譚嚴(yán)

【摘要】我國(guó)公共財(cái)政監(jiān)督體系起步較晚，因此目前在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的體系建設(shè)和評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置等方面仍不系統(tǒng)、完備。評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置是績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接影響到評(píng)價(jià)的過(guò)程和結(jié)果質(zhì)量。隨著財(cái)政部關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作地穩(wěn)步推進(jìn)，事業(yè)單位應(yīng)深入思考如何設(shè)置較為全面、科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以使其具有較強(qiáng)的針對(duì)性和應(yīng)用價(jià)值。本文確定了評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置思路以及基本原則，并從基本支出和項(xiàng)目支出兩個(gè)方面分別設(shè)置了評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建了三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，最后以R中心“某倉(cāng)儲(chǔ)監(jiān)督管理專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”為例進(jìn)行了應(yīng)用分析，形成結(jié)論。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；財(cái)政支出；績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

一、事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的意義

在建立公共財(cái)政基本框架的宏觀背景下，事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性日益顯著。通過(guò)事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建和評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置，運(yùn)用科學(xué)的方法評(píng)價(jià)事業(yè)單位財(cái)政性資金支出的科學(xué)性和有效性以及管理水平等，有利于進(jìn)一步明確財(cái)政支出在事業(yè)單位所起的作用和產(chǎn)生的多種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益，深化事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算的改革發(fā)展，指導(dǎo)事業(yè)單位的預(yù)算管理，強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任，提高事業(yè)單位財(cái)政資金的配置效率和使用效益，同時(shí)也有利于提高財(cái)政資金使用和管理的透明度，預(yù)防腐敗，進(jìn)而在制度層面提升財(cái)政資金管理的科學(xué)化和規(guī)范化水平，為國(guó)家宏觀決策提供支撐。

二、事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要一環(huán)，是量化事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效多種特征的載體和手段。近些年隨著研究的不斷深入，學(xué)界已基本認(rèn)同，事業(yè)單位的類(lèi)型、使命、涉及行業(yè)等不同，相應(yīng)選取的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也不盡相同。重點(diǎn)要由關(guān)注“過(guò)去”的績(jī)效評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向關(guān)注“發(fā)展”的績(jī)效評(píng)價(jià)，關(guān)注事業(yè)單位使命、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與績(jī)效完成過(guò)程及績(jī)效結(jié)果的關(guān)系，應(yīng)考慮外部環(huán)境對(duì)于事業(yè)單位績(jī)效的影響，要把定量指標(biāo)與定性指標(biāo)、效率指標(biāo)與效益指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、長(zhǎng)期指標(biāo)與短期指標(biāo)等多向度指標(biāo)結(jié)合起來(lái)。

1.指標(biāo)設(shè)置思路

從事業(yè)單位這一中國(guó)特有的社會(huì)組織形態(tài)來(lái)看，其部門(mén)預(yù)算是由基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算構(gòu)成的，因此績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)可以分別針對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出設(shè)置。對(duì)于基本支出主要考慮設(shè)置共性指標(biāo)（共性指標(biāo)是基本適用于所有事業(yè)單位的通用指標(biāo)）。對(duì)于項(xiàng)目支出主要考慮設(shè)置個(gè)性指標(biāo)（個(gè)性指標(biāo)是針對(duì)不同的事業(yè)單位及不同的預(yù)算項(xiàng)目而設(shè)置的）。此外，對(duì)于基本支出和項(xiàng)目支出的評(píng)價(jià)，有些內(nèi)容是可以量化的，有些是不能量化的，因此應(yīng)遵循“能夠量化的要量化、不能量化的要質(zhì)化”的思路，通過(guò)定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的結(jié)合來(lái)全面評(píng)價(jià)事業(yè)單位的財(cái)政支出。

2.指標(biāo)設(shè)置的基本原則

在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)是非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。評(píng)價(jià)指標(biāo)是被評(píng)價(jià)組織本質(zhì)特征性的反映，應(yīng)全面、客觀、準(zhǔn)確。在對(duì)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)置時(shí)，應(yīng)考慮遵循以下原則：

（1）目標(biāo)一致性原則

目標(biāo)一致性原則包含三層含義：

①評(píng)價(jià)指標(biāo)與系統(tǒng)目標(biāo)的一致性

對(duì)一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，就是評(píng)價(jià)系統(tǒng)設(shè)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，如果評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容反映了目標(biāo)的實(shí)質(zhì)，則不僅能夠有效開(kāi)展系統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，而且能指引系統(tǒng)朝著既定的方向發(fā)展，如果評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容不能反映目標(biāo)的實(shí)質(zhì)，則會(huì)產(chǎn)生不利影響，造成系統(tǒng)偏離正確方向。

②評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)目的的一致性

圍繞特定的目的開(kāi)展評(píng)價(jià)工作要求評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與評(píng)價(jià)目的統(tǒng)一。例如：評(píng)價(jià)事業(yè)單位財(cái)政支出的績(jī)效，如果是為了衡量包括產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時(shí)效和產(chǎn)出成本在內(nèi)的預(yù)期產(chǎn)出，則評(píng)價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容就應(yīng)與目標(biāo)相一致，若不一致，就會(huì)給評(píng)價(jià)工作帶來(lái)不利影響，進(jìn)而違背評(píng)價(jià)的最初目標(biāo)。

③評(píng)價(jià)目的與系統(tǒng)目標(biāo)的一致性

如前所述，評(píng)價(jià)指標(biāo)要與系統(tǒng)目標(biāo)和評(píng)價(jià)目的兩者保持一致，而達(dá)到一致性的前提條件是評(píng)價(jià)目的與系統(tǒng)目標(biāo)是一致的。如果二者不一致，則會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。例如：某個(gè)事業(yè)單位的績(jī)效目標(biāo)包括衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意程度的績(jī)效指標(biāo)，而評(píng)價(jià)目的僅包括預(yù)期產(chǎn)出，則評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置在此就很難處理。

（2）系統(tǒng)性原則

要求在指標(biāo)體系的架構(gòu)和具體指標(biāo)的篩選上，要基于評(píng)價(jià)系統(tǒng)的科學(xué)性和完備性，一方面要考慮評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)于完成績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的重要性程度，另一方面還要考慮各種不同類(lèi)型指標(biāo)在整個(gè)指標(biāo)體系中的結(jié)構(gòu)組成，以及相互間的影響關(guān)系，通過(guò)指標(biāo)的有針對(duì)性選擇以及不同權(quán)重的合理分配，使整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既重點(diǎn)突出，又兼顧相對(duì)平衡，并能實(shí)現(xiàn)有機(jī)聯(lián)系。要將定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合，系統(tǒng)地反映事業(yè)單位財(cái)政性資金安排的支出通過(guò)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和事業(yè)單位預(yù)算項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等綜合效益和影響等。

（3）重要性原則

指標(biāo)體系的全面性固然是事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要方面，但是重要性原則認(rèn)為過(guò)于強(qiáng)調(diào)面面俱到的指標(biāo)體系可能會(huì)使得評(píng)價(jià)主體對(duì)于評(píng)價(jià)對(duì)象的認(rèn)識(shí)模糊不清，因此，應(yīng)當(dāng)將最能反映評(píng)價(jià)要求并且最具評(píng)價(jià)對(duì)象代表性的重點(diǎn)指標(biāo)列為優(yōu)先使用指標(biāo)。

（4）可比性原則和經(jīng)濟(jì)性原則

可比性原則，就是對(duì)于同一類(lèi)型的評(píng)價(jià)對(duì)象，需要設(shè)置一些具有共性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，使評(píng)價(jià)結(jié)果具有可比性。經(jīng)濟(jì)性原則，是指在獲取評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)使成本經(jīng)濟(jì)合理，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的方法也容易被接受。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是組織本質(zhì)特征的反映，建立評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)歸結(jié)為一個(gè)縱向分層、橫向分塊的樹(shù)狀網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其可按指標(biāo)的支配關(guān)系，形成一個(gè)有序遞階層次結(jié)構(gòu)。樹(shù)狀網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)由多個(gè)指標(biāo)按照不同屬性分組，每組作為一個(gè)層次，按照一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)搭建起三層次結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。對(duì)應(yīng)上述的遞階層次劃分結(jié)果，事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)分別從基本支出和項(xiàng)目支出兩個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建，并圍繞著績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容來(lái)設(shè)置，具體指標(biāo)及解釋見(jiàn)表1。

以上評(píng)價(jià)指標(biāo)只是框架性的指標(biāo)體系，在具體實(shí)施中要根據(jù)不同事業(yè)單位及不同預(yù)算項(xiàng)目的特點(diǎn)，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行有針對(duì)性地選擇或調(diào)整，以便更科學(xué)、合理地評(píng)價(jià)基本支出和項(xiàng)目支出的績(jī)效情況。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)大多是選取那些與本單位職能密切相關(guān)、具有明顯社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響的項(xiàng)目，并以項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)為工作重點(diǎn)進(jìn)行展開(kāi)。通過(guò)設(shè)置基本支出評(píng)價(jià)指標(biāo)作為輔助手段，可以與項(xiàng)目支出績(jī)效結(jié)合起來(lái)全面地評(píng)價(jià)事業(yè)單位的財(cái)政支出情況。

三、案例分析———績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用

R中心是具有行業(yè)監(jiān)督管理職能的財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位，對(duì)其“某倉(cāng)儲(chǔ)監(jiān)督管理專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，是對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的完成情況、財(cái)政資金的投入產(chǎn)出、財(cái)政資金投入所要達(dá)到效果等進(jìn)行全面評(píng)價(jià)的較好范例。根據(jù)上述績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置思路、基本原則，結(jié)合R中心項(xiàng)目的特點(diǎn)、實(shí)施內(nèi)容及預(yù)期目標(biāo)，通過(guò)定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合，可設(shè)置由項(xiàng)目的事前指標(biāo)集、事中指標(biāo)集和事后指標(biāo)集構(gòu)成的三級(jí)指標(biāo)體系（見(jiàn)表2）。

使用層次分析法，可計(jì)算出各個(gè)指標(biāo)相對(duì)本級(jí)的指標(biāo)權(quán)重，再按照指標(biāo)層級(jí)依次匯總，從而最終形成一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重（見(jiàn)表2中的分值）。表中的分值即根據(jù)權(quán)重按照總分100分換算而來(lái)。關(guān)于層次分析法這里不做展開(kāi)。

四、結(jié)論

為了早日實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政基本框架的總體目標(biāo)，財(cái)政部門(mén)對(duì)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的工作正在不斷地推進(jìn)和深化。從部門(mén)預(yù)算改革、提高財(cái)政支出效率及提高財(cái)務(wù)管理水平的角度看，建立事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系并設(shè)置一套科學(xué)、適用的評(píng)價(jià)指標(biāo)是具有現(xiàn)實(shí)意義的。

應(yīng)通過(guò)設(shè)置由管理指標(biāo)集、財(cái)務(wù)指標(biāo)集和效果指標(biāo)集構(gòu)成的三級(jí)指標(biāo)體系來(lái)評(píng)價(jià)事業(yè)單位的基本支出績(jī)效，并通過(guò)設(shè)置由項(xiàng)目的事前指標(biāo)集、事中指標(biāo)集和事后指標(biāo)集構(gòu)成的三級(jí)指標(biāo)體系來(lái)評(píng)價(jià)事業(yè)單位項(xiàng)目支出績(jī)效。從兩個(gè)層面設(shè)置既包括反映基本支出共性指標(biāo)，又包括反映項(xiàng)目支出個(gè)性指標(biāo)的評(píng)價(jià)指標(biāo)集，以能夠全面、科學(xué)的考核和評(píng)價(jià)事業(yè)單位財(cái)政資金運(yùn)用情況，從而提高財(cái)政支出的運(yùn)行效率。

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