王紹光，鄢一龍，胡鞍鋼

(1.香港中文大學(xué)政治與公共行政系，香港;2.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084)

一、“集思廣益”型決策模式

任何社會(huì)在任何時(shí)候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，任何政府都需要通過(guò)制定政策來(lái)確定應(yīng)對(duì)哪些挑戰(zhàn)以及如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。理論和實(shí)證研究均表明，各國(guó)政府的政策制定并不存在一個(gè)放諸四海而皆準(zhǔn)的模式，而一國(guó)政府的政策制定也不存在一個(gè)僵化不變的模式。相反，由于制度環(huán)境的不同，政策制定在不同國(guó)家、不同時(shí)期呈現(xiàn)不同模式，繼而產(chǎn)生不同的政策結(jié)果。這意味著，通過(guò)觀察和分析一個(gè)國(guó)家政策制定的模式，有助于揭示這個(gè)國(guó)家政治制度的特點(diǎn)與本質(zhì)。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政策制定的制度環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。那種將中國(guó)政府決策過(guò)程視為“一言堂”的認(rèn)識(shí)，已經(jīng)難以令人信服了。2011年，曾經(jīng)主張“歷史終結(jié)論”的美國(guó)學(xué)者弗蘭西斯·福山(Francis Fukuyama)載文稱(chēng)贊到:中國(guó)之所以成功地應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，是基于她的政治體制能力，能夠迅速作出重大的、復(fù)雜的決策，并有效地實(shí)施決策，至少在經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域是如此［1］。

對(duì)于中國(guó)政策過(guò)程的理論認(rèn)識(shí)大大滯后于中國(guó)決策制度建設(shè)實(shí)踐。20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方學(xué)者開(kāi)始關(guān)注官僚制度等正式機(jī)構(gòu)對(duì)于中國(guó)決策過(guò)程的影響，形成了討價(jià)還價(jià)模型、各自為政模型、競(jìng)爭(zhēng)性說(shuō)服模型［2］。其中，最為典型，也最具持久影響的理論，是上世紀(jì)80年代末，美國(guó)學(xué)者李侃如(Lieberthal)和奧森伯格(Oksenberg)提出的“碎片化威權(quán)主義”(Fragmented Authoritarianism，F(xiàn)A)模型［3］，他們通過(guò)對(duì)于中國(guó)能源政策制定過(guò)程的詳細(xì)分析，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的決策過(guò)程很少有社會(huì)力量的參與，表現(xiàn)出威權(quán)主義的特征;同時(shí)，在最高層決策之下，各部分又各自為政，不相統(tǒng)屬，表現(xiàn)出碎片化的特征。

然而，作為一個(gè)靜態(tài)模型，F(xiàn)A模型并沒(méi)能預(yù)見(jiàn)20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)決策機(jī)制廣泛而深刻的變遷。首先，F(xiàn)A模型提出時(shí)中國(guó)的決策還總體上局限于政府內(nèi)部，而在這之后，中國(guó)的決策環(huán)境日益開(kāi)放，社會(huì)力量廣泛地參與到?jīng)Q策過(guò)程，政府下屬的政策研究機(jī)構(gòu)的設(shè)立并提供決策咨詢(xún)，科技精英、思想庫(kù)的政策專(zhuān)家［4－5］影響力日益增加。公眾、媒體、非政府組織影響著議程設(shè)置［6］和決策結(jié)果［7］。

其次，F(xiàn)A模型提出時(shí)中國(guó)正經(jīng)歷了大規(guī)模的分權(quán)，而在1998年之后，在關(guān)鍵政策領(lǐng)域的垂直管理已經(jīng)逐步取代分塊管理，所謂政策制定過(guò)程的碎片化已經(jīng)不適用于中國(guó)的政策現(xiàn)實(shí)，這已為若干實(shí)證研究所證實(shí)。對(duì)中國(guó)氣候變化的實(shí)證研究表明中國(guó)的氣候變化政策是高度協(xié)調(diào)一致的［8］，陳玲對(duì)于集成電路產(chǎn)業(yè)政策的案例研究揭示了決策過(guò)程的共識(shí)形成機(jī)制［9］。

雖然，許多實(shí)證研究并不支持FA模型，但是由于沒(méi)有替代性模型的出現(xiàn)，時(shí)至今日，F(xiàn)A模型依然被廣泛的應(yīng)用于中國(guó)政策過(guò)程的研究，這不能不說(shuō)是本土學(xué)者學(xué)術(shù)自覺(jué)、學(xué)術(shù)自信缺失的緣故，現(xiàn)在，是時(shí)候拋棄這一陳腐的概念，回到中國(guó)的具體政策實(shí)踐，進(jìn)行新的理論概括的時(shí)候了。

近年來(lái)，一些學(xué)者已經(jīng)作了一些有益的嘗試，例如:“意見(jiàn)綜合過(guò)程”［10］，“上下來(lái)去”模型［11］，官 僚 體 系 與 協(xié) 商 網(wǎng) 絡(luò)［9］，“分 級(jí) 制 試 驗(yàn) ”(experimentation under hierarchy)［12］。但是，從政策全過(guò)程概括中國(guó)決策過(guò)程的基本特征，仍然是一個(gè)尚未解決的難題。

五年規(guī)劃編制過(guò)程為我們研究中國(guó)政策過(guò)程提供了一個(gè)很好的視角。首先，五年規(guī)劃是中國(guó)最重大的公共政策議題，從國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人到一般公眾都廣泛卷入這一政策過(guò)程，這比其他政策更能展示不同政策舞臺(tái)和不同政策行動(dòng)者的全景。其次，五年規(guī)劃是富有中國(guó)特色的制度安排，經(jīng)歷了長(zhǎng)期的制度建設(shè)，有助于揭示中國(guó)決策過(guò)程的獨(dú)特特征。最后，不同于任何政策子系統(tǒng)的決策，五年規(guī)劃是“無(wú)所不包”總體政策。對(duì)政策過(guò)程進(jìn)行理論概括的一個(gè)困難是一個(gè)政策子系統(tǒng)得出的結(jié)論，很難推廣到另一個(gè)政策子系統(tǒng)。五年規(guī)劃不屬于任何政策子系統(tǒng)，它能夠更好地反映中國(guó)政治系統(tǒng)整體的運(yùn)行動(dòng)力，揭示中國(guó)政策過(guò)程的一般特征。

本文將資料分析和深度訪(fǎng)談作為主要的研究方法，除了利用公開(kāi)資料之外，還包括大量決策過(guò)程形成的階段性政策文本、會(huì)議記錄、簡(jiǎn)報(bào)、匯報(bào)材料等內(nèi)部資料。同時(shí)作者還對(duì)多名參與五年規(guī)劃編制的國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)人員、參與《建議》起草的人員、參與部門(mén)“十二五”規(guī)劃編制的人員、參與“十二五”規(guī)劃討論的專(zhuān)家、地方人大關(guān)鍵人物等規(guī)劃編制的起草人員、參與人員進(jìn)行了深度訪(fǎng)談。

正如2011年4月，溫家寶總理在同國(guó)務(wù)院參事和中央文史研究館館員座談時(shí)，談到政府決策要集思廣益，并引用錢(qián)氏家訓(xùn)“大智興邦，不過(guò)集眾思”。理解中國(guó)的政策過(guò)程，重要的是要從政策學(xué)習(xí)的角度，而不是權(quán)力的角度，也就是說(shuō)，更為核心的問(wèn)題是“通過(guò)何種機(jī)制來(lái)集中決策參與者的智慧，以制定出好的政策”，而不是“通過(guò)何種機(jī)制，參與者實(shí)現(xiàn)自身影響或達(dá)成妥協(xié)”。

隨著決策機(jī)制的制度化，中國(guó)決策成功的原因不再取決于決策者個(gè)人或少數(shù)人，而取決于一套行之有效的制度和機(jī)制安排，它能夠有效地將眾人的智慧集中起來(lái)。正如規(guī)劃的起草者所言，只要把每個(gè)程序都踏踏實(shí)實(shí)走好，就用不著擔(dān)心規(guī)劃編制質(zhì)量不高，因?yàn)闀?huì)有無(wú)數(shù)的政策參與者替你把關(guān)。這也是中國(guó)獨(dú)特的政策民主模式，通過(guò)決策過(guò)程充分體現(xiàn)全黨意見(jiàn)、全民意見(jiàn)，集中全黨智慧、全民智慧。并通過(guò)廣泛的吸收各方意見(jiàn)，達(dá)成廣泛的政治共識(shí)①訪(fǎng)談?dòng)涗洠L(fǎng)問(wèn)國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃編制人員，訪(fǎng)問(wèn)人:鄢一龍，編號(hào):C－ZXL－20110511;訪(fǎng)談?dòng)涗洠L(fǎng)問(wèn)國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃編制人員，訪(fǎng)問(wèn)人:鄢一龍，編號(hào):C－ZYS－20110505。。

我們依據(jù)中國(guó)決策過(guò)程，嘗試將其概括為“集思廣益”型決策?！凹紡V益型”決策是指通過(guò)一定的程序和機(jī)制安排以集中代表著不同方面觀點(diǎn)參與者的智慧，不斷優(yōu)化政策文本的決策過(guò)程?！凹紡V益型”過(guò)程實(shí)際上就是分散的信息不斷被集成的過(guò)程，這也是將群眾的“分散的無(wú)系統(tǒng)的”意見(jiàn)化為“集中的系統(tǒng)的意見(jiàn)”的過(guò)程［13］，這里的群眾是指參與規(guī)劃編制的廣泛的群體。

“集思廣益型”決策可以分為五個(gè)環(huán)節(jié):

(1)屈群策(發(fā)散思維):是指在編制各階段的前期，通過(guò)一些機(jī)制，動(dòng)員與鼓勵(lì)方方面面為決策提供意見(jiàn)與建議。包括:開(kāi)展調(diào)查研究;征集地方思路、部門(mén)思路;委托課題研究;征集各方意見(jiàn);開(kāi)展研討;鼓勵(lì)建言獻(xiàn)策等。特別是十分重視基層和實(shí)地調(diào)研，以認(rèn)識(shí)實(shí)際情況，除了起草小組、全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)以外，最高決策者(包括中共中央政治局九位常委)均分赴全國(guó)各地親身調(diào)研。通過(guò)屈群策可以收集分散的信息與觀點(diǎn)，對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)是一種“頭腦風(fēng)暴”，以形成更為全面、深入的認(rèn)識(shí)，獲得思路啟發(fā)。

(2)集眾思(集中智慧):起草人員對(duì)征集來(lái)的信息進(jìn)行分析、比較、鑒別，“去粗存精、去偽存真”，集中智慧、集成創(chuàng)新，起草階段性政策文本。包括:對(duì)各方意見(jiàn)進(jìn)行匯編和梳理，集體學(xué)習(xí)、集體討論，理清思路、分頭起草、再匯總統(tǒng)稿;邊討論、邊起草、邊修改。通過(guò)這一環(huán)節(jié)將各方面的智慧集中起來(lái)，并轉(zhuǎn)化為政策文本。

(3)廣納言(征求意見(jiàn)):階段性政策草案形成后，要發(fā)給相關(guān)方面，征求他們的意見(jiàn)，起草者則需根據(jù)意見(jiàn)反饋來(lái)修改草案。征求意見(jiàn)的范圍很廣泛，包括全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、各民主黨派、工商界、企業(yè)界、各部門(mén)、地方、專(zhuān)家學(xué)者等。規(guī)劃編制者總是力圖使各方面的意見(jiàn)都能得到反映，以克服思維上的片面性、主觀性，并達(dá)成廣泛的政治共識(shí)。

(4)合議決(集體商定):是指在不同的決策層面，領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)集體商議確定本層面的政策草案，直至最高決策層面確認(rèn)最終政策文件，使之獲得法律效力。

(5)告四方(傳達(dá)貫徹):是指將已經(jīng)形成政策文件，向各方面進(jìn)行傳達(dá)，并進(jìn)行宣傳和動(dòng)員，其目的要么是為了下一層面的決策作出指導(dǎo)，要么是為最終政策的執(zhí)行打下共識(shí)基礎(chǔ)。

圖1 “集思廣益型”決策模式

“集思廣益”型決策相當(dāng)于“自下而上”驅(qū)動(dòng)與“自上而下”驅(qū)動(dòng)政策模型的結(jié)合①對(duì) 于“自下而上”驅(qū)動(dòng)與“自上而下”驅(qū)動(dòng)政策模型的解釋?zhuān)瑓⒁?jiàn):托馬斯·戴伊.理解公共政策(第十一版)［M］.中文版.北京:北京大學(xué)出版社，2008:33.。從“屈群策”到“集眾思”，從“廣納言”到“合議決”，是“自下而上”驅(qū)動(dòng);而從“集眾思”到“廣納言”，從“合議決”到“告四方”，是“自上而下”驅(qū)動(dòng)?！凹紡V益”型決策體系了中國(guó)民主集中制的政治原則，從決策過(guò)程看，是反復(fù)的“民主、集中，再民主、再集中”的過(guò)程;從制度形式看，是一個(gè)“參與、集成，再參與、再集成”的過(guò)程;從各方表達(dá)意見(jiàn)看，是一個(gè)“屈群策、集眾思，再屈群策、再集眾思”的過(guò)程;從形成《綱要》文本看，是一個(gè)“討論、修改，再討論、再修改”的過(guò)程。

“十二五”規(guī)劃編制歷時(shí)兩年多，經(jīng)歷了三輪的“集思廣益”過(guò)程，分別為《基本思路》編制階段，主要研究《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃基本思路》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基本思路》);黨中央《建議》編制階段，主要編制《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》);正式編制階段，編制完成《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)。每一輪的“集思廣益”都經(jīng)歷了上述的五個(gè)環(huán)節(jié)(見(jiàn)表1)。本文的第二、第三、第四部分是對(duì)這一過(guò)程的詳細(xì)描述。

表1 “十二五”規(guī)劃“集思廣益”決策機(jī)制

二、基本思路研究

五年規(guī)劃編制的第一步就是判斷未來(lái)五年國(guó)內(nèi)外基本趨勢(shì)，識(shí)別面臨的重大問(wèn)題，理清基本發(fā)展思路，以提綱挈領(lǐng)，為后續(xù)的編制提供指引框架。

2008年末到2010年初的一年多時(shí)間里，圍繞著制定規(guī)劃基本思路，開(kāi)展了大量的前期工作。

(一)屈群策:政策研究與政策討論

在正式起草規(guī)劃之前，決策者開(kāi)展前期工作，也相當(dāng)于打開(kāi)了決策窗口，各方公共政策專(zhuān)家積極參與，開(kāi)展研討，政策討論空前活躍，既是中國(guó)特色的政策辯論，也是中國(guó)特色的政策鮮湯，而決策者則敞開(kāi)心扉，不設(shè)前提②我們?cè)L談中發(fā)現(xiàn)，政策起草部門(mén)在委托外部研究時(shí)，有意識(shí)的避免干預(yù)專(zhuān)家的獨(dú)立思考，以更多地聽(tīng)到不同的思路、觀點(diǎn)、建議，最大程度地啟發(fā)規(guī)劃編制。，進(jìn)行“頭腦風(fēng)暴”。

主要包括以下三方面的工作:

1.前期調(diào)研工作

首先是早在2008年下半年就開(kāi)展國(guó)家“十一五”規(guī)劃的中期評(píng)估，包括組織，各部門(mén)、各地方開(kāi)展政府內(nèi)部的自評(píng)估，并委托研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展第三方評(píng)估①委托的機(jī)構(gòu)為世界銀行駐華代表處、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)國(guó)情研究中心。，在此基礎(chǔ)上，起草《“十一五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告》，并于2008年12月24日由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任張平代表國(guó)務(wù)院向十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議報(bào)告。

其次，在“十二五”規(guī)劃編制前期，國(guó)家發(fā)展改革委領(lǐng)導(dǎo)和起草成員開(kāi)展“十二五”前期重大課題調(diào)研，包括開(kāi)展內(nèi)部研究②根 據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委人員介紹，對(duì)于規(guī)劃涉及的所有重大問(wèn)題，都開(kāi)展內(nèi)部研究。訪(fǎng)談?dòng)涗?，訪(fǎng)問(wèn)國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃編制人員，訪(fǎng)問(wèn)人:鄢一龍，編號(hào):C－Y－20110801。，分赴全國(guó)各地調(diào)研③例 如，2009年2月23日至2月25日，以國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司副司長(zhǎng)田錦塵為組長(zhǎng)的國(guó)家發(fā)展改革委“十二五”規(guī)劃調(diào)研組到安徽省開(kāi)展調(diào)研，省發(fā)改委副主任余群全程陪同調(diào)研。。

此外，在編制國(guó)家規(guī)劃的同時(shí)，各部門(mén)和地方也同步開(kāi)展各自的基本思路研究，并于2009年11月初上報(bào)中央與國(guó)家發(fā)展改革委④?chē)?guó) 家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于做好“十二五”規(guī)劃前期工作的通知》(發(fā)改電〔2009〕257號(hào))，要求各地區(qū)、各部門(mén)在11月初，將希望納入國(guó)家“十二五”規(guī)劃基本思路的重點(diǎn)內(nèi)容報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委，并附簡(jiǎn)要說(shuō)明。，這為國(guó)家五年規(guī)劃基本思路提供了重要支撐，使得規(guī)劃的起草一開(kāi)始就奠定在通盤(pán)考慮和全局視野之上。

2.開(kāi)展大規(guī)模的公共政策研究

2008年底至2009年初，國(guó)家發(fā)展改革委通過(guò)內(nèi)部各司局征集意見(jiàn)⑤訪(fǎng)談?dòng)涗洠L(fǎng)問(wèn)國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃編制人員，訪(fǎng)問(wèn)人:鄢一龍，編號(hào):C－Y －20110801。，提出了包含8個(gè)領(lǐng)域的39個(gè)題目，對(duì)于同一重大題目，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)采取委托多家研究的方式，以便廣納善言，集思廣益。

“十二五”規(guī)劃前期重大問(wèn)題委托形式有兩種，一部分是直接委托研究，共有7家單位。更多的是面向全社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，所有研究機(jī)構(gòu)都可以按照選題指南報(bào)名競(jìng)標(biāo)，經(jīng)專(zhuān)家評(píng)審后公開(kāi)招標(biāo)的有60個(gè)機(jī)構(gòu)的選題入選。

共有國(guó)內(nèi)67個(gè)機(jī)構(gòu)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面一萬(wàn)多名專(zhuān)家參與研究，充分聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)和建議。入選的機(jī)構(gòu)主要包括政府下屬的研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，也有2家獨(dú)立協(xié)會(huì)性質(zhì)待定研究機(jī)構(gòu)，以及1家跨國(guó)企業(yè)［14］(見(jiàn)圖2)。最后形成了500萬(wàn)字的研究報(bào)告［15］。

圖2 參與國(guó)家“十二五”規(guī)劃前期戰(zhàn)略研究機(jī)構(gòu)類(lèi)型

對(duì)于重要的選題，委托多家機(jī)構(gòu)同時(shí)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)性研究，其中最重要的選題為《“十二五”規(guī)劃總體思路及目標(biāo)研究》。同時(shí)，委托國(guó)家信息中心、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、清華大學(xué)國(guó)情研究中心三家機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立研究，于2009年9－10月間提交報(bào)告，因此，形成了三種不同的關(guān)于“十二五”規(guī)劃的智庫(kù)思路①當(dāng)時(shí)形成了關(guān)于“十二五”發(fā)展的三個(gè)思路:第一是由國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院提出的以“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整”為“十二五”規(guī)劃主線(xiàn);第二是清華大學(xué)國(guó)情研究中心提出的以在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)五個(gè)方面深入推進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀為“十二五”規(guī)劃基本思路;第三是國(guó)家信息中心提出的以民生優(yōu)先的“民富國(guó)強(qiáng)”為“十二五”規(guī)劃主線(xiàn)。根據(jù)2009年6月19日國(guó)家發(fā)展改革委徐憲平副主任聽(tīng)取胡鞍鋼教授關(guān)于“十二五”規(guī)劃主要思路與目標(biāo)的座談會(huì)記錄整理。。上述研究成果是直接為起草“十二五”規(guī)劃服務(wù)的。

3.廣泛聽(tīng)取公共政策專(zhuān)家意見(jiàn)

由溫家寶總理親自主持，召開(kāi)國(guó)務(wù)院參事會(huì)議，聽(tīng)取國(guó)務(wù)院參事、中共中央文史研究館館員和國(guó)務(wù)院參事室特約研究員的意見(jiàn)。國(guó)家發(fā)展改革委領(lǐng)導(dǎo)也召開(kāi)各種研討會(huì)，包括召開(kāi)“十二五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)議，聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)②2009年4月9日，國(guó)家發(fā)展改革委在北京召開(kāi)國(guó)家“十二五”規(guī)劃專(zhuān)家會(huì)議，聽(tīng)取國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專(zhuān)家對(duì)于“十二五”規(guī)劃思路的意見(jiàn)。引自胡鞍鋼:《胡鞍鋼活動(dòng)紀(jì)要》，2009年。;參加各種論壇，聽(tīng)取國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家、學(xué)者的意見(jiàn)③例 如2010年1月，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)召開(kāi)年會(huì)，與會(huì)專(zhuān)家討論“十二五”思路，主持“十二五”基本思路起草的徐憲平副主任和規(guī)劃司李守信司長(zhǎng)到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)。2010年1月19日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與亞洲開(kāi)發(fā)銀行，在北京聯(lián)合舉辦中國(guó)“十二五”規(guī)劃的方向和政策國(guó)際研討會(huì)，參會(huì)的國(guó)內(nèi)外代表200人。。

(二)集眾思:提煉思路

規(guī)劃編制工作正式啟動(dòng)之后，在國(guó)家發(fā)展改革委內(nèi)部成立了規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，主要由國(guó)家發(fā)展改革委領(lǐng)導(dǎo)和各司局長(zhǎng)組成。同時(shí)成立規(guī)劃起草小組，主要成員是發(fā)展規(guī)劃司人員，同時(shí)吸收其他司局人員，也包括下屬的信息中心、宏觀院等事業(yè)單位的人員④訪(fǎng)談?dòng)涗?，訪(fǎng)問(wèn)國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃編制人員，訪(fǎng)問(wèn)人:鄢一龍，編號(hào):C－Y－20110427;訪(fǎng)談?dòng)涗?，訪(fǎng)問(wèn)前國(guó)家發(fā)展改革委工作人員，訪(fǎng)問(wèn)人:鄢一龍，編號(hào):C－ZXL－20110511。。

在前期頭腦風(fēng)暴的基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)展改革委起草組收集各方面信息，匯總前期重大課題研究成果，聽(tīng)取課題組匯報(bào)，起草“十二五”規(guī)劃基本思路(送審稿)。

國(guó)家發(fā)展改革委提出:中國(guó)未來(lái)五年需要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展模式，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)換到內(nèi)需主導(dǎo)、消費(fèi)驅(qū)動(dòng)的軌道，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換到科技引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的軌道，把社會(huì)建設(shè)方向轉(zhuǎn)換到擴(kuò)大公共服務(wù)、完善社會(huì)管理的軌道［16］。

(三)廣納言:檢驗(yàn)與修正思路

在形成基本思路的初稿之后，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在一定范圍內(nèi)征求各方面的意見(jiàn)，并根據(jù)反饋的意見(jiàn)，進(jìn)一步修改完善基本思路稿。

一是召開(kāi)座談會(huì)，征求地方意見(jiàn)，分別召開(kāi)東、中、西、東北四個(gè)地區(qū)的片會(huì)，以及召開(kāi)全國(guó)改革發(fā)展會(huì)議，及時(shí)向地方通報(bào)中央精神，并征求各地方的意見(jiàn)。二是召開(kāi)專(zhuān)家委員會(huì)征求發(fā)展規(guī)劃專(zhuān)家的意見(jiàn)。

表2 國(guó)家“十二五”規(guī)劃基本思路研討情況

(四)合議決與告四方:定調(diào)與傳達(dá)

經(jīng)過(guò)反復(fù)修改，國(guó)家發(fā)展改革委向國(guó)務(wù)院提交了《綱要》的基本思路［15］。

中央政治局常委詳細(xì)討論基本思路，達(dá)成政治共識(shí)，向各方通報(bào)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，進(jìn)行政治動(dòng)員。這反映在2010年2月初胡錦濤、溫家寶、習(xí)近平、李克強(qiáng)四位中央政治局常委在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變專(zhuān)題研討班上的講話(huà)，為“十二五”規(guī)劃的基本思路定調(diào)，其主線(xiàn)就是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，關(guān)鍵詞就是轉(zhuǎn)型。

基本思路的形成是一次從民主到集中的過(guò)程，主要是社會(huì)范圍內(nèi)的民主到集中的過(guò)程。而后開(kāi)始了下一輪的民主和分散，一旦形成基本思路，就為爾后的調(diào)查研究、廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)、起草黨中央建議提供了基礎(chǔ)。

三、黨中央《建議》編制

黨的《建議》由中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭編制，并在2009年就開(kāi)始了前期研究工作，2010年2月中央決定成立黨的十七屆五中全會(huì)文件起草組，在中央政治局常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)文件起草工作。2010年 4月 2日，文件起草組正式成立［17］。成員有來(lái)自有關(guān)部門(mén)和地方的78位領(lǐng)導(dǎo)干部和專(zhuān)家學(xué)者，其中中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為牽頭單位。

(一)屈群策:新一輪的建言獻(xiàn)策

國(guó)家發(fā)展改革委起草《基本思路》的同時(shí)，由中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，同步開(kāi)展了黨中央建議編制的前期準(zhǔn)備工作。這一階段的工作主要是國(guó)務(wù)院各部門(mén)開(kāi)展專(zhuān)題研究，委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展前期研究，起草組、全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研。

1.開(kāi)展重大專(zhuān)題研究

2009年9月，國(guó)務(wù)院布置了17個(gè)重大專(zhuān)題研究，每個(gè)專(zhuān)題都有十幾個(gè)部門(mén)參與，課題研究用了半年多①例如科技部牽頭做的一個(gè)專(zhuān)題研究是提高自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家。2011年3月6日，科技部部長(zhǎng)萬(wàn)鋼在全國(guó)人大代表會(huì)議福建代表團(tuán)上的發(fā)言，京華時(shí)報(bào)，2011年3月7日，北京訊。。

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織有關(guān)部門(mén)、研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展重大課題研究。部分地區(qū)也參加了研究②例 如福建省參與國(guó)家“十二五”規(guī)劃《建議》重大研究課題“關(guān)于內(nèi)地與港澳、海峽兩岸經(jīng)濟(jì)聯(lián)系及相關(guān)戰(zhàn)略研究”形成的《海峽西岸經(jīng)濟(jì)聯(lián)系及相關(guān)戰(zhàn)略研究》和《內(nèi)地與港澳經(jīng)濟(jì)聯(lián)系及相關(guān)戰(zhàn)略研究》兩個(gè)課題完成研究任務(wù)，并于2010年2月前向中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提交研究成果。參見(jiàn)《福建省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃工作簡(jiǎn)報(bào)》，2010年第2期(總第5期)。。同時(shí)也委托國(guó)際機(jī)構(gòu)和學(xué)者參與課題研究。例如，世界銀行首任駐華首席代表林重庚，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯彭斯(Spence)、戴蒙德(Diamond)、羅默(Romer)等都接受委托，就中國(guó)向知識(shí)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化道路、服務(wù)業(yè)發(fā)展、社保體制建立等議題展開(kāi)深入研究。

2.全國(guó)人大、政協(xié)開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，主動(dòng)建言獻(xiàn)策

“十二五”規(guī)劃編制也成為國(guó)家政治生活的中心主題，各方面都圍繞著這一主題開(kāi)展了許多工作，并積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

2010年3月份，召開(kāi)十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議和全國(guó)政協(xié)十一屆三次會(huì)議。全國(guó)政協(xié)十一屆三次會(huì)議期間，委員們圍繞“十二五”規(guī)劃制定深入討論，提交相關(guān)提案和大會(huì)發(fā)言650多件［18］。

兩會(huì)之后，全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)圍繞“十二五”規(guī)劃編制，開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研。

全國(guó)人大共分14個(gè)課題，組織有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)開(kāi)展歷時(shí)4個(gè)多月的專(zhuān)題調(diào)研。78位常委會(huì)委員和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委員、部分全國(guó)人大代表，組成調(diào)研組分赴22個(gè)省區(qū)市深入調(diào)查研究［19］。共形成了8個(gè)方面15個(gè)專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告，并于2010年8月23日召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上做了專(zhuān)題匯報(bào)。為科學(xué)編制“十二五”規(guī)劃《綱要》提出了許多重要的意見(jiàn)和建議。

全國(guó)政協(xié)的8個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和民主黨派就“十二五”規(guī)劃編制開(kāi)展歷時(shí)3個(gè)月多的專(zhuān)題調(diào)研。調(diào)研成果在全國(guó)政協(xié)十一屆常委會(huì)第十次會(huì)議進(jìn)行了匯報(bào)③2010年6月25日召開(kāi)全國(guó)政協(xié)十一屆常委會(huì)第十次會(huì)議。這次常委會(huì)議的主要議題為:圍繞制定《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》建言獻(xiàn)策。中央國(guó)家機(jī)關(guān)30多個(gè)部委辦負(fù)責(zé)同志也到會(huì)聽(tīng)取了意見(jiàn)和建議。。

同時(shí)，2010年8月17日全國(guó)政協(xié)專(zhuān)門(mén)召開(kāi)“著力擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”專(zhuān)題協(xié)商會(huì)，就“十二五”規(guī)劃加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提出政策建議①?gòu)?德江副總理出席會(huì)議，16位政協(xié)委員、常委和民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)、政協(xié)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的代表作了大會(huì)發(fā)言，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志作了交流發(fā)言。中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)、全國(guó)政協(xié)辦公廳和各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、各民主黨派中央和全國(guó)工商聯(lián)等方面負(fù)責(zé)同志，部分在京的全國(guó)政協(xié)常委、委員共100多人出席會(huì)議。。

3.征集各方意見(jiàn)

為了聽(tīng)取各方對(duì)于“十二五”規(guī)劃編制的意見(jiàn)，中共中央于2010年4月6日發(fā)出對(duì)黨的十七屆五中全會(huì)研究“十二五”規(guī)劃建議問(wèn)題征求全黨意見(jiàn)的通知，這份通知下發(fā)到各部門(mén)各地區(qū)120家單位［20］。

(二)集眾思:起草文件

根據(jù)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于規(guī)劃主線(xiàn)提出的要求，并在前期研究的基礎(chǔ)上，起草小組開(kāi)始著手《建議(討論稿)》等十七屆五中全會(huì)相關(guān)文件的起草。

內(nèi)部起草工作分三個(gè)階段:第一階段主要是通過(guò)集體學(xué)習(xí)、專(zhuān)題研討對(duì)前期研究成果進(jìn)行研討和吸收，形成文件起草的總體部署和框架;第二階段到各地分頭開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研;第三階段是邊起草、邊討論、邊修改。

1.學(xué)習(xí)與研討

起草小組在北京玉泉山集中封閉工作，首先是集中學(xué)習(xí)有關(guān)材料。為充分做好文件起草工作，起草組成員系統(tǒng)學(xué)習(xí)了黨的十七大報(bào)告、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和當(dāng)年初省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部專(zhuān)題研討班上中央領(lǐng)導(dǎo)同志的重要講話(huà)精神，以及參考有關(guān)部門(mén)關(guān)于“十二五”規(guī)劃前期研究成果。也包括國(guó)家發(fā)展改革委提出的總體思路的建議，和各項(xiàng)前期研究成果②訪(fǎng)談?dòng)涗?，訪(fǎng)問(wèn)中央財(cái)經(jīng)委工作人員，訪(fǎng)問(wèn)人:鄢一龍，編號(hào):C－ZDT－20110427。。

其次，開(kāi)展研討，編制小組成立以后，連著開(kāi)了一周的會(huì)，研究各部委提交的17個(gè)重大專(zhuān)題報(bào)告，國(guó)務(wù)院總理和副總理親自參加研討。其中，溫家寶總理參加了五次會(huì)議，每次半天，聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，李克強(qiáng)副總理參加了近十次［21］。

2.分赴全國(guó)各地開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研

2010年4月中下旬，《建議》起草組組成8個(gè)調(diào)研組，分赴13個(gè)省區(qū)市深入調(diào)研，其中東部5個(gè)(天津、江蘇、浙江、山東、廣東)，中部3個(gè)(河南、湖南、安徽)，西部4個(gè)(四川、陜西、甘肅、內(nèi)蒙古)，東北1個(gè)(遼寧)，共召開(kāi)31個(gè)座談會(huì)，同423位領(lǐng)導(dǎo)干部、專(zhuān)家學(xué)者、基層群眾進(jìn)行交流，并到上百個(gè)農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)等基層單位實(shí)地調(diào)研，形成了8份有分量、有見(jiàn)解的調(diào)研報(bào)告。

3.邊起草、邊討論、邊修改

在前期各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于送審《提綱》的指示，以及各方面的意見(jiàn)，起草小組開(kāi)始集中寫(xiě)作，起草《建議》。

在2010年6月份初步成稿后，多次召開(kāi)起草組會(huì)議，討論規(guī)劃。在6個(gè)多月的時(shí)間里，起草組共召開(kāi)9次全體會(huì)議、100多次工作班子會(huì)議，就規(guī)劃的每一節(jié)每一段深入討論，討論完每一次都要進(jìn)行修改［22］。

同時(shí)，《建議》的各階段稿件也經(jīng)過(guò)提交國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次討論，并發(fā)到各省市、各黨派中央、各社會(huì)團(tuán)體征求意見(jiàn)，起草組成員將各方面意見(jiàn)進(jìn)行匯編、整理，并討論如何吸收。起草組邊研討、邊寫(xiě)作，對(duì)《建議》稿反復(fù)討論，反復(fù)推敲、反復(fù)修改，先后正式改稿達(dá)30多次［21］。

(三)廣納言:廣泛聽(tīng)取黨內(nèi)外意見(jiàn)

在2010年6月份形成《建議》(送審稿)以后，就開(kāi)始廣泛地在內(nèi)征求黨內(nèi)外人士的意見(jiàn)。

征求意見(jiàn)總共進(jìn)行了兩輪，第一輪是2010年8月份，提交黨的中央全會(huì)審議之間，2010年8月1日正式向各方面征求意見(jiàn)，向120多個(gè)單位、部分黨內(nèi)老同志、黨的十七大代表征求意見(jiàn)。本輪征求意見(jiàn)對(duì)文件稿作了360多處修改，吸收780多條意見(jiàn)和建議。隨后，又由胡錦濤總書(shū)記親自主持座談會(huì)，聽(tīng)取黨外人士意見(jiàn)。

第二輪是中央全會(huì)審議期間，2010年10月15日－18日，十七屆五中全會(huì)召開(kāi)，根據(jù)參加會(huì)議的代表提出的130條意見(jiàn)和建議進(jìn)行了修改。而在中共中央全會(huì)結(jié)束后的第二天，10月19日由胡錦濤主持召開(kāi)黨外人士座談會(huì)，聽(tīng)取修改意見(jiàn);10月20日至21日召開(kāi)政協(xié)十一次常委會(huì)進(jìn)一步討論《建議》，溫家寶總理作說(shuō)明，聽(tīng)取全國(guó)政協(xié)常委的意見(jiàn)①會(huì)議上溫家寶總理對(duì)“十二五”規(guī)劃的主題、主線(xiàn)、目標(biāo)和主要任務(wù)進(jìn)行說(shuō)明，15位常委和委員作大會(huì)發(fā)言，中共中央政治局常委、全國(guó)政協(xié)主席賈慶林出席。。隨后，對(duì)兩次座談會(huì)反饋的意見(jiàn)，對(duì)《建議》進(jìn)行了進(jìn)一步修改。

表3 “十二五”規(guī)劃《建議》征求意見(jiàn)情況

(四)合議決:黨中央集體決策

“十二五”規(guī)劃《建議》的決策是一個(gè)集體決策的過(guò)程，總共召開(kāi)了4次中央政治局常委會(huì)會(huì)議，2次中央政治局會(huì)議，1次中央全會(huì)討論和審議《建議》的編制。共有兩輪集體決策，第一輪是2010年6月－7月間，《建議》形成送審稿以后，進(jìn)行審議指導(dǎo)，為隨后的一定范圍征求意見(jiàn)作準(zhǔn)備;第二輪是2010年9月－10月間，圍繞著十七屆五中全會(huì)召開(kāi)，而進(jìn)行的集體審議。

1.第一輪集體審議

2010年6月份《建議》起草組完成送審稿，隨后國(guó)務(wù)院黨組會(huì)議、中央政治局常委會(huì)會(huì)議分別進(jìn)行了審議，起草組根據(jù)審議意見(jiàn)進(jìn)行了修改，7月中旬，中央政治局常委會(huì)會(huì)議、中央政治局會(huì)議進(jìn)行了審議。

2.第二輪集體決策

起草組再根據(jù)一定范圍征求的意見(jiàn)作了進(jìn)一步修改，隨后，于2010年9月9日和28日，分別召開(kāi)中央政治局常委會(huì)會(huì)議，中央政治局會(huì)議，聽(tīng)取了《建議》稿在黨內(nèi)外一定范圍征求意見(jiàn)后修改情況的報(bào)告，研究《建議》修改意見(jiàn)，并決定，根據(jù)會(huì)議討論的意見(jiàn)進(jìn)行修改后將文件稿提請(qǐng)十七屆五中全會(huì)審議［22］。

2010年10月15日，黨的十七屆五中全會(huì)在北京召開(kāi)，胡錦濤總書(shū)記主持第一次全體會(huì)議，溫家寶總理就《建議》(討論稿)向全會(huì)作了說(shuō)明。10月16日－17日，對(duì)《建議》(討論稿)進(jìn)行分組審議。10月17日晚，胡錦濤總書(shū)記主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取全會(huì)分組討論情況的匯報(bào)，并對(duì)如何修改補(bǔ)充作出重要指示。

10月18日下午3時(shí)，黨的十七屆五中全會(huì)舉行全體會(huì)議，《建議》獲得全會(huì)一致通過(guò)。在《建議》通過(guò)之后，10月19日－21日間又分別再次聽(tīng)取黨外人士和政協(xié)常委的意見(jiàn)，并根據(jù)意見(jiàn)進(jìn)一步修改，于10月27日，才授權(quán)新華社公布《建議》全文。

表4 “十二五”規(guī)劃《建議》集體議決過(guò)程

(五)告四方:宣傳貫徹黨的十七屆五中全會(huì)精神

《建議》正式公布之后，全黨、全國(guó)開(kāi)展宣傳和學(xué)習(xí)十七屆五中全會(huì)的精神的活動(dòng)。全國(guó)興起學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十七屆五中全會(huì)精神的熱潮。

十七屆五中全會(huì)一結(jié)束，12月28日，胡錦濤主持中共中央政治局第二十五次集體學(xué)習(xí)，強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)黨的十七屆五中全會(huì)精神。隨后，中共中央向黨外人士、國(guó)內(nèi)外有關(guān)人員吹風(fēng)，通報(bào)精神①2010年10月19日，向受中共中央委托，全國(guó)政協(xié)副主席、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)杜青林向各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派人士通報(bào)了中共十七屆五中全會(huì)精神。10月21日中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部舉辦專(zhuān)題吹風(fēng)會(huì)，向外國(guó)駐華使節(jié)介紹最近召開(kāi)的中共十七屆五中全會(huì)的主要精神，以及未來(lái)五年中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)。。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在各種的調(diào)研和會(huì)議場(chǎng)合都強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)十七屆五中全會(huì)精神。各部門(mén)、各地區(qū)紛紛部署學(xué)習(xí)十七屆五中全會(huì)精神，通過(guò)召開(kāi)學(xué)習(xí)會(huì)、座談會(huì)、報(bào)告會(huì)等形式宣傳貫徹十七屆五中全會(huì)精神。

按照中央的部署，中宣部會(huì)同中央有關(guān)部門(mén)，組成了學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆五中全會(huì)精神中央宣講團(tuán)，分赴全國(guó)各地開(kāi)展宣講②宣 講團(tuán)成員在各地共作了33場(chǎng)宣講報(bào)告。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，整個(gè)宣講活動(dòng)直接聽(tīng)眾達(dá)5萬(wàn)多人，通過(guò)分會(huì)場(chǎng)收聽(tīng)收看宣講的聽(tīng)眾達(dá)100多萬(wàn)人。新華社，北京，2010年12月12日電。。隨著中央宣講團(tuán)的宣講結(jié)束，各地面向基層的宣講活動(dòng)陸續(xù)展開(kāi)。

四、正式編制《綱要》

(一)屈群策:更大范圍的建言獻(xiàn)策

1.國(guó)家發(fā)展改革委開(kāi)展調(diào)研工作

圍繞著國(guó)家“十二五”規(guī)劃編制，國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)司局經(jīng)常赴全國(guó)各地調(diào)研。同時(shí)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)規(guī)劃司還以“十二五”規(guī)劃的研討會(huì)，“十二五”規(guī)劃編制的座談會(huì)，“十二五”規(guī)劃專(zhuān)題研究班，中青年干部為“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策的經(jīng)濟(jì)研討會(huì)等形式，就“十二五”編制涉及的重大問(wèn)題，開(kāi)展研討，集思廣益。

2.面向全社會(huì)開(kāi)展公眾建言獻(xiàn)策

2010年11月2日－12月31日，國(guó)家發(fā)展改革委開(kāi)展面向全社會(huì)公眾的建言獻(xiàn)策活動(dòng)。

依托國(guó)家信息中心設(shè)置了“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策辦公室，公眾可以通過(guò)網(wǎng)站留言、電子郵件、手機(jī)短信、來(lái)電、來(lái)函、來(lái)訪(fǎng)等多種形式、多種渠道提出對(duì)“十二五”規(guī)劃編制的建議。

同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委還請(qǐng)全國(guó)總工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、貿(mào)促會(huì)、殘聯(lián)、工商聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會(huì)，共同協(xié)助開(kāi)展“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策活動(dòng)③中國(guó)集團(tuán)公司促進(jìn)會(huì)文件，中促會(huì)發(fā)［2010］042號(hào)，共繪藍(lán)圖——我為“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策征集通知。，并召開(kāi)專(zhuān)場(chǎng)討論會(huì)聽(tīng)取各黨群機(jī)構(gòu)代表的建議，100名左右的不同行業(yè)、不同系統(tǒng)的代表參加了座談會(huì)，發(fā)展委領(lǐng)導(dǎo)和“十二五”規(guī)劃起草組成員聽(tīng)取了他們的建議。

“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策活動(dòng)辦公室共收到各類(lèi)建議64709件［23］。從建言獻(xiàn)策的來(lái)源來(lái)看，互聯(lián)網(wǎng)、電子郵箱、手機(jī)等現(xiàn)代通訊已經(jīng)成為最為重要的手段，占建言獻(xiàn)策數(shù)的96%，而信件只占4%(見(jiàn)圖3)。從建言獻(xiàn)策的職業(yè)構(gòu)成來(lái)看，普通公眾占據(jù)主體，工人、農(nóng)民、一線(xiàn)的服務(wù)人員與辦事人員占了65%，而各單位的負(fù)責(zé)人只占8%(見(jiàn) 圖4)。

圖3 不同媒介公眾建言獻(xiàn)策數(shù)比例

圖4 公眾建言獻(xiàn)策職業(yè)構(gòu)成

建言獻(xiàn)策辦公室對(duì)于收到的各類(lèi)建議進(jìn)行審閱、登記、編號(hào)、分類(lèi)、整理，特別是對(duì)其中有較大價(jià)值的建議進(jìn)行摘編，形成了20份《“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策摘編》，報(bào)送國(guó)家發(fā)展改革委領(lǐng)導(dǎo)、《綱要》起草人員以及專(zhuān)家委員會(huì)專(zhuān)家參閱，并形成6份上報(bào)信息，報(bào)送黨中央、國(guó)務(wù)院。

公眾提出的意見(jiàn)，編制人員認(rèn)真的進(jìn)行研究吸納，對(duì)規(guī)劃的編制起到了重要參考作用。在“十二五”規(guī)劃編制結(jié)束后，國(guó)家發(fā)展改革委還組織了對(duì)建言獻(xiàn)策進(jìn)行評(píng)選，對(duì)獲獎(jiǎng)人員進(jìn)行表彰。

3.全國(guó)政協(xié)開(kāi)展專(zhuān)題提案工作

2010年10月28日全國(guó)政協(xié)辦公室開(kāi)展圍繞“十二五”規(guī)劃的制定和實(shí)施征集提案。2010年10月全國(guó)政協(xié)辦公室開(kāi)展圍繞“十二五”規(guī)劃的制定和實(shí)施征集提案，征集的提案提交起草部門(mén)參考。全國(guó)政協(xié)提出的許多建議被國(guó)家“十二五”規(guī)劃所采納。

(二)集眾思:起草《綱要》

由于《綱要》的起草和《建議》是同步進(jìn)行的，同步征求意見(jiàn)，同步修改，《建議》形成一稿，《綱要》也改一稿，在2010年4－5月份時(shí)還只是一個(gè)提綱性質(zhì)的東西，到后來(lái)隨著《建議》的起草，它也不斷地充實(shí)與修改。到2010年5月份規(guī)劃綱要框架初稿形成［24］。到《建議》通過(guò)之前，《綱要》雖然名稱(chēng)為《綱要》框架，但是實(shí)際上它已經(jīng)是一個(gè)完整的文本，而《建議》一通過(guò)，《綱要》框架就更名為《綱要》草案①訪(fǎng)談?dòng)涗洠L(fǎng)問(wèn)國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃編制人員，訪(fǎng)問(wèn)人:鄢一龍，編號(hào):C－ZN－20110609。。

十七屆五中全會(huì)以后，國(guó)務(wù)院成立了12個(gè)部門(mén)參加的“十二五”規(guī)劃編制小組，國(guó)家發(fā)展改革委為開(kāi)展具體工作的牽頭部門(mén)②十 一屆全國(guó)人大四次會(huì)議舉行記者會(huì)。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任張平、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任朱之鑫、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任徐憲平出席并就“十二五”規(guī)劃綱要的相關(guān)情況答記者問(wèn)。人民網(wǎng)，北京，2011年3月6日電。。《綱要》起草過(guò)程是內(nèi)外結(jié)合的，一年多的時(shí)間里起草組除了出去調(diào)研和召開(kāi)會(huì)議之外，大部分時(shí)間都在封閉工作，起草過(guò)程是一個(gè)民主討論的過(guò)程，集中各方面智慧，邊討論，邊起草;同時(shí)內(nèi)外結(jié)合，起草組之外的國(guó)家發(fā)展改革委的有關(guān)司局也開(kāi)展研究，而起草組則不斷吸收他們的研究成果③訪(fǎng)問(wèn)記錄，訪(fǎng)問(wèn)前國(guó)家發(fā)展改革委工作人員，訪(fǎng)問(wèn)人:鄢一龍，編號(hào):C－ZXL－20110511。。

《建議》通過(guò)后的，《綱要》正式起草工作，實(shí)際上主要是根據(jù)各方面的意見(jiàn)進(jìn)行不斷的修改與完善?！毒V要》起草和《建議》同步，并在《建議》通過(guò)后，進(jìn)一步修改，總共“改了十幾稿，有上百個(gè)版本”。修改的過(guò)程，主要是邊聽(tīng)取意見(jiàn)，邊修改，《綱要》根據(jù)各方征求來(lái)的意見(jiàn)，包括篇章結(jié)構(gòu)、規(guī)劃目標(biāo)、主要指標(biāo)和具體等都作了大量的修改④引自胡鞍鋼教授參加國(guó)家規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)議的活動(dòng)記錄，2011年2月16日。。

(三)廣納言:征求不同方面的意見(jiàn)

2010年12月《綱要》形成征求意見(jiàn)稿，開(kāi)始廣泛征求各方面的意見(jiàn)。比較集中的是開(kāi)展了兩輪征求意見(jiàn):第一輪是在2010年12月上旬小范圍征求意見(jiàn)，主要征求地方、部門(mén)，以及專(zhuān)家的意見(jiàn)，以更好編制《綱要》(草案)。

第二輪是2010年1月中旬開(kāi)始大范圍的征求地方、部門(mén)、專(zhuān)家、人大、政協(xié)、黨外人士、以及企業(yè)和基礎(chǔ)群眾代表的意見(jiàn)，為2011年3月兩會(huì)審議工作作準(zhǔn)備。

具體有以下幾種形式:

1.溫家寶總理召開(kāi)不同界別座談會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)

2011年1月20日至27日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在中南海主持召開(kāi)五次座談會(huì)，征求對(duì)《政府工作報(bào)告(征求意見(jiàn)稿)》和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要(草案)(征求意見(jiàn)稿)》的意見(jiàn)。各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無(wú)黨派人士，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育界代表，企業(yè)界代表和工人、農(nóng)民、學(xué)生等基層群眾代表，分別出席了座談會(huì)。

2.李克強(qiáng)副總理主持聽(tīng)取省區(qū)代表意見(jiàn)

2010年10月29日，2010年12月7日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在西安、寧波市主持召開(kāi)了兩場(chǎng)部分省區(qū)《綱要》(草案)編制工作座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)并發(fā)表重要講話(huà)⑤李 克強(qiáng)在部分省區(qū)“十二五”規(guī)劃綱要草案編制工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展”，《陜西日?qǐng)?bào)》，2010年10月30日 。。

2010年12月15日中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)出席“十二五”規(guī)劃座談會(huì)并講話(huà)，部分地區(qū)、部門(mén)代表對(duì)于“十二五”規(guī)劃《綱要》提出建議。

3.書(shū)面征求有關(guān)單位意見(jiàn)

2010年12月12－14日，《綱要》印發(fā)各地區(qū)、各部門(mén)，征求意見(jiàn)。2011年1月15－16日印發(fā)國(guó)務(wù)院各部委。2011年1月19日至29日書(shū)面征求地方、部門(mén)、全國(guó)人大、政協(xié)的意見(jiàn)。⑥國(guó)家發(fā)展改革委張平主任在國(guó)家規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)議上的講話(huà)(2011年2月16日)，胡鞍鋼教授記錄，2011年。

4.國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)會(huì)議咨詢(xún)

“十二五”規(guī)劃《綱要》編制，經(jīng)過(guò)了專(zhuān)家反復(fù)咨詢(xún)和論證。由50多位經(jīng)濟(jì)、科技、企業(yè)、政府部門(mén)專(zhuān)家組成的國(guó)家規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)⑦2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)規(guī)定，實(shí)行編制規(guī)劃的專(zhuān)家論證制度。要求國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)和省(區(qū)、市)人民政府發(fā)展改革部門(mén)要組建由不同領(lǐng)域?qū)＜医M成的規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)，并在規(guī)劃編制過(guò)程中認(rèn)真聽(tīng)取專(zhuān)家委員會(huì)的意見(jiàn)。規(guī)劃草案形成后，要組織專(zhuān)家進(jìn)行深入論證。對(duì)國(guó)家級(jí)、省(區(qū)、市)級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃組織專(zhuān)家論證時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃領(lǐng)域以外的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覒?yīng)當(dāng)不少于1/3。規(guī)劃經(jīng)專(zhuān)家論證后，應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)家出具論證報(bào)告?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)［2005］33號(hào))，2005年10月22日。，對(duì)“十二五”規(guī)劃《綱要》編制進(jìn)行了3次咨詢(xún)論證，形成了專(zhuān)家論證報(bào)告，隨規(guī)劃《綱要》草案稿一起上報(bào)送審，為增強(qiáng)科學(xué)性提供強(qiáng)有力支撐。

2010年12月8日至9日召開(kāi)了“十二五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)。首先是學(xué)習(xí)材料，其次是進(jìn)行分組討論，對(duì)《綱要》(征求意見(jiàn)稿)提出意見(jiàn)。專(zhuān)家提出200多條意見(jiàn)，從戰(zhàn)略到具體意見(jiàn)，逐條研究①?lài)?guó)家發(fā)展改革委張平主任在國(guó)家規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)議上的講話(huà)(2011年2月16日)，胡鞍鋼教授記錄，2011年。。

2011年2月14日至2月17日召開(kāi)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)會(huì)議，甘子玉(專(zhuān)家委員會(huì)主任)主持，張平主任介紹修改的情況，繼續(xù)討論和修改草案，討論專(zhuān)家論證報(bào)告初稿，專(zhuān)家討論并修改《綱要》(草案)，以及對(duì)《綱要》的《專(zhuān)家論證報(bào)告》②國(guó)家發(fā)展改革委張平主任在國(guó)家規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)議上的講話(huà)(2011年2月16日)，胡鞍鋼教授活動(dòng)記錄，2011年。。

表5 “十二五”規(guī)劃編制召開(kāi)的四次國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)會(huì)議

表6 “十二五”規(guī)劃《綱要》征求意見(jiàn)情況

征求意見(jiàn)的過(guò)程，一方面是各方表達(dá)自身觀點(diǎn)，決策者集思廣益，達(dá)成政策共識(shí)的過(guò)程;另一方面也是部門(mén)、地方、以及各界代表表達(dá)自身利益訴求，決策者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，達(dá)成政治共識(shí)的過(guò)程。征求意見(jiàn)的過(guò)程中，一些部門(mén)、地方，會(huì)反復(fù)提出關(guān)于自身定位提法的建議，而決策者則從全局加以統(tǒng)籌考慮①訪(fǎng)談?dòng)涗洠L(fǎng)問(wèn)參與規(guī)劃起草工作的學(xué)者，訪(fǎng)問(wèn)人:鄢一龍，編號(hào):C－ZZY－20110425。。相對(duì)來(lái)說(shuō)，人大、政協(xié)、專(zhuān)家比較超脫，觀點(diǎn)相對(duì)從全局出發(fā)②訪(fǎng)談?dòng)涗?，訪(fǎng)問(wèn)全國(guó)人大農(nóng)委有關(guān)人員，訪(fǎng)問(wèn)人:鄢一龍，編號(hào):C－RDN－20111113。。

(四)合議決:國(guó)家機(jī)關(guān)集體決策

《綱要》集體議決的過(guò)程為，先由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、政治局常委會(huì)聽(tīng)取匯報(bào);接著由國(guó)務(wù)院全體會(huì)議審議并提請(qǐng)全國(guó)人大審議，并經(jīng)政治局常委會(huì)會(huì)議批準(zhǔn);最后是由全國(guó)人大十一屆四次會(huì)議審議通過(guò)。

1.聽(tīng)取匯報(bào)

2011年1月5日，溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，對(duì)規(guī)劃《綱要》(草案討論稿)進(jìn)行了審議。2011年1月13日，中央政治局常委會(huì)聽(tīng)取了匯報(bào)③國(guó)家發(fā)展改革委張平主任在國(guó)家規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)議上的講話(huà)(2011年2月16日)，胡鞍鋼教授活動(dòng)記錄，2011年。。

2.提請(qǐng)審議

2011年1月18日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在北京主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院第五次全體會(huì)議，審議根據(jù)中共中央政治局常委會(huì)審議意見(jiàn)修改后的《綱要》(草案)。國(guó)務(wù)院全體會(huì)議組成人員出席了會(huì)議，有關(guān)部門(mén)、單位負(fù)責(zé)人列席了會(huì)議。

會(huì)議決定將《綱要》(草案)發(fā)給各地各部門(mén)，人大，政協(xié)征求意見(jiàn)，1月29日做了反饋④?chē)?guó)家發(fā)展改革委張平主任在國(guó)家規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)議上的講話(huà)(2011年2月16日)，胡鞍鋼教授活動(dòng)記錄，2011年。。

中共中央政治局2011年2月21日召開(kāi)會(huì)議，討論國(guó)務(wù)院擬提請(qǐng)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議的政府工作報(bào)告稿和審查的中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要草案稿。中共中央總書(shū)記胡錦濤主持會(huì)議⑤新華網(wǎng)，北京，2011年02月21日電。。

3.全國(guó)人大審議通過(guò)

2011年1月24日全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)聽(tīng)取了匯報(bào)⑥國(guó)家發(fā)展改革委張平主任在國(guó)家規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)議上的講話(huà)(2011年2月16日)，胡鞍鋼教授活動(dòng)記錄，2011年。。對(duì)《綱要》進(jìn)行預(yù)審查，并起草審查報(bào)告。2011年2月27日，規(guī)劃綱要草案報(bào)送全國(guó)人大［24］。通過(guò)提前征求意見(jiàn)，提前審議，避免了人大表決時(shí)的牽制。

2011年3月5日至3月14日，召開(kāi)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議。會(huì)議主要議程之一就是審查通過(guò)“十二五”規(guī)劃《綱要》。具體議程為:

2011年3月5日，全國(guó)人大審查國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃《綱要》草案;2011年3月6日下午，召開(kāi)代表團(tuán)全體會(huì)議，審查“十二五”規(guī)劃《綱要》草案。2011年3月7日，分別召開(kāi)代表小組會(huì)議，審查“十二五”規(guī)劃《綱要》草案;3月13日，分別召開(kāi)代表小組會(huì)議，審議關(guān)于“十二五”規(guī)劃《綱要》的決議草案。3月14日，表決關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃《綱要》的決議草案。

草案獲得高票通過(guò)，支持率為96.6%。經(jīng)過(guò)兩會(huì)討論“十二五”規(guī)劃《綱要》草案共進(jìn)行了38處修改，這些修改涉及收入分配關(guān)系、教育、環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生體制等領(lǐng)域［25］。

這反映了中國(guó)決策過(guò)程的一個(gè)特征，即通過(guò)“事前充分協(xié)商吸納事后制衡”，國(guó)家“十二五”規(guī)劃提交全國(guó)人大表決之前的一年多時(shí)間里，全國(guó)人大通過(guò)專(zhuān)題調(diào)研、建言獻(xiàn)策、提前介入審查等廣泛參與規(guī)劃編制，同時(shí)在不同編制階段反復(fù)征求全國(guó)人大方面的意見(jiàn)，并認(rèn)真吸收有關(guān)意見(jiàn)修改文件。因此，人大表決的高通過(guò)率反映出高度的政策共識(shí)，而非所謂的人大只是扮演“橡皮圖章”的作用。正如一位省級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)所言:“政府方面已經(jīng)反復(fù)征求我們意見(jiàn)，次數(shù)之多的都令我們感到煩不勝煩，并認(rèn)真吸收，那么，我們?yōu)楹芜€要去投反對(duì)票呢⑦訪(fǎng)談?dòng)涗?，訪(fǎng)問(wèn)某省人大財(cái)經(jīng)委領(lǐng)導(dǎo)，訪(fǎng)問(wèn)人:鄢一龍，編號(hào)P－13－20110515。?”

(五)告四方:正式公布和傳達(dá)

2010年3月16日，新華社受權(quán)正式發(fā)布《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，隨后，全國(guó)掀起了學(xué)習(xí)“十二五”規(guī)劃精神的熱潮，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)研時(shí)多次強(qiáng)調(diào)落實(shí)“十二五”規(guī)劃精神，出版《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》輔導(dǎo)讀本等學(xué)習(xí)材料，全國(guó)各部門(mén)、各地區(qū)廣泛開(kāi)展學(xué)習(xí)“十二五”規(guī)劃的活動(dòng)。

五、結(jié)論

“十二五”規(guī)劃的編制過(guò)程表明，中國(guó)重大政策編制是“集思廣益型”決策，“十二五”規(guī)劃編制分為《基本思路》研究、黨中央《建議》編制、正式編制《綱要》三個(gè)階段，每個(gè)階段都可以分為屈群策、集眾思、廣納言、合議決、告四方五個(gè)環(huán)節(jié)。

集思廣益型決策模式是一種民主的決策模式。雖然“十二五”規(guī)劃是由國(guó)家發(fā)展改革委和中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭編制的，各地和各部門(mén)也直接參與了規(guī)劃起草工作，它們一方面同步編制本地區(qū)(部門(mén))“十二五”規(guī)劃，為國(guó)家總體規(guī)劃提供支撐;另一方面，它們還通過(guò)參與前期重大課題研究、提出意見(jiàn)建議等方式參與總體規(guī)劃的編制。人大、政協(xié)發(fā)揮重要的咨詢(xún)作用。它們開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，提出建議，提前介入審查，多次正式審議。除政府機(jī)構(gòu)外，社會(huì)力量也在五年規(guī)劃編制過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。例如，研究機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要咨詢(xún)作用，部分學(xué)者參與起草工作，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)的委員參與建議與論證工作，同時(shí)大量開(kāi)展前期課題研究等。特別需要指出的是，除了專(zhuān)門(mén)開(kāi)展面向全社會(huì)的建言獻(xiàn)策活動(dòng)，鼓勵(lì)普通公眾充分表達(dá)他們意見(jiàn)，中國(guó)具有“群眾路線(xiàn)”的制度傳統(tǒng)。與政治參與不同，群眾路線(xiàn)要求決策者主動(dòng)地逆向參與、深入廣大人民群眾，了解他們的疾苦與需求。逆向參與可以彌補(bǔ)政治參與偏向參與能力較強(qiáng)的利益相關(guān)群體的缺陷。各級(jí)決策者(包括最高決策者)通過(guò)調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)等方式聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)就是逆向參與的一種形式。此外，議決并不是少數(shù)最高領(lǐng)導(dǎo)人的禁臠，而是一個(gè)集體商議的過(guò)程，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)規(guī)劃編制過(guò)程進(jìn)行指導(dǎo)，提出意見(jiàn)，對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題拍板定案，但規(guī)劃出臺(tái)必須經(jīng)過(guò)反復(fù)討論、反復(fù)審議，多次召開(kāi)不同層級(jí)的決策會(huì)議。這種集思廣益型決策模式可以吸納各方面的利益相關(guān)者參與決策過(guò)程，充分發(fā)揚(yáng)民主。

集思廣益型決策模式也是一種科學(xué)的決策模式。因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)這種方式，具備有限理性的決策者才能處理海量分散的、不充分的信息，才能面對(duì)參與者的多元利益。“集思廣益型”決策通過(guò)“屈群策”機(jī)制來(lái)收集分散的信息，克服信息不對(duì)稱(chēng);通過(guò)“合議決”機(jī)制來(lái)達(dá)成政治共識(shí);并通過(guò)“廣納言”機(jī)制來(lái)克服個(gè)人的決策上的片面性與主觀性。由于這種決策模式重視不同決策主體事前的充分協(xié)商，它可以有效地形成決策共識(shí)，避免表決時(shí)的掣肘與延宕，減少政策執(zhí)行過(guò)程中的困難。

“理論是灰色的，實(shí)踐之樹(shù)常青”。本文得出了和“碎片化威權(quán)主義”理論截然相反的結(jié)論。雖然，政治精英、知識(shí)精英、社會(huì)精英還占據(jù)著中國(guó)五年規(guī)劃編制過(guò)程的主要舞臺(tái)，但是社會(huì)力量已經(jīng)廣泛地參與并影響著決策過(guò)程，中國(guó)“集思廣益”的決策民主實(shí)踐實(shí)際上已經(jīng)超越了威權(quán)主義的范疇。雖然，其他國(guó)家一樣，中國(guó)的決策過(guò)程也會(huì)有著延宕和妥協(xié)，也充斥著謬誤和紛爭(zhēng)，但是，中國(guó)已經(jīng)形成了一套有效地通過(guò)集中各方智慧制定高水平政策的機(jī)制安排，“集思廣益”的決策科學(xué)實(shí)踐已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了“碎片化”政策過(guò)程的描述。是時(shí)候拋棄這一陳腐的概念和不切實(shí)際的囈語(yǔ)了。雖然，本文的理論概括是基于國(guó)家“十二五”規(guī)劃編制這一案例的，但是我們相信它反映了中國(guó)決策過(guò)程的基本特征，具有一般性意義，事實(shí)上，我們?cè)诹硪豁?xiàng)關(guān)于中國(guó)醫(yī)改決策過(guò)程的研究中發(fā)現(xiàn)了幾乎同樣的決策模式［26］。

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