張軍

土地是農民市民化繞不開的“坎”，河南、陜西、山東、四川、重慶、安徽、天津等地進行的“帶土進城”探索顯示，在保留原有農村權益的基礎上給予進城農民無差別市民待遇，可有效化解農民市民化“前瞻有憂、后顧有愁”的困境。這種“城鄉(xiāng)雙重權益保障”為破解農民進城動力不足和資金短缺、城市建設用地緊張、農業(yè)分散經營生產效益低下、城鄉(xiāng)生產要素分割等城鎮(zhèn)化系列難題提供了路徑選擇。只要政策配套、操作得當、推進穩(wěn)妥，“帶土進城”可以成為打通城鄉(xiāng)二元結構的突破口，為新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化打開發(fā)展空間。

多地試點“帶土轉移”：既給城里的碗，也留鄉(xiāng)下的鍋

58歲的陜西鎮(zhèn)安縣西口鎮(zhèn)農民胡廣勇雖然在西安有房子有工作，對秦嶺深山里的宅院和承包地仍然牽掛。他說：“城里生活萬一碰上個三長兩短，農村有房有田就有了退路?！?/p>

由于農村權益不能“權隨人走”，加之就業(yè)、住房和社會保障制度的不完備，當前許多農民對進城落戶持“前瞻有愁、后顧有憂”的心態(tài)，即使在城里站穩(wěn)了腳跟，也舍不得農村的一畝三分地，這嚴重制約了城鎮(zhèn)化進程和農民市民化步伐。在引導農民轉戶進城實現市民化過程中，河南、陜西、四川、安徽、天津、重慶等地都在不同范圍內進行了“帶土進城”試點，基本可歸納為三種模式：

一是靜態(tài)轉移式。農民進城落戶，農村權益和村莊原貌不作改變，基本處于靜態(tài)保留狀態(tài)。這一模式適用于只有少量農戶進城的村莊或自愿進城的農民個體。由于政策調整不大，這一模式可普遍推廣。

二是就近轉移式。宅基地復墾，舊房改造集中居住，節(jié)余用地指標通過交易變房、變現或變股，承包地可流轉可不流轉，其他權益不作改變。這一模式適用于進行新型農村社區(qū)改造的村莊或就近城鎮(zhèn)化的農民個體。河南、山東等地在推行新型農村社區(qū)建設中較多采用這一模式。

三是融城轉移式。宅基地復墾還田，節(jié)余建設用地指標通過交易變現或變股，承包地流轉，利隨人走，其他權益不作改變。這一模式適用于城郊型村莊改造或已融入城市生活的農民個體，主要是新生代農民工群體。四川、天津、重慶等地較多采用這一模式。

上述地區(qū)的一些試點盡管模式不同，但政策核心可歸納為：農民與“農村戶籍”相關的各項權益，包括宅基地和房屋使用權、承包地經營權、集體共有資產處置收益權，甚至相對寬松的農村計劃生育政策和惠農政策等，都保留不變或設定一個相當長的過渡期；同時，政府要創(chuàng)造必要條件和搭建平臺，打通城鄉(xiāng)兩個要素市場，讓這些權益能夠變現、變股；有條件的農民可以自愿選擇轉戶進城變現、變股，也可以選擇轉戶進城留地、留房或留股，不因進城喪失原來的農村權益。農民進城后，還要給予相應的醫(yī)療、社保、住房、教育、就業(yè)等市民待遇。

穩(wěn)農、節(jié)地、籌資、促城 “帶土進城”效應顯現

在穩(wěn)定農業(yè)和糧食生產、籌措農村城鎮(zhèn)化建設資金、化解城市建設用地緊張、促進農民市民化等方面，“帶土進城”為基層破解難題提供了路徑選擇。

這是筆者實地走訪的兩個正在消失的自然村莊：江西省安義縣南坑村，一個留守老人，兩條狗，一群鴨；四川省達縣桐梓園村，兩個留守老人，兩頭耕牛，四條狗。在中西部地區(qū)勞務輸出大省，這樣的“空心村”“半空心村”比比皆是。著名作家馮驥才指出，過去10年全國每天消失80至100個自然村。

在北京打工的桐梓園村農民魯友明說，自己在家時責任田能產4000斤稻谷。后來父親一個人在家種田，投資投勞跟不上，產量要少1000斤。父親去世后，就沒有人種糧了。見微知著，大量自然村落消失，雖然不會對全國糧食安全帶來致命威脅，但形同“天下糧倉”有了“漏斗”。

“帶土進城”可以堵住“漏斗”，通過村莊改造、宅基復墾、耕地流轉、人口集聚和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，有利于守住耕地紅線，促進土地適度規(guī)模經營，為農業(yè)穩(wěn)定和農業(yè)現代化奠定基礎。

“帶土進城”還可以解決“農村人口減少建設用地不減少和城市人口增加建設用地短缺”難題。四川郫縣指路村通過“帶土進城”實現農村社區(qū)化，節(jié)約用地200余畝；重慶市通過“帶土進城”宅基復墾，為城市提供13余萬畝建設用地指標，相當于節(jié)約了13余萬畝耕地。

一些地區(qū)通過“帶土進城”，嘗試通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，打通土地、資金等城鄉(xiāng)要素市場，為城鎮(zhèn)建設和新型農村社區(qū)建設籌集資金，促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展。四川省郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村通過就近轉移式“帶土進城”，208畝建設用地指標置換后實現土地收益1.3億元，同時吸引外來投資1.8億余元；重慶市通過各種形式的“帶土進城”，累計為農村籌積了220余億元建設資金。

城鎮(zhèn)化的關鍵是“人”，如何為農民、尚未進城的農民盡快改善居住條件、實現就地城鎮(zhèn)化，如何讓已經進城的1.58億農民工群體留在城市、融入城市，是最為迫切的現實問題。“帶土進城”可保證進城農民無法在城市生活后，仍能回到農村“軟著陸”，減少社會震蕩。

打通政策通道 讓“絆腳繩”變成“墊腳石”

由于舍不得依附于農村土地、戶籍、宅基地等方面的權利，農民面臨進城落戶機會選擇時心態(tài)復雜。一些在城市實現穩(wěn)定就業(yè)的農民形象地說：現在有房有業(yè)，離城里人就差一根“絆腳繩”了，卻很難下決定完成“最后一跳”。部分地區(qū)基層干部認為，只要廓清認識誤區(qū)、完善配套政策、尊重農民意愿、選擇合適模式，“帶土進城”完全可以成為一塊“墊腳石”，幫助農民完成關鍵的“最后一跳”。

城市和農村“雙保險”是“帶土進城”的核心所在，但有輿論認為這不是一種“公平”安排，農民進城落戶后應當將農村承包地交回村集體組織，要通過政策宣傳和解讀，統一思想認識。試點地區(qū)基層干部認為，當前雖然沒有明確政策依據，但這一做法與中央之前發(fā)布的有關農村土地的政策精神并不矛盾。2006年，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》強調，不得以農民進城務工為由收回承包地，糾正違法收回農民工承包地的行為。國發(fā)〔2001〕6號文件《國務院批轉公安部關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》指出：承包期內，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。

有專家指出，“帶土進城”涉及的農村權益和國家及地方政策性優(yōu)惠待遇超過35種，有的地區(qū)接近40種。其中與土地有關的權益10余種，與身份有關的權益20余種。如果作為一種全國性政策推廣，需要涉及的相關部門進行政策梳理，制定實施細節(jié)，做好城鄉(xiāng)制度銜接，區(qū)分不同情況，確定合理的過渡期。

試點地區(qū)反映，涉及到整個村莊宅基地復墾和村莊改造“帶土進城”時必須十分謹慎，不能搞成村莊大拆大建，要堅持“進城在前、改造在后，區(qū)別情況、分類實施，農民自愿、收益歸農”原則。同時滿足三個前提條件：一是城鄉(xiāng)之間存在合理的級差地租，當地有土地增減掛鉤指標，符合土地征用制度；二是農戶或村莊宅基地復耕后可產生多余建設用地指標，建設用地指標出讓后獲得的資金收益，能與農民還遷住宅、公共設施建設和農田復耕支出保持平衡或有節(jié)余；三是小城鎮(zhèn)或新型農民社區(qū)建設符合城鎮(zhèn)規(guī)劃。

“帶土進城”是過渡性制度安排，最終還是要通過戶籍、土地制度改革，打破城鄉(xiāng)二元結構，徹底剝離附著在戶籍制度上的特殊權利，實現公共服務和社會福利的均等化，讓農民平等地享受城市居民的教育、住房、社保和就業(yè)服務等保障。

（作者單位：西北農林科技大學經濟管理學院）endprint