張長(zhǎng)東

政黨是現(xiàn)代國(guó)家的重要政治組織，是現(xiàn)代政治體系區(qū)別于傳統(tǒng)政治體系的一個(gè)主要標(biāo)志。而黨政關(guān)系也是現(xiàn)代國(guó)家政治體制的一個(gè)重要制度，很大程度上影響一國(guó)治理質(zhì)量的高低和政治發(fā)展的軌跡。黨政關(guān)系對(duì)我國(guó)的社會(huì)主義政治體制而言更是居于核心地位。本文將嘗試在理論的指導(dǎo)下，從實(shí)證的角度來分析黨政關(guān)系的現(xiàn)狀和近期的發(fā)展。

中央層級(jí)黨政關(guān)系

從歷史的角度來看，建國(guó)后我國(guó)的黨政關(guān)系經(jīng)歷了三個(gè)階段：改革開放前的黨政不分、以黨代政，八十年代短暫的黨政分開的改革嘗試，和八十年代末開始的以黨統(tǒng)政。

在中央層面，黨和政府的分工相對(duì)更為明確，黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化程度也相對(duì)較高。在黨政分工中，政府主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理的工作。

我們可以從常委會(huì)委員的構(gòu)成情況變化中看黨政關(guān)系的一些變化。十三大到十四大的一個(gè)變化是常委人數(shù)由六人增加到七人，除了之前的總書記、總理、人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、常務(wù)副總理、紀(jì)委書記和政協(xié)主席之外，當(dāng)時(shí)的軍委副主席劉華清也成為了常委。到十五大的一個(gè)變化是國(guó)家副主席胡錦濤取代了離任的劉華清成為常委。十五大到十六大的一個(gè)變化是政治局常務(wù)委員會(huì)委員的數(shù)量從七人增加到了九人，其背后的一個(gè)涵義則是黨的地位相對(duì)于政府的提高。到十七大，這個(gè)格局得到了維續(xù)。最近召開的十八大把常委人數(shù)減為七人，政法委書記不再兼任常委而只是政治局委員。

除了黨委加強(qiáng)了對(duì)公安部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，歸屬于國(guó)務(wù)院的監(jiān)察功能更多的隸屬于黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。無論是監(jiān)察局和新成立的預(yù)防腐敗局，都在紀(jì)委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由紀(jì)委副書記兼任局長(zhǎng)且其他工作人員都是紀(jì)委工作人員，屬于三塊牌子，一套人馬。其他“口”的組織情況也類似。

八十年代以來黨政關(guān)系的另一個(gè)變化就是通過強(qiáng)化人大這一最高權(quán)力機(jī)構(gòu)來行使黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

黨對(duì)全國(guó)人大的領(lǐng)導(dǎo)作用主要是依據(jù)其作為執(zhí)政黨（類似于絕對(duì)多數(shù)黨），通過對(duì)人大常委會(huì)組成人員人選的提名、通過人大中的黨員代表和領(lǐng)導(dǎo)非黨員代表選舉人大常委會(huì)組成人員來實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，另外一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)方式則是通過人大常委會(huì)的黨組來實(shí)現(xiàn)的。

隨著維穩(wěn)和社會(huì)管理職能的強(qiáng)化，中央政法委的職能也發(fā)生了變化，體現(xiàn)了黨政關(guān)系的一些調(diào)整。

相對(duì)于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院的主要職能是領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)管理，這是當(dāng)前黨政職能分工的主要體現(xiàn)。這一分工在國(guó)務(wù)院會(huì)議的議事日程上得到了很好的體現(xiàn)。

黨對(duì)國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)還體現(xiàn)在政治局成員的組成上，國(guó)務(wù)院的主要領(lǐng)導(dǎo)（總理、副總理）都是政治局委員，總理和常務(wù)副總理則同時(shí)是常委，都是黨的重要決策機(jī)構(gòu)的成員。這樣的交叉任職，根據(jù)民主集中制原則，既有利于將政府的聲音反映到黨的決策機(jī)構(gòu)中，也有利于貫徹黨的決定。

省級(jí)黨政關(guān)系

省一級(jí)黨政關(guān)系和中央黨政關(guān)系較為相似，其主要區(qū)別在于：1）省市自治區(qū)政府接受當(dāng)?shù)攸h委和國(guó)務(wù)院的雙重領(lǐng)導(dǎo)，一些部門（如國(guó)稅）則是中央直屬；2）省市自治區(qū)書記兼任人大常委會(huì)主任的現(xiàn)象較為普遍，有的地方還有副書記兼任政協(xié)主席的情況；3）除了書記、副書記兼任人大常委會(huì)主任、政協(xié)主席的情況外，專職的人大常委會(huì)主任和政協(xié)主席一般不擔(dān)任黨委常委。

省市自治區(qū)黨委只有委員會(huì)和常委會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)，沒有類似中央政治局的機(jī)構(gòu)，因此常委會(huì)規(guī)模略大于政治局常委會(huì)。各省的黨委常委會(huì)數(shù)量和構(gòu)成大同小異。一般在11個(gè)或13個(gè)。隨著2006年黨委“減副”（減少副書記職數(shù)）改革的推行，地方黨委常委會(huì)構(gòu)成也相應(yīng)發(fā)生了變化。一個(gè)變化是除了省長(zhǎng)和常務(wù)副省長(zhǎng)之外，政府領(lǐng)導(dǎo)人里面一個(gè)常務(wù)副省長(zhǎng)進(jìn)入了常委會(huì)。如江蘇省第十二屆省委常委會(huì)有11名成員，包括省委書記，省長(zhǎng)（兼任副書記），專職副書記，紀(jì)委書記，常務(wù)副省長(zhǎng)和常委副省長(zhǎng)各一名，政法委書記，宣傳部部長(zhǎng)，省軍區(qū)政委，省會(huì)市委書記和一個(gè)重點(diǎn)城市市委書記。

2010年，除了政治局委員擔(dān)任的省市書記和新疆西藏兩個(gè)自治區(qū)外，其他?。ㄊ凶灾螀^(qū)）委書記都兼任省人大主任，這一點(diǎn)區(qū)別于全國(guó)人大和很多縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。

最近十年來黨政關(guān)系的一個(gè)變化是政府，尤其是政府首腦的問責(zé)得到了加強(qiáng)。2003年北京非典中，北京市市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)和衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康被問責(zé)下臺(tái)，揭開了政府官員問責(zé)的序幕。之后山西省兩任省長(zhǎng)先后因?yàn)橹卮竺旱V安全事故下臺(tái)。2009年的三鹿事件，中央紀(jì)委監(jiān)察部更是對(duì)三鹿奶粉事件中負(fù)有重要責(zé)任的質(zhì)檢總局、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商總局和食品藥品監(jiān)管局的有關(guān)人員作出處理。

縣、鄉(xiāng)級(jí)黨政關(guān)系

縣級(jí)政府是一級(jí)小而全的政府，設(shè)有除了國(guó)防和外交之外，幾乎所有的黨政機(jī)構(gòu)。

由于黨政之間缺乏明確的分工，而書記又是黨內(nèi)一把手，因此縣委書記的權(quán)力很大，往往大權(quán)獨(dú)攬。除了黨務(wù)之外，縣委書記還插手經(jīng)濟(jì)事務(wù)。和中央以及省級(jí)不同，在縣一級(jí)，因?yàn)閴毫π腕w制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收增長(zhǎng)的強(qiáng)調(diào)，黨委也肩負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重任。

在縣一級(jí)，縣委書記是否兼任人大主任在全國(guó)乃至同一省內(nèi)都沒有統(tǒng)一規(guī)定。其中，少數(shù)民族地區(qū)一般不兼任，安徽、江蘇、湖北三省則明確規(guī)定兼任。而陜西在2007年，湖北在2011年分別出臺(tái)文件，規(guī)定市、縣（區(qū)）人大常委會(huì)主任不再由書記兼任。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的黨政關(guān)系和上級(jí)政府比起來差異很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府之間的權(quán)力關(guān)系本質(zhì)上是一種授權(quán)關(guān)系，而非制度化的分權(quán)關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，黨委和政府的一體化明顯得到了強(qiáng)化。這種一體化體現(xiàn)在很多方面。在會(huì)議的組織過程中，大部分會(huì)議都是黨政聯(lián)席會(huì)議，黨委或者政府很少單獨(dú)開會(huì)，會(huì)議也往往是書記主導(dǎo)；在政府的日常運(yùn)作中，各個(gè)部門都圍繞“中心工作”統(tǒng)一安排工作，專業(yè)化分工并不明確；在工作人員的調(diào)度配置上，也高度一體化，譬如說黨政辦公室是合一的。究其原因，如許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員所說的那樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了大量的政策執(zhí)行任務(wù)但是機(jī)構(gòu)編制又不像上級(jí)政府那樣完備。“上邊千根線，下邊一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有動(dòng)員大部分工作人員，才能完成上級(jí)交付的“重點(diǎn)工作”。如果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也設(shè)立和上級(jí)相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的規(guī)模需要擴(kuò)充好幾倍。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，人大代表團(tuán)和黨政的分工也很模糊。作為三個(gè)正科級(jí)干部之一，人大代表團(tuán)主席是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員且排名第三。由于其在黨內(nèi)的位置且鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力有限，人大代表團(tuán)主席往往手握重要的實(shí)權(quán)，分管具體行政事務(wù)，“虛職不虛”。譬如，筆者在浙江省某縣調(diào)研的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匾粋€(gè)鎮(zhèn)的人大代表團(tuán)主席分工負(fù)責(zé)鎮(zhèn)里的兩大重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。這一點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別于其他地方政府之處，但人大代表團(tuán)主席參與具體行政事務(wù)同時(shí)也會(huì)削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督。

我們發(fā)現(xiàn)，越往下，黨政分工越模糊，權(quán)力的制度化水平越低。這和基層黨政的規(guī)模和工作性質(zhì)，尤其是壓力型體制下越是基層黨政機(jī)構(gòu)，承擔(dān)越重的壓力相關(guān)。

以黨統(tǒng)政的優(yōu)點(diǎn)是思想統(tǒng)一，行動(dòng)有力，有利于發(fā)揮民主集中制，更好地協(xié)調(diào)多個(gè)部門從而提高效率和效能，這在國(guó)務(wù)院大部制改革不易推動(dòng)的情況下，顯得尤其重要。

同樣重要的是要加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，推進(jìn)司法改革，加強(qiáng)依法治黨和依法治國(guó)。推進(jìn)司法改革的一個(gè)可行方法是推動(dòng)司法獨(dú)立和垂直管理，使地方法院獨(dú)立于當(dāng)?shù)攸h委和政府，從而中立地監(jiān)督政府。