浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)主任 謝力群

編制“十三五”規(guī)劃要把握新形勢(shì)、新要求

“十三五”時(shí)期是浙江進(jìn)一步提升全面小康社會(huì)水平、加快建設(shè)“兩富”、“兩美”現(xiàn)代化浙江的關(guān)鍵時(shí)期。編制好“十三五”規(guī)劃，首先要把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到中央對(duì)中長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)的科學(xué)判斷和決策部署上來(lái)，準(zhǔn)確把握國(guó)際國(guó)內(nèi)宏觀形勢(shì)，切實(shí)提高規(guī)劃編制的前瞻性、戰(zhàn)略性和科學(xué)性。

“十三五”規(guī)劃必須準(zhǔn)確把握國(guó)際發(fā)展環(huán)境的新變化。全球金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化還在深入發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局、國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工、全球投資貿(mào)易規(guī)則、能源資源版圖和地緣政治環(huán)境都在發(fā)生新的變化。我們既要充分認(rèn)識(shí)我國(guó)發(fā)展仍然處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也要準(zhǔn)確把握重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)涵和條件所發(fā)生的變化，在世情變化中占據(jù)主動(dòng)，趨利避害，著力鞏固和延長(zhǎng)戰(zhàn)略機(jī)遇期。同時(shí)，又要從浙江的實(shí)際出發(fā)，充分考慮國(guó)際環(huán)境變化對(duì)“十三五”發(fā)展的影響及應(yīng)對(duì)之策。

“十三五”規(guī)劃必須充分體現(xiàn)建設(shè)“兩富”、“兩美”現(xiàn)代化浙江的總體要求。從“十二五”規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估和年度監(jiān)測(cè)情況看，全省上下深入實(shí)施“八八戰(zhàn)略”，積極推進(jìn)“五水共治”、“五措并舉”、“四換三名”等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)組合拳，行政審批制度改革加快推進(jìn)，擴(kuò)大有效投資取得積極成效，城鄉(xiāng)環(huán)境整治推進(jìn)力度空前，基本公共服務(wù)均等化水平明顯提升，規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)大多數(shù)都能完成或超額完成。同時(shí)，隨著浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性變化，長(zhǎng)期累積的結(jié)構(gòu)性和深層次矛盾不斷凸現(xiàn)，推進(jìn)新型工業(yè)化和城市化、突破資源環(huán)境瓶頸制約、保障和改善民生的各項(xiàng)任務(wù)都十分艱巨?！笆濉币?guī)劃需要確保完成三大戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)：一是確保省委確定的“干好一三五，實(shí)現(xiàn)四翻番”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并與提前基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)相銜接；二是確保全面深化改革各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的完成，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，為形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；三是確保轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)取得實(shí)質(zhì)性突破，“兩富”、“兩美”現(xiàn)代化浙江建設(shè)取得新成效。

編制“十三五”規(guī)劃要與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新

中長(zhǎng)期規(guī)劃是加強(qiáng)宏觀調(diào)控的重要手段，是政府履行職責(zé)的基本依據(jù)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“健全以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系”，“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施”。對(duì)“十三五”規(guī)劃編制工作提出了新的更高的要求。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)中長(zhǎng)期規(guī)劃體制的改革創(chuàng)新，尤其是“十一五”以來(lái)對(duì)規(guī)劃的名稱、指標(biāo)、內(nèi)容和編制方法等方面都進(jìn)行了調(diào)整和完善，取得了積極成效。但是，規(guī)劃編制和實(shí)施還存在不少問(wèn)題，如各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃的功能定位不準(zhǔn)確、內(nèi)容交叉重疊、規(guī)劃編制程序不規(guī)范、實(shí)施機(jī)制不健全等?！笆濉币?guī)劃的編制，要在規(guī)劃理念和思路、規(guī)劃性質(zhì)和功能定位、規(guī)劃編制方法和程序、規(guī)劃內(nèi)容和表現(xiàn)形式等方面進(jìn)一步深化改革，加大創(chuàng)新力度。要根據(jù)國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的新變化、新趨勢(shì)，以更寬的視野來(lái)謀劃未來(lái)，既要堅(jiān)持全國(guó)、全省“一盤(pán)棋”的理念，在謀全局中謀一域，也要堅(jiān)持立足當(dāng)前謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，根據(jù)問(wèn)題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向提出戰(zhàn)略舉措，真正使“十三五”規(guī)劃更加適應(yīng)時(shí)代要求，更加符合發(fā)展規(guī)律，更加反映群眾意愿。

（一）強(qiáng)化總體規(guī)劃的功能

總體規(guī)劃也就是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要，在各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃中處于“龍頭”地位，是編制區(qū)域規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和其他規(guī)劃的依據(jù)。近幾個(gè)五年規(guī)劃以來(lái)，雖然我們對(duì)總體規(guī)劃進(jìn)行了多方面的改革完善，但離其應(yīng)該發(fā)揮的功能和作用還存在差距?！笆濉币?guī)劃綱要的編制，要著力關(guān)注和解決四個(gè)方面的問(wèn)題：

一是科學(xué)設(shè)定總體規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)體系。既要準(zhǔn)確把握基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，又要實(shí)事求是，充分考慮需要與可能，還要根據(jù)主體功能區(qū)的定位設(shè)定差別化的發(fā)展目標(biāo)和考核體系等。尤其是要針對(duì)浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中速增長(zhǎng)階段的新特點(diǎn)，更加注重發(fā)展的質(zhì)量和效益，更加注重人與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是加強(qiáng)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性。圍繞“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，抓緊開(kāi)展重點(diǎn)課題研究，明確提出戰(zhàn)略思路、戰(zhàn)略任務(wù)、戰(zhàn)略布局和戰(zhàn)略舉措，謀劃一批重大政策舉措、重大改革試點(diǎn)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

三是調(diào)整總體規(guī)劃的內(nèi)容。正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，找準(zhǔn)規(guī)劃的功能定位，在規(guī)劃的范圍上不越位、不缺位，使規(guī)劃能充分發(fā)揮引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為、優(yōu)化資源要素配置的作用。改變規(guī)劃內(nèi)容過(guò)多過(guò)全、涉及領(lǐng)域過(guò)寬的狀況，減少市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用領(lǐng)域的內(nèi)容，充實(shí)和加強(qiáng)公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等政府履行職責(zé)方面的內(nèi)容。

四是增強(qiáng)總體規(guī)劃的約束性。進(jìn)一步改進(jìn)約束性指標(biāo)設(shè)置，完善節(jié)能減排降碳、基本公共服務(wù)等指標(biāo)分解和考核評(píng)價(jià)方法。強(qiáng)化規(guī)劃的空間約束，把省域國(guó)土空間規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等空間管制的基本要求納入總體規(guī)劃，通過(guò)規(guī)劃來(lái)調(diào)控和引導(dǎo)市場(chǎng)主體的行為。

本文以狀態(tài)圖作為CNN的輸入,利用CNN不斷抽象、提取圖像數(shù)據(jù)中的有效信息,以發(fā)現(xiàn)潛藏在動(dòng)態(tài)變化下的模式特征,從而預(yù)測(cè)下一時(shí)刻的模式.

（二）突出區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)

區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃，是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段?！笆濉睍r(shí)期，我們組織編制了浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)、杭州都市經(jīng)濟(jì)圈等區(qū)域規(guī)劃，對(duì)于落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略舉措、推進(jìn)新型城市化發(fā)揮了重要作用?！笆濉本幹茀^(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)：

一是落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的區(qū)域規(guī)劃。浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃已明確全省國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略格局，如何進(jìn)一步推進(jìn)形成主體功能區(qū)布局，需要選擇重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域，組織編制一些區(qū)域規(guī)劃。

二是提升“五水共治”成果的流域規(guī)劃。省委、省政府作出的“五水共治”重大戰(zhàn)略決策，已在全省各地貫徹落實(shí)，全面鋪開(kāi)。要把編制江河流域規(guī)劃作為建立“五水共治”長(zhǎng)效機(jī)制的重要手段，加強(qiáng)水資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)、人口分布和產(chǎn)業(yè)布局的空間管制，通過(guò)規(guī)劃來(lái)調(diào)控和規(guī)范。

三是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃。要針對(duì)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的區(qū)域性問(wèn)題，編制跨行政區(qū)、需要統(tǒng)籌發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃，尤其是中心城市和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)區(qū)塊，促進(jìn)資源要素優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）做深做實(shí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域或特定行業(yè)為對(duì)象編制的規(guī)劃，是政府安排投資和財(cái)政預(yù)算、審批和核準(zhǔn)項(xiàng)目的重要依據(jù)。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)的不斷深入，在進(jìn)一步取消和下放行政審批事項(xiàng)的同時(shí)，要通過(guò)規(guī)劃來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管，尤其是通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制和實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的調(diào)控和管理。編制好“十三五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，要改進(jìn)以下三方面工作：

一是合理確定專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制的范圍。進(jìn)一步減少專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的數(shù)量，不編或少編市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，編制的重點(diǎn)是需要政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的領(lǐng)域，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)管治的領(lǐng)域，以及涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域。

二是提高專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的深度。按照先編規(guī)劃、后定項(xiàng)目、再安排資金的工作鏈，加強(qiáng)相關(guān)聯(lián)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接，進(jìn)一步提高專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的質(zhì)量和水平，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性和實(shí)效性。

三是規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的管理程序。進(jìn)一步完善專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃立項(xiàng)管理制度，改進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制計(jì)劃，未列入規(guī)劃編制目錄的規(guī)劃不得編制和發(fā)布。同時(shí)，把好規(guī)劃“出口關(guān)”，加強(qiáng)規(guī)劃的銜接、協(xié)調(diào)和論證，切實(shí)做好規(guī)劃審核審批工作。

（四）積極探索縣級(jí)規(guī)劃體制改革

縣是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本單元，縣級(jí)規(guī)劃在地方規(guī)劃體系中的地位十分重要。在省、市、縣三級(jí)規(guī)劃中，縣級(jí)規(guī)劃應(yīng)該成為更貼近群眾、有約束力、操作性強(qiáng)的規(guī)劃。按照習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出的要求，國(guó)家發(fā)改委已會(huì)同國(guó)土資源部、環(huán)保部、住建部開(kāi)展縣級(jí)規(guī)劃體制改革試點(diǎn)，省里也在研究推進(jìn)試點(diǎn)的相關(guān)工作。要改變過(guò)去各級(jí)規(guī)劃上下一般粗的狀況，縣級(jí)規(guī)劃要更多地強(qiáng)化空間布局，把基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)保等項(xiàng)目落到實(shí)處，更多地反映與老百姓生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的內(nèi)容，成為為人民群眾辦實(shí)事的規(guī)劃，也就是更加接地氣、更加具有可操作性。在開(kāi)展這項(xiàng)改革中，要堅(jiān)持試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步推進(jìn)。有條件的縣（市、區(qū)）可以結(jié)合“十三五”規(guī)劃編制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃的“多規(guī)融合”，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)和空間布局整合在一個(gè)頂層規(guī)劃中，真正形成一個(gè)縣（市）一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。

編制“十三五”規(guī)劃要統(tǒng)籌安排、突出重點(diǎn)

根據(jù)規(guī)劃編制程序，“十三五”規(guī)劃編制工作大體分為三個(gè)階段：（1）前期研究階段。主要任務(wù)是，組織開(kāi)展“十三五”規(guī)劃前期課題研究，起草“十三五”規(guī)劃基本思路。（2）規(guī)劃綱要框架形成階段。主要任務(wù)是，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，完成“十三五”規(guī)劃基本思路，擬定“十三五”規(guī)劃綱要框架，組織編制區(qū)域規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。（3）規(guī)劃綱要形成和審議階段。主要任務(wù)是，按照省委《建議》，組織起草“十三五”規(guī)劃綱要草案，經(jīng)省委和省政府審定后，提交省人代會(huì)審議批準(zhǔn)后發(fā)布。今年是“十三五”規(guī)劃的啟動(dòng)年，工作的重點(diǎn)：

（一）組織開(kāi)展“十三五”規(guī)劃前期研究

擬分兩批組織開(kāi)展省級(jí)“十三五”規(guī)劃前期課題研究工作。第一批是委托和選聘課題，由省發(fā)展改革委會(huì)同省社科聯(lián)組織開(kāi)展面向社會(huì)公開(kāi)選聘“十三五”規(guī)劃前期研究課題，主要包括總體思路和12個(gè)專(zhuān)題研究，近期通過(guò)媒體公開(kāi)發(fā)布；第二批是省級(jí)部門(mén)研究課題，下半年由省發(fā)展改革委會(huì)同省委政研室組織開(kāi)展省級(jí)部門(mén)“十三五”規(guī)劃前期課題研究，為起草“十三五”規(guī)劃《建議》和《綱要》提供基礎(chǔ)支撐。

（二）起草形成“十三五”規(guī)劃基本思路

在前期研究的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化“十三五”規(guī)劃重大問(wèn)題研究，分別召開(kāi)專(zhuān)家學(xué)者、企業(yè)家、老同志和省級(jí)有關(guān)部門(mén)座談會(huì)，深入市縣調(diào)研，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議，起草形成基本思路。

（三）制定“十三五”規(guī)劃編制體系目錄

為提高“十三五”規(guī)劃編制工作的科學(xué)性和有序性，今年三季度將組織開(kāi)展省級(jí)“十三五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃立項(xiàng)申報(bào)工作，提出“十三五”規(guī)劃編制體系目錄，報(bào)省政府審定后印發(fā)。并同步開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃編制的前期工作，便于總體規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接。納入省級(jí)“十三五”規(guī)劃編制體系目錄的規(guī)劃，原則上要求在2016年底前審批發(fā)布。

（四）謀劃“十三五”重大建設(shè)項(xiàng)目

建設(shè)項(xiàng)目是規(guī)劃實(shí)施的重要支撐，“以規(guī)劃帶項(xiàng)目”是規(guī)劃工作鏈的重要環(huán)節(jié)。在“十三五”規(guī)劃思路研究階段，要同步開(kāi)展重大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的前期工作，及早謀劃提出一批關(guān)系全局、影響力大、帶動(dòng)支撐作用強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生改善等方面的重大項(xiàng)目，建立“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。

“十三五”規(guī)劃編制工作涉及面廣、任務(wù)重、時(shí)間跨度大。各級(jí)發(fā)改部門(mén)要在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，組織強(qiáng)有力的班子，依靠有關(guān)部門(mén)的緊密配合和協(xié)同工作，共同編制好“十三五”規(guī)劃，向全省人民交出一份滿意的答卷。