●文/本刊記者 張永軍

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃突出體現(xiàn)了“存量優(yōu)先”的基本原則，即政府不再是單純地追求外延城鎮(zhèn)化率的提高，而是優(yōu)先考慮已進城農(nóng)民的市民化，提高城鎮(zhèn)化內(nèi)在質(zhì)量。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》與以往有很大不同，除過量化指標體系以外，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃突出體現(xiàn)了“存量優(yōu)先”的基本原則，即政府不再是單純地追求外延城鎮(zhèn)化率的提高，而是優(yōu)先考慮已進城農(nóng)民的市民化，提高城鎮(zhèn)化內(nèi)在質(zhì)量。

從《規(guī)劃》來看，有以下“新”的關注點：

以人為本，加速農(nóng)民工市民化

《規(guī)劃》首次提出了常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個城鎮(zhèn)化率指標。按照規(guī)劃，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將從2012年的52.6%提高到2020年的60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將從2012年的35.3%提高到2020年的45%左右。

為何要設定兩個城鎮(zhèn)化率指標？國家行政學院經(jīng)濟學教研部主任張占斌認為，這是基于現(xiàn)實國情作出的戰(zhàn)略規(guī)劃。

張占斌說，與西方國家不同，受城鄉(xiāng)二元體制束縛，中國的農(nóng)民要想變?yōu)槭忻瘢蠖嘁?jīng)歷農(nóng)民工這個過渡階段，這就使很多人在統(tǒng)計上已被視作城里人，但實際身份卻依然是農(nóng)民，無法共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，大量的“鐘擺式”和“候鳥型”人口流動也造成了巨大的社會代價。

張占斌認為，這次規(guī)劃將城鎮(zhèn)化率細分為常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率，并提出到2020年將二者差距縮小2個百分點左右，就是針對當前人口城鎮(zhèn)化滯后問題作出的重要調(diào)整和部署，充分表明今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展將更加注重質(zhì)量，必須以人為本，加速農(nóng)民工市民化。

既然人的城鎮(zhèn)化如此重要，為何不將戶籍人口城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化目標水平一致起來？張占斌指出，城鎮(zhèn)化是自然歷史過程和經(jīng)濟社會發(fā)展過程，它的發(fā)展必須從基本國情出發(fā)，決不能盲目刮風、一哄而上、搞大躍進?！皯艏丝谂c常住人口的差別，關鍵在于戶籍背后的諸多福利上。如果單純追求指標上的一致，并不難實現(xiàn)，只需不做區(qū)分，統(tǒng)一放開城市戶口即可，但這樣做無異于自欺欺人，面子上好看了，但里子卻沒什么改變?，F(xiàn)實中很多地方已‘率先’統(tǒng)一了戶口，但實際上新市民與老市民的福利待遇仍有不小差別?！?/p>

新型城鎮(zhèn)化 改變你的生活

張占斌認為，戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高，跟一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和地方政府的財力等密切相關，“每年一個點左右的目標增長速度，充分考慮了未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)在條件，這樣的速度是適宜的、可行的，有利于引導地方從各自實際出發(fā)，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化。”

城鎮(zhèn)基本公共服務均等化

受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，目前被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務，這成為我國城鎮(zhèn)化進程中一個十分突出的問題。

對此，《規(guī)劃》開出了“藥方”：在推進戶籍制度改革，讓符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的同時，積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務問題。

張占斌認為，這一“兩手抓”的部署，牽住了破解城鎮(zhèn)化難題的“牛鼻子”。“城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，很大程度體現(xiàn)在公共服務上。農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)間流動就業(yè)是長期現(xiàn)象，按照規(guī)劃，到2020年，將會有1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，但在此之外，還將有2億左右的農(nóng)民工無法落戶城市，他們的基本公共服務要求同樣強烈、不容忽視。”

在此次規(guī)劃設定的基本公共服務指標中，農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育被放在了非常重要的位置，而且要求也最高，比例接近全覆蓋。張占斌指出，這充分表明了國家對于保障農(nóng)民工隨遷子女平等享有受教育權(quán)利的高度重視。

目前全國有1400多萬農(nóng)民工隨遷子女，80%在公辦學校就讀，仍有20%在民辦學校，甚至不正規(guī)學校就讀，同時農(nóng)村還有5800多萬留守兒童，無法在父母身邊就讀，“他們的教育問題，絕不是一件在哪里上學的小事情，而是事關社會公平正義的大問題。這次政府下大氣力解決農(nóng)民工子女教育問題，歸根結(jié)底就是要暢通社會縱向流動渠道，讓底層老百姓也能看到向上的希望，確保貧困不會因教育缺失而代際傳遞，這樣做也有利于激發(fā)社會活力。”

改善人居環(huán)境，破除各種“城市病”

城市基礎設施是城市正常運行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎，當前，我國城市基礎設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。這次《規(guī)劃》專門針對基礎設施建設的諸多“短板”設定了“硬杠杠”，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱認為，這對于改善人居環(huán)境，增強城市綜合承載能力，提高城市運行效率，破除各種“城市病”具有重要作用。

在城市的諸多“病灶”中，交通擁堵最為老百姓詬病。為此，《規(guī)劃》特別提出，未來要將公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置，百萬以上人口城市公共交通占機動化出行比例從2011年的45%提高到2020年的60%?！懊鞔_公共交通占比非常必要?！蔽汉髣P說，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，老百姓的出行需求日益旺盛。與此同時，城市規(guī)模也在迅速擴大，居住地和工作地的距離越來越遠?！霸谶@樣的大背景下，解決交通問題，靠私人小汽車肯定行不通，必須大力發(fā)展公共交通?！?/p>

但現(xiàn)實中，北京、上海等一些大城市，在推動公共交通普及上并不順利，不少老百姓寧肯在路上堵著，也不愿選乘公共交通。對此，魏后凱指出，這主要是由于公共交通在線路設計、等車時間、行車速度、乘車環(huán)境、換乘便利性等方面與群眾的期望還有較大差距。

魏后凱說，要想補齊公共交通的短板，必須大力推進大容量地面公共交通系統(tǒng)和城市軌道交通建設。同時，不斷優(yōu)化公共交通站點和線路設置，推動形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡，提高覆蓋率、準點率和運行速度，此外，還應在換乘頻率較高的站點附近，大幅增加停車場，方便私家車與公共交通間的換乘銜接，這樣才能真正提升公共交通的吸引力。

節(jié)約集約用地，建設綠色城市

目前，城鎮(zhèn)化過程中，一個突出的問題就是“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設用地粗放低效，寬馬路、大廣場成了不少地方的“標配”，大量新城新區(qū)“地廣人稀”，不斷出現(xiàn)“鬼城”。統(tǒng)計顯示，1996—2012年，城鎮(zhèn)建設用地年均增加量達到了357萬畝。

“這種城市建設用地的粗放模式風險不小?！蔽汉髣P說，人多地少是我國的基本國情，但目前我國城鎮(zhèn)居民人均建設用地面積早已超過國家規(guī)定的80—120平方米的標準，也已達到甚至超過發(fā)達經(jīng)濟體的水平。土地的盲目擴張，帶來的是大量耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地被占用，在很多地方甚至出現(xiàn)了“平地建城植樹，基本農(nóng)田上山”的怪狀，糧食安全受到嚴峻挑戰(zhàn)。

魏后凱認為，這次規(guī)劃強調(diào)人均城市建設用地要不超過100平方米，非常有針對性，充分表明了國家推進節(jié)約集約用地的堅定決心，“推進新型城鎮(zhèn)化，各地就不能再像過去一樣‘粗放’了，必須嚴格控制新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，嚴格執(zhí)行城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準。以后用地只能把更多的心思放到存量挖潛上?！?/p>

霧霾無疑是眼下中國最熱門的詞匯之一，從南到北、從東到西，不斷惡化的空氣質(zhì)量讓國人眉頭緊蹙，成為人民群眾的“心肺之患”?！兑?guī)劃》明確要求，地級以上城市空氣質(zhì)量達到國家標準的比例要從2012年的40.9%提高到2020年的60%。魏后凱認為，設定這個指標表明了國家對于大氣污染問題的高度重視，但60%這個不算很高的比例，也表明了治理大氣污染的艱巨性。

魏后凱指出，空氣質(zhì)量改善，最大的難度在于單靠某一個城市無法實現(xiàn)，必須在一個大的區(qū)域范圍內(nèi)形成聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動的機制，才能最終取得成效。