課題報告

十八屆三中全會《決定》提出，“加快房地產稅立法并適時推進改革”。然而，在現(xiàn)有土地出讓金與土地財政政策基礎上進行微調將不可持續(xù)。我們試圖系統(tǒng)地設計一套各方互讓權力、平衡多方利益，讓各方都能接受和大體滿意的城鄉(xiāng)房地產稅征收方案。

兩個不可持續(xù)的方案

一些學者不主張房地產稅改革，而主張進行微調，在其他方面開源節(jié)流。但是，最終地方政府的土地出讓金部分將大幅度下降，并越來越少。征地囤地儲備抵押給銀行借債的行為也將受到限制，其他借債行為也會因債務審計和考核，大大減少。

從目前地方財政收入的正規(guī)渠道看，增值稅的75%歸中央，營業(yè)稅改革為增值稅后，如果沒有新的稅種，未來地方財政收入在全部財政收入中的比例將進一步下降，幾乎沒有穩(wěn)定的稅收收入。地方政府目前的開支，除了稅收部分外，65%到75%來自賣地、收費和借債。地方財政中，2010到2012三年土地出讓金收入為年平均3萬億元，2013年近4萬億元，已經高達地方政府年收入的40%到50%，有的地區(qū)更高。而且，從更長時段看，年度間收入很不穩(wěn)定；未來，城市化的進程總有一天將基本完成，賣地財政也行將終結。并且，目前的土地財政，形成地方政府擴大城區(qū)、大上項目、強征強拆、壟斷出讓、推高房價、實業(yè)趨落、房地產泡沫等一系列問題。

開征房產稅另一方案的思路是：居民住宅用地使用權年期不永續(xù)化，基本居住消費部分免征房產稅，對多套房累進開征房產稅，對企業(yè)開征房地產稅。即現(xiàn)有土地管理法使用年限40到70年，到期重新申請，按照試用期結束時的價格再繳納出讓金，再繼續(xù)使用，否則，國家收回土地使用權和地面建筑的規(guī)定不變。在此基礎上，對住宅規(guī)定法定面積，或者第一套不征，從第二套起，按市價累計征收。比如，一居民，在北京有四套住宅，都為150平方米，價格為5萬元/平方米。第二套按市價2%征收，則需交稅金15萬元；第三套按市價2%征收，需交稅金22.5萬元；第四套住宅，按4%稅率征收，需交30萬元。

這個方案將導致三方面結果。第一，開征的前數年中，由于累進征稅，加上房產稅擠出增加住宅交易，地方財政房產稅和房地產交易稅收入大幅度增加。第二，房產稅開征后，為了降低持有成本，多房居民將二套以上房屋拋出，地方政府的房產稅減少或陷于枯竭；如果僅開征企業(yè)的房地產稅，稅收負擔就會全部壓在企業(yè)身上，稅負過重會影響企業(yè)經營和就業(yè)崗位的穩(wěn)定和增加；房屋供應量大增、房價下跌，可能使銀行壞賬增加，金融風險加大，政府房產稅征稅價格水平也下降，收入也會減少。

按照這種思路，一則雖然無損基本居住居民，但持有多套房的中產階層財富再分配過猛，將嚴重損害中產階層利益，不利于中產階層的擴大。二則中產階層拋完一套以上房產后，居住房產方面失去了地方財政的穩(wěn)定稅源，不符合“居住并有房屋財產，政府就要提供公共服務，居住人相對應需要繳納稅收”這一原則。這種思路方案的改革，雖然易于啟動，但是后患無窮。

給予城鄉(xiāng)住宅用地永續(xù)使用權

我們以下設計了一個克服上述兩種思路困境的第三種方案。

首先應當對城鎮(zhèn)自然人和法人目前使用的城鎮(zhèn)國有和優(yōu)先使用年期的房地產，給予永續(xù)使用產權以換取政府的征稅權。對不愿選擇政府征稅改革的城鄉(xiāng)居民和法人，可以保留其目前到期收回和按未來土地出讓金價格重新繳出讓金后再繼續(xù)使用的體制，但是，如果城鎮(zhèn)居民住宅用地使用權到期后，不再繼續(xù)申請租期使用權的，由政府以成本重置價收購地面建筑物；而對工商金融用地不選擇國有永續(xù)使用而不交房地產稅的，由于企業(yè)有提取建筑物折舊收回的財務制度，地面建筑政府不收購，到期無償收歸國有。

不含土地出讓金的各類集體產權、軍產、工業(yè)產權、房改房等等，應率先實施改革，并且只有一種選擇，即國有土地和永續(xù)使用權改革，按規(guī)定繳納房地產稅，予以合法化。

總之，土地所有制改革的方向，是全部國有、永續(xù)使用。新中國成立以來幾次修憲，對于城鄉(xiāng)土地的所有制性質規(guī)定有所不同。對原有的保留土地私有性質的一些房產，特別是因為在“文化大革命”時住戶不斷變更，繼承代際和人數增多，城鎮(zhèn)和農村中遺留的住宅和宅地所有權方面的問題不少。對此，應當開展特殊研究，制定方案，在大方向一致的前提下，妥善加以解決。

按居住面積分類征稅

中國各城市，由于多年來政府行政壟斷賣地炒地，價格泡沫特別嚴重，對于合理面積的自住房而言，價格與使用價值嚴重偏離。因此，在中國城鎮(zhèn)，應當按照合理房價收入比的房屋價值征稅，才能為居民接受。一個重要原則是，要區(qū)分消費性住宅資產與投資性住宅資產。

消費性的住宅資產，即使價格畸高，但是居民只有一套并居住使用時，并不能變現(xiàn)為市價水平的價值性財富。這里表現(xiàn)的是居民自己居住消費性質的使用價值。而只有將住房出售、出租，或者持多套而等漲價時，才能表現(xiàn)為投資價值性質的財富。因此，對前者應當按照消費性住宅以合理的能夠承受的價格水平征稅，而對后者則按照投資性住宅資產市場價格水平征稅。

對于居民用于居住消費的住宅，一定的法定面積，包括無法分割法定面積外的套內面積，應當擠出房價虛高的水分，就是以當地上年的人均可支配收入及比值為6，這個普遍認為是比較合理的房價收入比，來確定下年應征房產稅的房價。

居住消費性質的第一套住宅，按家庭人均可支配收入，6年可買一套人均50平方米的住宅這一標準來計算房價，并且面積不論多大，都以其消費性質房產價格按每年1%稅率征收稅金。如北京市2012年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36469元，法定適當的居住面積為50平方米，合理的房價收入比為6，則每平方米征稅價格4376元，如果為50平方米，則征稅房價為218800元，按1%稅率，2013年應征房產稅額為2188元；三口之家，150平方米的居住面積，2013年應征房產稅額6564元，而200平方米則征8752元。平均來看，即使1%稅率分6年改革到位后，房產稅為北京三口之家年總可支配收入的0.6%。在可以承受范圍之內（當然，考慮人均可支配收入線以下居民的承受能力，我們后面設計分6年到位）。

當房地產泡沫消失，房價收入比穩(wěn)定在6，甚至低于6時，由于人均可支配收入是增長的，消費性質房產稅率的確定與每個上年不斷增長的人均可支配收入掛鉤，也是不合理的。到那時，就不再掛鉤收入而以真實的房產價格征稅。然而，可能房價不斷上漲，泡沫經常性存在，這種情況下，仍以房價收入比為6來確定的稅基征稅比較合理，因為它對城鄉(xiāng)居民的利益是一種保護機制。

第一套住房以外的住宅，視同投資資產，按市價1%征稅。前述曾有方案提出累進征稅，對第二、三、四及以上多套房分別按年2%、3%、4%征稅。但這是不合理的。一是因為地方政府的高出讓金，已經推動房價過度高于居民平均收入水平，價格中包含著泡沫；二是世界上對居民多套房累進征稅的國家極少，都采取普稅制；三是累進稅太猛烈，將會導致房價大跌，引起金融動蕩。因此，不論有多少套住宅，稅率都應當為市價1%。比如，150平方米的住宅，在北京某學區(qū)，市價每平方米10萬元，1500萬元市價，年房產稅15萬元；在一般住宅小區(qū)，市價每平方米4萬元，年房產稅6萬元；而在昌平區(qū)，市價只有1萬元，則年房產稅為1.5萬元。若一家庭有五套房，共1500平方米，市價平均5萬元，則需要交75萬元稅收，實際即便不實行累進稅，業(yè)主納稅也很沉重。

此外，不論消費性房產還是投資性房產，其進入交易環(huán)節(jié)，均按照市場交易價格征收房地產交易稅。

消費性房產稅低起步、小步走

一個城市的人均可支配收入中，含有工薪以外的許多，因此，就是消費住宅資產，按照合理價格水平征稅，對一些實際收入在該城市人均可支配收入水平線以下較多的居民，負擔可能要大大超過0.6%。因此，可按照居民收入的不斷增長，分六年到位，使消費性質房產稅逐步達到目標的1%稅率水平。

達到目標稅率的時間為2020年截止。在2015年到2020年中，即2015年，基本150平方米面積內，按照0.167%稅率征收，即六分之一稅率征收；按照目標稅率。每年稅率上調六分之一，在2020年達到1%目標稅率。

這樣的征稅方案，起步低，小步走，分六年到位，使城鎮(zhèn)居民逐步適應；城鄉(xiāng)居民收入增長（特別是工資增長），消費支出結構調整，將分年消化消費性質房產稅部分；期間，可以工資增長與消費性質房產稅增加聯(lián)動，減輕工薪階層房產稅負擔。

對于投資性資產，則按市價1%的稅率，不實行低起步和分年小步上調的方式，一年一步到位。

低收入人群減免

對于退休金較低，甚至沒有參加退休社保的，以及參加以房養(yǎng)老的老年城鎮(zhèn)居民，對于失業(yè)無收入的城鎮(zhèn)家庭，對于統(tǒng)計在最低收入范圍的城鎮(zhèn)居民，嚴密甄別，適當減免其房產稅。

應鼓勵城鎮(zhèn)退休居民將房間出租給大學生和農民工等獲得收入，對所得收入免收個人所得稅。業(yè)主去世，由子女繼承；或者賣出，新業(yè)主恢復按前述規(guī)定的房產稅征收。

對有兩套房并養(yǎng)老金較低的退休居民以及有兩套房的低收入居民，鼓勵出租另一套房，出租收入免征所得稅和投資性質房屋的房產稅，但需要繳納消費性質部分房產稅。

已征收的土地出讓金酌情部分返還

對于按照市價征收的住宅房產稅，以及對工商金融商業(yè)等產地產，此前政府征收的出讓金是將若干年租金一次收取，其中具有稅收性質的部分，應當退返。

如果從土地收取出讓金改革以來，對地價構成進行動態(tài)梳理，可發(fā)現(xiàn)土地出讓價格構成其實包括五個部分：（1）所有權地價；（2）由于交通、位置等因素形成的級差出租；（3）實際是對農民過低價格收購部分的轉移；（4）拆遷、安置和整理等成本；（5）實際是向購房屋土地者征取稅收性質的部分。在高地價時購買住宅和金融商業(yè)用房的自然人和法人，應當在設定的年限中，對構成（5）實行先征后退的體制，以避免雙重征稅。

對于工業(yè)用地出讓金，應當分類考慮，如果政府給予了優(yōu)惠價格，或者價格較低的，不考慮退稅；如果價格較高，沒有優(yōu)惠，則應當考慮適當予以退稅。

這一考慮兼顧了政府、城鄉(xiāng)居民和企業(yè)、高中低不同收入群體，以及中央和地方關系等各方利益，相互妥協(xié)，各自讓步利益，權益互換，并且阻力較小、風險較低和可控，可以平穩(wěn)過渡。

但同時，對于不愿選擇國有永續(xù)使用產權改革方案的城鎮(zhèn)居給予其自由選擇權。

建議可對其征收住宅消費稅，比照永續(xù)使用權房產減半征收。同時，房屋在國家規(guī)定的使用年限中，有繼承權；到期土地則由國家無償收回，地面建筑按照建筑造價由政府回購。此外，國家沒有將由于這類房產土地的永續(xù)使用權交易給業(yè)主，業(yè)主在房地產市場上抵押、出租、入股、出售等交易時，只能擁有剩余使用年限的產權，沒有永續(xù)使用年限產權，其價值也按照剩余年限來評估。

改革時間表

就新時期的改革任務看，包括十八屆三中全會作的改革部署，財政稅收和土地住宅這兩部分體制的改革，是最為艱難的部分。財政稅收體制改革方案已經討論了多年，有不同的方案可以供中央和有關部門參考。但是，土地住宅體制改革，涉及領域多，關系特別復雜。除了對改革的內容進行設計以及對土地體制改革和房地產稅開征等風險進行預估外，還要考慮配套的改革，并提出時間表和路線圖。

十八屆三中全會《決定》提出，到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成《決定》提出的改革任務，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。按照三中全會的戰(zhàn)略部署，中國房地體制改革時間為7年，可分為以下三個階段：

第一個階段為2014年，重點是從堅強研究論證、全面摸底核實、確權發(fā)證、房地信息平臺建設、統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場等方面開展工作，為房地體系改革打下基礎。（1）各地在實踐中探索經驗，組織專家學者開展調查研究，召開有關論壇會議進行研究論證，2014年上半年，完成土地和住宅體系的改革方案。（2）理順整合房地生產管理職責，建立健全相關制度，把分散在多個部門的房地產核查確權登記等職責整合由一個部門承擔，統(tǒng)一履行職責。（3）下半年開始，改革集體土地為國有，對農村土地也實行全部國有、永續(xù)使用的政策。對城鄉(xiāng)土地和房屋，進行確權發(fā)證，年底完成工作。（4）推進全國統(tǒng)一的房地信息平臺系統(tǒng)建設，全面清查摸底登記我國各地的房產地。（5）在上海和重慶可試點推進新的房地產稅改革方案，在前段時間試點城市積累經驗基礎上，擴大試點范圍、加大推進力度。（6）根據中央“一號文件”精神，做好城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤、城市低效用地的再開發(fā)和工廠廢棄用地的復墾等工作，推進村莊土地整治和沙漠鹽堿等未利用土地開發(fā)，增加土地供給。

第二階段為2015年到2018年。（1）全免廢止土地出讓金體制，區(qū)分消費房產和投資性房產，推開房地產稅的開征，到2018年，消費性住宅部分，其按照房價收入比6的價格，稅率到達1%的4/6。（2）以市場為先導，以市場機制發(fā)揮作用倒逼體制改革的推進。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，逐步廢除強制征用、行政分配土地指標的體制，推動各類土地平等進入土地交易市場，農民的土地使用權、城市企業(yè)的土地使用權等都可以進入市場進行平等交易。（3）探索多渠道多形式建設供給住房，完善住宅合作、自建、集資建房等體制和法律。（4）在適當改變土地用途和規(guī)劃的前提下，對一些既成事實、而且成片和區(qū)域性的未確權住宅，通過收取房產稅，將其合法化。（5）體制上將國土功能規(guī)劃、國土利用規(guī)劃和建設規(guī)劃合；改革目前推高土地價格體制，變成政府低價時控制土地供應，市價時投放土地平抑地價和房價的機制；完善城鄉(xiāng)土地市場等體系；完善符合市場經濟運行的土地與住宅的有關法律體系。

有觀點認為，土地出讓金和集體所有制土地，應當逐步過渡，甚至保留集體所有制。我們認為，制度雙軌運行必然導致摩擦、尋租等問題。因此，應當2014年準備，2015年一步到位，但在策略上對消費性的基本住宅征稅分六年逐步達到1%稅率目標。

第三階段為2019年到2020年。（1）消費性房產的稅率提高到按房價收入比6的價格，征1%的水平；并最終完善房地產稅稅率和稅種機制，形成隱定和可持續(xù)的市縣財政收入渠道。（2）總結經驗，探討改革出現(xiàn)的問題，對體制改革方案的實施，進行反饋和改進。（3）房地產領域，從重體制改革，調整到重房地產運行機制建設、重滿足城鄉(xiāng)居民財富夢和住房夢的實現(xiàn)。（4）到2020年，形成中國土地住宅領域的產權、市場、政府用途和規(guī)劃管制、法律、宏觀調控，以及有關的財政稅收等現(xiàn)代體制。

（本報告執(zhí)筆周天勇為中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長）