程永清 宋巖澎

（程永清：淮安市教育局；宋巖澎：淮安市政府辦公室）

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變，其基礎(chǔ)是人口的有效有序集聚。

一、加快人口集聚是新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)需求

總體上看，淮安城市建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大快于城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，加快人口集聚既是增強(qiáng)城市活力、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的客觀需要，也是造福百姓、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

人口向城鎮(zhèn)集聚是農(nóng)民改善生活的迫切愿望。在淮安市，純粹的傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民占比非常小，處于“農(nóng)民工”狀態(tài)的占比非常大。2012年6月，對(duì)全市170個(gè)村民小組10033戶39323人進(jìn)行抽樣調(diào)查，結(jié)果顯示，長(zhǎng)期（半年以上）無人居住房屋1165戶，空關(guān)率11.61%；勞動(dòng)力人口19797，占總?cè)丝诘?0.34%，戶均1.97人；實(shí)現(xiàn)就業(yè)18675人，占勞動(dòng)力人口的94.33%，戶均1.86人，其中在外地就業(yè)10256人，占勞動(dòng)力人口的51.8%，戶均1.02人。這種狀態(tài)是土地、戶籍、政策等多種原因形成的，并非農(nóng)民的本意。調(diào)查表明：超七成農(nóng)戶支持宅基地置換，六成農(nóng)民有進(jìn)城轉(zhuǎn)為“市民”意愿，且年齡越低進(jìn)城愿望越強(qiáng)烈，其中18～30歲的新生代農(nóng)民九成左右希望進(jìn)城生活，以家庭為單位再加上老人、孩子，人口向城市集聚是廣大農(nóng)民，特別是處于“懸浮狀態(tài)”的農(nóng)民工的迫切需求。

人口向城鎮(zhèn)集聚是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城市生活形態(tài)已成為當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的主要生活模式，對(duì)人們的生產(chǎn)、生活觀念產(chǎn)生著深刻影響。改革開放30年，淮安城鎮(zhèn)化取得了較顯著成效，城鎮(zhèn)化率由2003年的35.5%提升到2012年的53.5%，近10年間提升18個(gè)百分點(diǎn)，城市人口也由2003年的184.3萬人提升到2012年的256.96萬人。

人口向城鎮(zhèn)集聚是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。人是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體。有人流，才有物流、商流和資金流，才能促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)《淮安市中心城市建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2012～2016年）》，到2016年全市城鎮(zhèn)化率將提高到60%，市區(qū)建成區(qū)面積達(dá)到180平方公里、人口超過160萬人，四個(gè)縣城建成各具特色和富有競(jìng)爭(zhēng)力的中等城市。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先要保持人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的持續(xù)性。從中心城市發(fā)展看，目前淮安中心城市人口約142萬，還需新增約18萬人，每年需有4～5萬人向城市轉(zhuǎn)移；若按中心城區(qū)1萬人/平方公里的人口密度通行標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，還需新增38萬人。從縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展看，2012年漣水、洪澤、盱眙、金湖四縣城市化率分別為44.1%、45.5%、45.3%、45.8%，縣城人口分別為30萬人、13.8萬人、19.8萬人、12.9萬人，2016年縣城人口要分別達(dá)40萬人、20萬人、30萬人、20萬人，包括重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)需累計(jì)新增約40萬人，每年需轉(zhuǎn)移10萬人。

二、淮安建成蘇北重要中心城市進(jìn)程中人口集聚的相對(duì)優(yōu)勢(shì)

具有便捷的區(qū)位交通優(yōu)勢(shì)。淮安位于長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈交匯處，境內(nèi)5條高速公路交匯，新長(zhǎng)鐵路直達(dá)30多個(gè)大中城市，連淮揚(yáng)鎮(zhèn)等高速鐵路即將啟動(dòng)建設(shè)，未來將形成“米”字形鐵路樞紐，大運(yùn)河、鹽河等高等級(jí)航道通江達(dá)海，淮安機(jī)場(chǎng)已開通香港、北京等15條航線，形成了公、鐵、水、空立體式交通網(wǎng)絡(luò)。

具有相對(duì)優(yōu)越的環(huán)境優(yōu)勢(shì)?；窗彩杏蚝雍诲e(cuò)，境內(nèi)水域面積占1/4；森林覆蓋率達(dá)23.6%，城市綠化覆蓋率近40%。先后獲得國(guó)家衛(wèi)生城市、國(guó)家園林城市、國(guó)家環(huán)保模范城市等稱號(hào)，目前正在創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)市，推進(jìn)建設(shè)國(guó)家低碳城市試點(diǎn)，為人口集聚提供了優(yōu)越的生態(tài)居住環(huán)境。

具有良好的人口潛力優(yōu)勢(shì)。2012年底，淮安戶籍人口548.8萬人，現(xiàn)有農(nóng)村勞動(dòng)力195.9萬人，外出務(wù)工人員由2006年的120萬人下降到2012年的87萬人，年均返鄉(xiāng)就業(yè)增長(zhǎng)8.5%；而外來務(wù)工人員由2006年約10萬人增加到2012年的23萬人，年均增長(zhǎng)13%。

具有特殊發(fā)展階段的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。2012年淮安人均GDP已達(dá)6335美元，工業(yè)增加值958.88億元，處于向1萬美元邁進(jìn)的快速發(fā)展期，處于產(chǎn)業(yè)集聚加快形成階段。按現(xiàn)有工業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展速度測(cè)算，2016年工業(yè)增加值將達(dá)1730億元，將新增30萬個(gè)以上就業(yè)崗位，為人口集聚提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展空間。

三、淮安新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口集聚面臨的制約因素

城鎮(zhèn)化步伐相對(duì)較慢。由于歷史原因，淮安是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，基本農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)633.4萬畝，占全市國(guó)土面積的42%。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)滯后，經(jīng)濟(jì)總量、工業(yè)增加值均居全省11位，地方可用財(cái)力有限，在城鎮(zhèn)化方面投入能力相對(duì)偏弱，2012年城鎮(zhèn)化率僅高于全國(guó)平均水平0.9個(gè)百分點(diǎn)，較全面小康社會(huì)目標(biāo)值55%還差1.5個(gè)百分點(diǎn)，較全省平均水平63%還存在較大差距。

“半城市化”人口較多。近年來淮安城鎮(zhèn)化雖取得了顯著成效，城市的吸引力正在持續(xù)提升，但從城鎮(zhèn)化率計(jì)算方法看，目前全市約有50萬在城市長(zhǎng)期居住但戶籍仍在農(nóng)村的進(jìn)城人員，有約23萬外來務(wù)工人員，兩項(xiàng)累計(jì)約78萬人被計(jì)算在城鎮(zhèn)化率中，拉升城鎮(zhèn)化率約16個(gè)百分點(diǎn)。這部分人群的穩(wěn)定性，將影響著淮安城市的輻射力，也是今后一段時(shí)期城鎮(zhèn)化的工作重點(diǎn)之一。

縣鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，工作重點(diǎn)將在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而淮安經(jīng)濟(jì)發(fā)展“短腿”也在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)?；窗侧l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、設(shè)施配套水平、平均財(cái)政收入、平均財(cái)政支出等均處于全省下游水平?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)薄弱，必然造成基礎(chǔ)設(shè)施投入不足、功能配套不完善，降低了農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的積極性。同時(shí)，中心城市功能配套優(yōu)勢(shì)不夠明顯，沒有形成“優(yōu)勢(shì)級(jí)差”，商業(yè)質(zhì)態(tài)不高，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)突出，在一定程度上也削弱了人口向城鎮(zhèn)集聚的吸引力。

機(jī)制創(chuàng)新不足。自2003年淮安取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度、實(shí)行戶口遷移準(zhǔn)入制度以來，10年來從農(nóng)村向市區(qū)落戶約25萬人，僅占長(zhǎng)期在城區(qū)居住但戶籍在農(nóng)村人口的1/3左右，且有放緩的趨勢(shì)。其主要原因是農(nóng)民不愿放棄附著在農(nóng)村戶籍上的既得利益?！锻恋爻邪ā芬?guī)定：“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方?！鞭r(nóng)民不敢承擔(dān)放棄農(nóng)村土地的風(fēng)險(xiǎn)。近年來，淮安在鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶方面也進(jìn)行了積極探索，但市一級(jí)城市機(jī)制創(chuàng)新空間有限，力度不大，總體上效果不夠明顯。

四、把握人口集聚的關(guān)鍵著力點(diǎn)

加快人口集聚，關(guān)鍵是要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的壁壘，建立城鄉(xiāng)要素之間的轉(zhuǎn)換通道，既要讓農(nóng)民“想進(jìn)城”，更要讓農(nóng)民“融進(jìn)城”。解決這一問題需堅(jiān)持兩手抓，一手抓農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，將附著在土地上的利益顯性化，探索建立城鎮(zhèn)發(fā)展用地與農(nóng)民進(jìn)城資金保障的置換通道；一手抓城鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化和產(chǎn)業(yè)支撐力，著力提升城鎮(zhèn)包容性，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民真正融入城市生活、享受城市生活。重點(diǎn)把握以下八個(gè)方面：

建立合理的權(quán)益置換制度。隨著中央對(duì)“三農(nóng)”問題越來越重視和一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，附著于“農(nóng)村戶口”上的權(quán)益也日益增多，特別是取消農(nóng)業(yè)稅并發(fā)放每畝120元左右的種糧補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)民吸引力特別大，甚至有的地方出現(xiàn)已遷入城市的居民迫切要求回遷到農(nóng)村。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集聚，必須針對(duì)農(nóng)村宅基地和房屋使用權(quán)、承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體資產(chǎn)處置收益權(quán)和惠農(nóng)政策收益權(quán)等建立不同的置換制度，確保農(nóng)民權(quán)益因進(jìn)城落戶保值增值，不因城鎮(zhèn)化而受損。

剝離附著于戶口上的福利功能?；窗驳某鞘腥丝谶w入條件相對(duì)還是比較寬松的，但是居住在城區(qū)的農(nóng)民卻大多不愿將戶口遷入城市，最主要的原因就是附著于農(nóng)村戶口上的福利功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市戶口對(duì)農(nóng)民的吸引力。解決這一問題，通行的做法是建立以身份證為核心的人口流動(dòng)制度。在現(xiàn)階段可分“三步走”。第一步，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城落戶設(shè)定一定年限的過渡期，過渡期內(nèi)附著于“農(nóng)村戶口”上的權(quán)益保持不變。第二步，試行常住人口同城化待遇，對(duì)有進(jìn)城意愿的“農(nóng)民”允許其帶著宅基地、承包地和林地等土地權(quán)益進(jìn)城，在住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)等方面，給予同等“市民”待遇，在過渡期內(nèi)完成對(duì)附著于農(nóng)村土地上的不同權(quán)益的合理置換，并將進(jìn)城“農(nóng)民”轉(zhuǎn)為“市民”。第三步，設(shè)立農(nóng)民權(quán)益轉(zhuǎn)換專項(xiàng)資金，以政府或第三方的名義有償購(gòu)買或以其他方式轉(zhuǎn)換附著于農(nóng)村土地上的不同權(quán)益。

探索宅基地使用權(quán)有償退出路徑。隨著“半城市化”人員的增多，農(nóng)村村莊空心化現(xiàn)象越來越普遍；而另一方面，由于城市人口的增多，城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市建設(shè)用地非常緊張。解決這一矛盾的辦法，就是要在二者之間建立通道。主要有三條路徑：一是根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)現(xiàn)有的村莊進(jìn)行合理的整合，使人口向小城鎮(zhèn)集聚，集中集約利用土地；二是在農(nóng)民自愿選擇的原則下，開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)及農(nóng)民自住房屋貨幣化退出；三是以宅基地及自住房等值置換城鎮(zhèn)商品房產(chǎn)權(quán)。為保證該項(xiàng)工作的平穩(wěn)推進(jìn)，先期可由政府牽頭，組建或委托國(guó)有資產(chǎn)公司，負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地的置換、整理、經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，推進(jìn)土地整治結(jié)余指標(biāo)市場(chǎng)化配置。為鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，對(duì)進(jìn)入中心城市、縣城和小城鎮(zhèn)在指定小區(qū)選購(gòu)商品房的，可分別給予一定的貨幣補(bǔ)貼或政策優(yōu)惠。

暢通農(nóng)民承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)渠道。目前，制約農(nóng)民承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的瓶頸主要有兩個(gè)方面，一個(gè)是《土地承包法》規(guī)定，全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的土地交回發(fā)包方；另一個(gè)是農(nóng)民承包地“細(xì)碎化”嚴(yán)重，“插花”現(xiàn)象很普遍，土地成片流轉(zhuǎn)難、規(guī)模經(jīng)營(yíng)難。但如果保證農(nóng)民在承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中利益不受損，就可從根本上解決這兩個(gè)難題。循著這一思路，可采行的方法有：“搭建一個(gè)平臺(tái)”，即是承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，組建土地股份合作公司，作為農(nóng)村承包地的“蓄水池”，吸引農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地，農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)換股權(quán)后，可視同承包地退出，允許其全家遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)戶口?！敖⒁豁?xiàng)制度”，即農(nóng)民承包地利益保障制度，對(duì)大部分已流轉(zhuǎn)小部分沒流轉(zhuǎn)的田塊，探索設(shè)立“保障田”，將不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)民土地調(diào)整到保障田中，保障田的收益要不少于原田塊的收益?！白ゾo一項(xiàng)工作”，即抓緊推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)地籍調(diào)查，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、宅基地置換創(chuàng)造條件。

區(qū)別對(duì)待不同農(nóng)民的需求差異。保證農(nóng)民利益在土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化過程中不受損，既是中央對(duì)“三農(nóng)”的一貫政策，也是農(nóng)民向城鎮(zhèn)集聚過程中的題中應(yīng)有之意，必須區(qū)別對(duì)待，滿足不同農(nóng)民的需求差異。大體可分為五類：一是對(duì)長(zhǎng)期在外務(wù)工的技能型農(nóng)民，他們有一技之長(zhǎng)，工作崗位較穩(wěn)定，思想觀念、生活方式已基本融入城市，轉(zhuǎn)為市民條件已成熟，土地既是他們的牽掛，也是最后的保障和退路，可通過“土地?fù)Q社?！钡戎贫仍O(shè)計(jì)，解決其后顧之憂，促進(jìn)其主動(dòng)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是對(duì)近郊農(nóng)民，由于土地、集體資產(chǎn)等權(quán)益收益較高，財(cái)產(chǎn)性收入是其總收入的主體構(gòu)成部分，及時(shí)做好社會(huì)保障，避免因城鎮(zhèn)化不徹底帶來的社會(huì)不穩(wěn)定。三是18～30歲的新生代農(nóng)民，他們接受了一定程度的文化教育，但基本沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，具有轉(zhuǎn)變成市民的強(qiáng)烈意愿，對(duì)城市生活基本適應(yīng)，鼓勵(lì)他們到中心城區(qū)或縣城落戶。四是對(duì)外來務(wù)工人員，要在工作、生活等多方面給予關(guān)心支持，還可開展一些如“榮譽(yù)新市民”等活動(dòng)，提升對(duì)淮安的歸屬感，促進(jìn)他們?nèi)谌牖窗?，增?qiáng)人口流入的穩(wěn)定性。五是對(duì)長(zhǎng)期生活在城里的農(nóng)民、私營(yíng)企業(yè)主，鼓勵(lì)舉家遷入中心城區(qū)或縣城，老人到城市與家人享受天倫之樂、兒童到城市享受較優(yōu)質(zhì)教育資源。

統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)業(yè)是人口集聚的首要載體和活水之源。首先，要完善產(chǎn)業(yè)體系，加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)模與產(chǎn)業(yè)規(guī)模的銜接，形成中心城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同層級(jí)、互助互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)體系，吸引各個(gè)層級(jí)的人口集聚。其次，要擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，縱向看淮安產(chǎn)業(yè)發(fā)展快，對(duì)人口的吸引已成加速態(tài)勢(shì)，但橫向看還有一定差距，還沒有形成真正意義上的千億元的產(chǎn)業(yè)體系，還沒有一個(gè)從業(yè)10萬人以上規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群。第三，要推動(dòng)“產(chǎn)城”融合，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求完善城鎮(zhèn)功能，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)的支撐作用，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)城鎮(zhèn)擴(kuò)張、增強(qiáng)城鎮(zhèn)對(duì)人口的承載能力，促進(jìn)中心城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別形成千億元、百億元、十億元產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展。

建立包容性的城鎮(zhèn)運(yùn)行體系。讓農(nóng)民認(rèn)同城市、融入城市，不向農(nóng)村“返流”，享受與市民同等的生活質(zhì)量，是城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。包容性的城鎮(zhèn)運(yùn)行體系主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是文化包容。不歧視、不排斥農(nóng)民生活的一些習(xí)慣、方式，容許其有個(gè)從農(nóng)民向市民逐步轉(zhuǎn)變的過程。二是制度包容。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的待遇以制度形式予以明確，及時(shí)將轉(zhuǎn)戶居民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)和政策扶持范圍，保障進(jìn)城農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇。三是空間包容。按照人口發(fā)展規(guī)劃，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，合理配置學(xué)校、醫(yī)院，落實(shí)住房保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、生活救助等社會(huì)保障，使農(nóng)民進(jìn)城后能在就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等方面享受同城待遇，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。四是生活包容。及時(shí)做好土地使用權(quán)置換和城鎮(zhèn)生活保障之間的銜接，研究制訂醫(yī)療、保險(xiǎn)等城鄉(xiāng)之間順暢快速有效轉(zhuǎn)換的辦法，讓失地農(nóng)民及時(shí)感受到城市生活的便捷，促進(jìn)舉“家”進(jìn)城落戶，舉“家”共享市民生活。

堅(jiān)持人口集聚總量與城市承載能力協(xié)調(diào)發(fā)展?；窗舱幱诔擎?zhèn)化快速發(fā)展期，2016年城市化率將達(dá)60%。到2020年、2030年，隨著城市水平的不斷提高和淮安作為蘇北重要中心城市影響力、輻射力、帶動(dòng)力的不斷增強(qiáng)，城區(qū)人口集聚的規(guī)模也將迅速擴(kuò)大。必須規(guī)劃先行，遵循城市發(fā)展規(guī)律，留足城市發(fā)展空間，防止因人口及城市布局缺乏預(yù)見性規(guī)劃，城市基礎(chǔ)設(shè)施承載力嚴(yán)重不足，帶來交通擁堵、環(huán)境污染、秩序紊亂、運(yùn)行低效等一系列問題。要著力研究如何挖掘本土文化和自身特色，探索差異化、特色化發(fā)展?；窗仓行某鞘械摹耙焕人膮^(qū)多片”，漣水的教育生態(tài)、洪澤的濱湖旅游、盱眙的山水文化、金湖的水鄉(xiāng)園林等特色定位，以及8個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)、20個(gè)特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃，較好地彰顯了淮安城市的特色。但這只是總體定位，要真正得到落實(shí)還需花大力氣、下細(xì)功夫，關(guān)鍵要堅(jiān)持“規(guī)劃?rùn)?quán)上收”，確保規(guī)劃的權(quán)威性、法定性，同時(shí)要探索“管理權(quán)下放”，確保實(shí)施的科學(xué)性、實(shí)效性，做到特色城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、人口集聚的同步發(fā)展、有序發(fā)展，從面上促進(jìn)和帶動(dòng)淮安經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。