李平

（廣東海洋大學經(jīng)濟管理學院，廣東湛江 524088）

永興縣農村環(huán)境污染治理對策探析
——基于政府公共管理職能的視角

李平

（廣東海洋大學經(jīng)濟管理學院，廣東湛江 524088）

永興縣農村經(jīng)濟發(fā)展使農民收入有了較大的提高，但在農村經(jīng)濟得到發(fā)展的同時也造成了不同程度的環(huán)境污染。通過對永興縣某幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的走訪調查，分析了永興縣農村環(huán)境污染的現(xiàn)象及其原因，從政府公共管理職能的視角提出了改善農村人居環(huán)境，優(yōu)化農村環(huán)境治理方式，強化農民環(huán)保意識，健全需求表達與反饋機制，建立環(huán)境治理資金保障機制等農村環(huán)境污染的治理對策。

永興縣；農村；環(huán)境污染；治理對策

農村環(huán)境污染是指由于農村村民的日常生活和農業(yè)生產及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產或者農村不當商業(yè)經(jīng)營行為而導致的農村空氣質量下降、生態(tài)環(huán)境破壞、土壤污染等，對村民生活造成不利后果的各種影響因素的總和。農村是村民生存發(fā)展的基本場所，也是建設社會主義新農村的穩(wěn)定器，探討農村環(huán)境污染的治理對策，將有利于實現(xiàn)“村容整潔，鄉(xiāng)風文明”的目標，推進農村社會的和諧。

一、農村環(huán)境污染治理與政府公共管理職能的關聯(lián)性

我國政府公共管理職能可以從公共管理的基本職能和公共管理的運行職能兩個角度去理解。其中政府公共管理的基本職能也稱為任務性職能，具體的基本職能可以概括為政治、經(jīng)濟、文化、社會等職能。農村環(huán)境污染治理，屬于政府公共管理的社會職能范疇，環(huán)境污染治理不同程度地體現(xiàn)出我國政府在公共管理社會領域的職責范圍與活動內容，也能體現(xiàn)出政府在國家職能方面發(fā)揮的作用。而政府公共管理的基本職能必須通過各個管理環(huán)節(jié)運行來實現(xiàn)，因此從公共管理的過程來看，政府公共管理職能又包括了一系列的運行職能，運行職能主要包括運作、組織、人事、控制、協(xié)調、指揮、決策等，而農村環(huán)境污染的治理便涉及到了政府組織、協(xié)調、指揮等一系列公共管理運行職能。因此不管是從公共管理基本職能的角度還是從公共管理運行職能的角度來看，農村環(huán)境污染治理都與政府公共管理職能有著密切的關聯(lián)性。

二、永興縣農村存在的主要環(huán)境污染問題

永興縣位于湖南省的東南部，地處東經(jīng)112° 43′～113°35′，北緯25°54′～26°29′之間，全縣有14個鎮(zhèn)，7個鄉(xiāng)，總人口約為67萬人。永興縣是我國“城市礦產”和“中國銀都”的示范基地，曾被國家列為循環(huán)經(jīng)濟試點縣及經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的實驗區(qū)，轄區(qū)內150余家上規(guī)模的冶煉企業(yè)，年產白銀量高達2100余噸，其他有色金屬年產量為17萬多噸[1]。近年來，永興縣的農村經(jīng)濟不斷發(fā)展，但是在經(jīng)濟發(fā)展的背后，存在著嚴峻的農村環(huán)境污染問題。

（一）農村垃圾問題嚴重

主要有農村生活垃圾——大部分是固體廢物和液體廢物，它包括村民生活產生的廢渣燃料即草木灰、煤渣等；廚房剩余物即剩湯、剩菜、剩飯等；生活用品廢棄物即廢塑料、包裝盒、廢金屬、破舊衣服等；科技產品廢棄物即壞家電、舊電池、廢電子產品等，這些都是永興縣農村生活垃圾的主要來源。除了農村生活垃圾之外，永興縣農村還有大量的產業(yè)垃圾——這類垃圾主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，比如冶煉、電鍍、印染、造紙等，這些企業(yè)在永興縣城很難得到批準，于是就移址到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是技術和設備并沒有走向鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村，曾經(jīng)有相關的衛(wèi)生部門調查統(tǒng)計，在電鍍、水泥、冶煉區(qū)的居民平均壽命減少0.42-3.84歲，被電鍍廠污染的居民區(qū)急性發(fā)病率高達10.9%，而對照區(qū)只有3.8%[2]。因此，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與其說是在發(fā)展經(jīng)濟不如說是在和環(huán)境污染比高低，或者在拼村民的生命和發(fā)展權。當然除了以上的垃圾來源之外，還有農業(yè)、林業(yè)、工業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)等也在一定程度上引起了不少的環(huán)境污染，例如永興縣農村有不少的木材加工廠、家具制造廠、私人診所等產生的廢棄物，其中部分廢棄物還帶有一定性質的毒素?？傊?，在永興縣農村經(jīng)濟不斷發(fā)展的背景下，農村產業(yè)垃圾也在迅速增加，在農村環(huán)境污染的治理中成為了關鍵性的難題。

（二）農村污水排放不當

永興縣的農村分布廣泛，地形比較復雜，各個村之間的人口差異也比較大，人口多的有上千戶，人口少的村莊只有幾十戶，生活污水的變化系數(shù)大，而且污水的流量不連續(xù)。目前永興縣的農村基礎設施薄弱，村民的環(huán)境保護意識不夠強，居民很少關注居住周邊的水環(huán)境，加之村民的文化水平比較低，造成了污水處理設施的運行和維護管理難度較大。雖然建成了污水處理站或者設施，但是很難長久維持運作。永興縣不同地域的農村污水排放情況有一定的差異性，但是大部分農村都是采用明渠和自然溝來排放污水，甚至很多居民洗衣、洗菜的污水就地潑灑，造成很多污水直接滲入到土壤中。近年來，永興縣農村的自來水、洗衣、衛(wèi)生、廚房設備等裝置得到了廣泛的普及和應用，使得生活污水排放量增加，村民家庭生活污水可分為黑水和灰水兩大類，前者主要有糞便、尿液及其沖洗水構成，后者主要由居民的廚房排水、衛(wèi)生淋浴水及洗衣水等構成。

（三）農村空氣質量下降

永興縣大部分農村在山區(qū)，按理說山區(qū)一般山清水秀，空氣質量應該沒問題。但事實卻是，隨著農村經(jīng)濟的快速發(fā)展，不少農村的空氣受到污染。據(jù)相關的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，改革開放初期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的“三廢”排放量占工業(yè)污染排放總量的比重為11%，而如今已上升到了50%，甚至不少污染物的排放量已經(jīng)接近或者超過了工業(yè)企業(yè)污染排放量的一半[3]。從這個數(shù)據(jù)可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)對空氣質量造成的危害程度甚至會大于企業(yè)。盡管如此，永興縣的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是在大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，例如，柏林鎮(zhèn)就有不少小電鍍、金屬冶煉、土法煉硫等鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，這些工業(yè)污染類型復雜，都不同程度地對空氣質量造成了不良影響。這些重污染行業(yè)在城市中受到了制約，但是這些重污染行業(yè)利潤比較高、勞動力比較密集，易于被村民所接受，于是就以聯(lián)營、下放產品或者轉讓設備的方式大量向農村轉移。造成農村的空氣質量受到影響，并在區(qū)域分布上呈現(xiàn)出由點到面的發(fā)展趨勢，使得農村空氣污染惡化加快。

表1所示為各方法優(yōu)化結果的比較，相比于一次采樣方法(LHS方法)，序列采樣方法(EGRA方法、IBS方法、LAS方法和本文方法)能以較少的仿真樣本獲得較高精度的最優(yōu)解。其中，本文方法調用樣本數(shù)最少(55)，相對誤差最小(9.85×10-4)，且最優(yōu)解處的可靠度值更接近目標可靠度，從而顯示了其準確性與高效性。

（四）農村耕地質量退化

農村的耕地質量對農作物的產量具有重要的影響，很多時候也影響著整個農村的農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展程度。永興縣地處湖南的東南部，境內有不少丘陵山區(qū)和可耕種土地，但是很多耕地的利用率大大降低，耕地質量也在下降。從20世紀50年代開始湖南省便大力推廣化肥的使用，到80年代的時候，為補充土壤肥力、消滅害蟲，永興縣農村的村民曾使用了各種農藥和肥料，使得耕地中的農藥、化肥含量嚴重超標，污染了農村耕地，也破壞了農村的生態(tài)食物鏈[4]。除了不當使用化肥等人為因素使農村耕地質量受損之外，自然災害也對農村耕地有一定的影響，例如大布江鄉(xiāng)山田村因洪災導致良田變?yōu)┩?，導致耕地破壞嚴重，甚至還造成河道排洪不暢，直接威脅到山田村3個組近500名村民的房屋安全，對群眾的生產生活產生了嚴重的影響。

（五）農村生態(tài)環(huán)境惡化

永興縣的礦產資源比較豐富，在有資源的農村，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)利用天然的資源優(yōu)勢應運而生，但是這些工業(yè)企業(yè)都缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，資源開采手段及加工技術都比較落后，很容易造成植被破壞、草場退化、林木被毀等后果。例如，復和鎮(zhèn)的多個聯(lián)產企業(yè)對礦產資源隨意亂采濫挖，甚至還有個別露天煤礦嚴重威脅人們的生活安全，造成當?shù)氐牡乇砩郴?、土地塌陷、河道堵塞等。雖然近年來，當?shù)卣扇〈胧Σ缓侠黹_采資源的多數(shù)企業(yè)進行了整頓，但是仍然阻止不了個別企業(yè)的違法操作，使得當?shù)剞r村生態(tài)失衡，資源浪費。

三、永興縣農村環(huán)境污染的原因分析

（一）農民環(huán)保意識淡薄

村民群眾的文化水平比較低，思想觀念比較保守。受農村地處偏遠和不同歷史等因素的影響，村民的生活方式與現(xiàn)代生活方式存在著一定的差距。同時，農村的傳統(tǒng)觀念也在一定程度上使得村民抵制開拓進取。再次，農村的教育基礎較差，例如，永興縣的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一所中學，某些村莊，例如小坑村甚至連小學都沒有，無法滿足農村孩子學習科學文化知識的需要，不少小孩還要到別的村去上學，這就阻礙了村民們對科學知識和環(huán)保知識的學習，使村民們無法接受新的事物和學習新的知識。例如，很多村民無法認識到化肥過度使用對土壤和人體健康會造成潛在的危害，甚至有些偏遠農村的人民群眾基本上沒有環(huán)保觀念。

（二）監(jiān)管機制不健全

（三）農村環(huán)保投入不足

農村環(huán)境保護的工作戰(zhàn)線長，對象也比較分散，所花的費用比較大，但是實際上投入到農村用于環(huán)保的經(jīng)費比較少。農村環(huán)境污染治理是一項比較艱巨的任務，需要大量的資金投入，從現(xiàn)實的情況來看，永興縣政府投入到環(huán)保工作中的資金并不充足。根據(jù)永興縣環(huán)保局2013年預算的公開數(shù)據(jù)顯示，2013年的支出總預算為1157.88萬元，其中，項目支出為362.90萬元，項目支出中的環(huán)境公益和應急支出為30萬元（數(shù)據(jù)來源：永興縣政府網(wǎng)）。環(huán)保資金投入不足，是當前永興縣農村環(huán)境污染治理面臨的重要問題，據(jù)有關村民反映，永興沒有形成政府資金投入和金融資金投入的聯(lián)動機制，也沒有農村環(huán)境維護費用的相關補償機制，更缺少政府、農民、社會力量之間共同幫扶的資金機制。

（四）缺乏專業(yè)人才

永興縣大部分農村的生活環(huán)境和生活條件與縣城相比，存在著差異，因此很多懂得環(huán)境治理和環(huán)境保護技術的相關專業(yè)人才都不太愿意到農村去從業(yè)，這就造成了農村缺乏專業(yè)人才，特別是偏遠農村或者交通不便利的農村，更是沒有專業(yè)人員去治理環(huán)境污染，專業(yè)技術人員也經(jīng)常因農村的生活條件差，不愿意在農村工作定居，這些因素便造成了農村環(huán)境污染治理過程中的專業(yè)人才匱乏，使得農村環(huán)境治理不斷出現(xiàn)新問題、新瓶頸。

（五）利益相關行動者之間矛盾突出

政府官員、村莊管理者、農戶、社會組織之間對農村環(huán)境污染治理的認識、理解、期望及參與方式、建設方式、建設內容等方面的思考和認知不一樣。因此，這些相關的利益群體存在著或多或少的矛盾，近年來，通過永興縣政府及相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的努力，在農村環(huán)境污染問題上的部分矛盾已經(jīng)得到解決，但是由于村民與政府之間的需求表達與反饋機制尚未完善，使得政府組織與非政府組織及農村人民群眾之間還是存在某些方面的突出矛盾。

四、政府公共管理視角下農村環(huán)境污染的治理對策

農村環(huán)境污染的治理是建設社會主義新農村的基礎和前提，需要政府正確履行公共管理職能。它是農村環(huán)境資源或者農村農業(yè)經(jīng)濟的保護和管理活動的總稱，包括農村水源地的環(huán)境保護和水質的改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)污染治理，家畜及水產養(yǎng)殖污染的治理以及農業(yè)水源污染的防治等農村自然生態(tài)的保護。農村環(huán)境污染的治理過程既要體現(xiàn)政府公共管理的作為，更要體現(xiàn)村民的利益和意志，以維護廣大村民的根本利益為出發(fā)點，根據(jù)環(huán)境污染治理的多元性與多樣性特點，從以下幾個方面進行突破。

（一）改善農村人居環(huán)境

首先，政府應重視偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊的居民環(huán)境，比如，大布江鄉(xiāng)的東坑村，仁形村等，疏通偏遠山村的道路建設，并建立小型垃圾處理站。其次，政府相關部門確定好村莊環(huán)境整治項目的補貼標準。從公共性和便民性的角度去考慮改善人居環(huán)境的資金與實物補貼形式，并多次深入村組、街道及店面，為群眾耐心做工作，以便改善農村村民的居住環(huán)境。再者，成立改善農村人居環(huán)境督導小組。督促相關的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農村的人居環(huán)境提供切實有效的保障，使農村居住環(huán)境的優(yōu)化目標落到實處，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委干部職工等組建“紅衛(wèi)隊”，針對某些商戶門店、流動攤位亂倒垃圾、亂擺物品、亂搭頂棚、亂排污水等嚴重臟、亂、差現(xiàn)象，開展合理的環(huán)境衛(wèi)生集中整治行動。

（二）優(yōu)化農村環(huán)境治理方式

永興縣的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中村與村之間的距離不等，村民之間的環(huán)保意識也不一樣，這是永興縣農村環(huán)境污染治理面臨的嚴峻問題。為了使農村環(huán)境污染治理的效果達到最優(yōu)化，縣政府應優(yōu)化農村環(huán)境的治理方式。把傳統(tǒng)的以政府控制為主導、村民被動接受的強制型環(huán)境污染治理方式，改為政府利用公共管理引導全民參與的環(huán)境污染治理方式。傳統(tǒng)的環(huán)境治理與基于公共管理視角的環(huán)境治理對照如下表所示。

（三）強化農民環(huán)保意識

縣政府應該督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分利用各種手段，比如報紙、宣傳欄、廣播站、村民問政座談會、討論小組等方式開展農村環(huán)保宣傳和提高村民的環(huán)境意識，引導大部分村民養(yǎng)成自覺保護和維護農村生態(tài)環(huán)境的習慣，并形成符合環(huán)境保護要求的生活和消費習慣。村民是農村的主人，只有農民的環(huán)保意識提高了，才能有效地調動村民參與環(huán)境污染治理的積極性與主動性。村民是農村環(huán)境建設的主導力量，更是環(huán)境保護的最大受益者，所以農村環(huán)境污染治理應該尊重村民的意見，發(fā)揮村民的主觀能動性，調動他們的創(chuàng)造性，政府給予一定程度上的引導和支持，但不搞包辦、替代等，讓農村形成一種自我調節(jié)與自我更新的能力。除此之外，政府應向村民宣傳與村莊的生活習慣和資源特點相結合的環(huán)保知識，讓村民了解公共管理職能范圍的環(huán)境治理目標，同時還要立足鄉(xiāng)村實際，尊重傳統(tǒng)文化，突出地方特色，使村民真正理解和體會農村環(huán)保的理念和精髓。

表1 傳統(tǒng)的環(huán)境治理與基于公共管理視角的環(huán)境治理對照表

圖1 環(huán)境污染治理的需求表達與反饋機制架構圖

（四）健全農村環(huán)境污染治理的需求表達與反饋機制

需求表達與反饋機制是政府履行公共管理職能的必備措施之一，農村環(huán)境污染治理的需求表達與反饋，也是村民與政府之間的溝通過程。農村環(huán)境污染治理的目的是有效地實現(xiàn)政府公共管理職能中的社會職能，要實現(xiàn)這一目標，必須健全不同利益相關者之間的需求表達與反饋機制，如圖1所示。政府要構建村民與政府之間的無暢通表達機制，村民可以通過非政府組織，比如村委會或者有影響力的媒體，向政府表達環(huán)境治理的需求，也可以直接向政府官員表達自己對農村環(huán)境治理的建議，同時政府也應主動與村民溝通，并把村民的意見通過整理和思考后把農村環(huán)境治理的規(guī)劃與設想反饋給村民，以征得村民的有效意見。

（五）建立農村環(huán)境治理資金保障機制

永興縣政府應完善財政轉移支付保障機制，保證政府的資金投入在一定程度上向農村環(huán)境治理傾斜，設立農村環(huán)境污染整治的專項資金，用于村鎮(zhèn)的綠化、改水改廁及環(huán)衛(wèi)基礎設施建設等工作；同時還需要開通社會多元化的資金投入渠道，積極鼓勵社會的有效資金有針對性地向農村環(huán)境污染治理匯集，比如房地產、休閑娛樂等行業(yè)的環(huán)保建設資金投入，這種社會多元化的資金投入可以健全農村環(huán)境治理的資金保障機制，使更多的資金從城市流向農村，從企業(yè)轉入村莊，形成良性循環(huán)，有效地緩解農村環(huán)境污染治理工作的資金壓力。

（六）加強農村環(huán)境管理

有效履行公共管理方面的社會職能，健全農村環(huán)境監(jiān)測、統(tǒng)計與預警體系，改進在農村建設過程中的環(huán)境質量監(jiān)測與計算方法；努力完善監(jiān)測站的監(jiān)管設施、人員隊伍和技術手段，強化對農村環(huán)境的監(jiān)測與監(jiān)管力度，逐步完善農村環(huán)境的預警和應急機制；避免城鄉(xiāng)環(huán)境污染監(jiān)控不公的現(xiàn)象發(fā)生，嚴厲禁止把環(huán)境污染嚴重的企業(yè)從城鎮(zhèn)轉移到農村，禁止造紙廠、染料廠等工業(yè)廢水排放到農村，把環(huán)境公平的理念作為農村環(huán)境污染治理的基本理念，以避免農村承受環(huán)境污染帶來的不良后果，從源頭上保證農村環(huán)境治理的公平。使那些設法到農村去找庇護所的高污染企業(yè)無機可乘，自主地對設備進行更新，并對技術進行改造，以減少污染，而不是轉移污染[5]。例如，湘陰度鎮(zhèn)便建立了智能城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)點，用來規(guī)范農村的環(huán)境管理，減少環(huán)境污染，這種環(huán)境管理模式與方法也應該在其他的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到推廣。

農村經(jīng)濟的發(fā)展必須避免重走“先污染，后治理”的工業(yè)化老路，如果不重視農村環(huán)境問題，必然會影響農村建設的進程和效果，會背離“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的建設目標。要以政府公共管理職能為出發(fā)點，改善人居環(huán)境，優(yōu)化治理方式，強化環(huán)保意識，健全需求反饋機制，建立資金保障機制等，從而解決農村存在的環(huán)境污染問題，改善農村環(huán)境。

[1]李永豐.完善代理庫管理的探索——以湖南永興為例[J].中國農村金融,2013(17):57-59.

[2]陶思明.農村發(fā)展與生態(tài)保護[M].北京:學苑出版社,2001.

[3]陳婉馨.農村環(huán)境污染問題及其治理途徑研究[J]農業(yè)經(jīng)濟,2013(8):48-49.

[4]劉劍友.湘西自治州農村環(huán)境污染的防治——基于社會主義新農村建設的思考[J].吉首大學學報:自然科學版,2012 (1):116-119.

[5]彭小燕,賈歡.論環(huán)境公平視野下農村環(huán)境污染治理的對策[J].南華大學學報:社會科學版,2010(1):39-41.

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1673-8535(2014)01-0036-06

李平（1989-），女，湖南郴州人，廣東海洋大學2012級碩士研究生，研究方向：管理學。

（責任編輯：覃華巧）

2013-12-18