□文 宏 崔 鐵

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中國決策情境下的多源流模型及其優(yōu)化研究

□文 宏 崔 鐵

[蘭州大學(xué) 蘭州 730000]

作為當(dāng)今公共政策研究領(lǐng)域最炙手可熱的理論模型之一，約翰?金登的多源流分析理論業(yè)已得到國內(nèi)外學(xué)者的廣泛應(yīng)用與認可。在對該模型的相關(guān)內(nèi)容進行簡單鋪陳后，通過辨析國內(nèi)外不同的政策主體參與邏輯，進一步厘清了我國公共決策的獨有特征。研究重點是在整合提煉西方既有修正思路的基礎(chǔ)上，沿襲模型的模糊性假設(shè)，結(jié)合我國具體實踐案例，對多源流模型進行優(yōu)化與補充。研究表明，中國決策情境下的多源流模型優(yōu)化主要有提高源流間的融合性、政治源流的核心化、焦點事件的獨立化以及特殊情況下的臨時決策等四種路徑，四種優(yōu)化與補充路徑的有機結(jié)合將為進一步提升模型適用性提供幫助。

多源流模型；中國情境；優(yōu)化補充；焦點事件

一、問題的提出

20世紀80年代以來，順應(yīng)公共管理發(fā)展的新需求，公共政策過程分析的關(guān)注焦點由原來的政策執(zhí)行、政策終結(jié)、政策評估等階段，逐漸轉(zhuǎn)移到公共政策議題的形成階段。學(xué)者們普遍認為“能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，而對議事日程設(shè)置的影響則是權(quán)力更重要的另一面?！盵1]然而，復(fù)雜多變的社會問題上升為有限的政策議題，這一過程本身不僅難以被外界觀察，而且充滿了多重非理性因素的干擾，致使遵循邏輯實證主義的傳統(tǒng)政策科學(xué)過程理論在該問題的研究方面始終一籌莫展。

1984年，西方學(xué)者約翰·金登（John W. Kingdon）在其出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出了一種全新的基于模糊化傾向的描述性模型（descriptive models）——政策分析的多源流框架（the multiple-streams framework）。該理論從“政府內(nèi)外部因素、制度性與非制度性因素、即時性和歷時性因素等方面對議程設(shè)置進行整體考察，”[2]實質(zhì)上是綜合了行動者要素、三種信息流和偶然事件而建立起來的遵循要素，而不是單純遵循時間或理性的解釋框架。由于其進一步揭示了議程設(shè)置過程中的客觀規(guī)律與因果聯(lián)系，同時又借助三種要素流的指代，對政策議程的產(chǎn)生過程只進行宏觀的要素把握和機理研究而不再進行精細的模式提煉[3]或階段再劃分[4]，因而被視作既是對傳統(tǒng)政策過程研究的延續(xù)：承認公共政策是可認知的、可預(yù)測的；又是對傳統(tǒng)政策過程研究的反叛：重視政策過程的未知性，強調(diào)非理性因素與偶然事件的作用，從而“實現(xiàn)了‘有組織’與‘無序’的結(jié)合，并更強調(diào)結(jié)論的‘有組織’”[5]。

多源流模型一經(jīng)提出便引發(fā)了強烈的反響和廣泛的贊譽。有學(xué)者認為，這一理論認真探討了政策過程的動態(tài)本質(zhì)[6]，與制度分析方法相比，優(yōu)勢于能夠同時針對政策的預(yù)期及非預(yù)期結(jié)果給予評估；能將復(fù)雜的政策過程解構(gòu)為離散的、可管理的分析單位，能關(guān)注政策過程本身而不受政策過程變化的影響[7]。經(jīng)過近20年的實踐檢驗與發(fā)展，多源流模型被廣泛應(yīng)用到煙草管理[8]、城市應(yīng)急管理[9]、文化體育事業(yè)[10]、醫(yī)療衛(wèi)生[11]等政策領(lǐng)域的分析與研究中，其內(nèi)容本身的包容性與解釋力甚至使該模型應(yīng)用到了美國外交政策[12]和國際組織戰(zhàn)略[13]的宏觀分析上。作為當(dāng)代公共政策過程分析中應(yīng)用最為廣泛的理論工具[14]，多源流模型業(yè)已得到了西方學(xué)界的普遍認可。

多源流模型在解釋西方情境下的政策議程方面取得了巨大的成功?！叭欢鸬堑挠^點畢竟僅涉及美國的決策前過程”[15]，其對我國的現(xiàn)實政策實踐是否仍然具有較強的解釋力？2002年，該理論框架首次出現(xiàn)在國內(nèi)學(xué)者的論文中[16]；2004以來，隨著《議程、備選方案與公共政策》一書的翻譯出版，國內(nèi)出現(xiàn)了一大批模型的推廣與述評[17～18]；2010年前后，模型驗證與應(yīng)用工作逐漸展開，國內(nèi)學(xué)者紛紛嘗試以西方理論解釋我國教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域的政策實踐。然而上述成果大多只是從宏觀層面尋找三種源流與具體決策實踐的對應(yīng)關(guān)系，缺乏對西方應(yīng)用背景與我國行政環(huán)境的深入比對，在模型基于具體情境的優(yōu)化與補充方面，始終沒有系統(tǒng)回應(yīng)。盡管少數(shù)修正研究提到了三種決策流并不完全獨立的問題[19]，也注意到了三種源流背后，“人為因素”的推動作用[20]以及問題源流的先導(dǎo)性[21]，但尚未形成系統(tǒng)的優(yōu)化策略。而且，零星的修正思路均把重點放在了建立三大源流間的因果聯(lián)系、削減政策之窗隨機性以及要素的重新識別與排序上，實質(zhì)走入了過度追求決策理性的誤區(qū)，背離了傳統(tǒng)多源流模型所秉持的公共決策模糊化的立場。

基于此，本文在充分認可多源流模型的適用性與解釋力的前提下，從多源流模型的層次特點與中國情境的特殊性分析入手，通過梳理既有研究和整合提煉現(xiàn)實案例，從宏觀上對多源流模型進行優(yōu)化與補充。

二、傳統(tǒng)多源流模型的理論建構(gòu)

（一） 政策過程的參與主體

政策過程首先體現(xiàn)為人的互動過程，因而對政策參與主體的分類研究自然成為建構(gòu)政策模型的切入點。從各主體的重要性、發(fā)揮作用的方式、可以利用的資源等角度進行評判，金登將行政當(dāng)局、國會、利益集團等共同列為政策議程或者備選方案的重要影響來源，其互動過程如圖1所示：

在政策議程參與中，各方擁有相對平等的權(quán)力，但參與方式及影響程度各有不同。政策議題的主要競爭者是總統(tǒng)和國會議員，在野黨通過介入國會間接影響議題選擇，利益集團也對議程施加影響；而在備選方案的創(chuàng)制方面，社會輿論、利益集團、文官都可以直接發(fā)揮作用，學(xué)者團體則通過思想領(lǐng)域的長期影響，不斷左右著備選方案的提出?？v觀整個互動過程，媒體通過新聞報道影響輿論、政治家，加快信息流動?？傮w來看，在以美國為代表的西方資本主義民主國家中，各方主體在較為開放和寬松的政治環(huán)境中以政策議題選擇與政策備選方案創(chuàng)制為爭奪對象，形成了多元參與、多元競爭、互相牽制的復(fù)雜互動模式。

圖1 政策參與主體互動示意圖

（二） 議程設(shè)置的要素流與耦合機制

從議程參與主體的互動機制出發(fā)，金登進一步將議程設(shè)置歸結(jié)為問題流、政治流、政策流在政策之窗開啟時的隨機耦合。這也是金登多源流理論的核心內(nèi)容。其基本架構(gòu)如圖2所示：

圖2 議程設(shè)置過程

這一模型架構(gòu)的主體是左右議程設(shè)置的政策問題、政策建議以及政治因素三大源流：

1．問題流，用以闡釋社會問題如何引起決策層的注意，以及決策層是如何認知與定義問題的。各種系統(tǒng)性的指標(biāo)、現(xiàn)有運行項目的反饋以及焦點事件都可能成為社會問題識別的推動因素。

2．政策流，涉及政策建議的闡明與提煉。金登認為，識別政策源流的前提是形成一個由專業(yè)政策研究者組成的政策共同體，該共同體是一個“包含著專家和官僚、學(xué)者、國會人員、規(guī)劃評估方面的人員和預(yù)算部門人員的網(wǎng)絡(luò)?！盵22]在這一共同體網(wǎng)絡(luò)中，各種備選方案與政策建議的產(chǎn)生與互動類似于生物學(xué)家所謂的分子在“原湯”中的四處漂浮，只有少部分建議可以幸存下來。

3．政治流，是影響公共政策議程設(shè)置的所有與政治有關(guān)的背景、因素的總和。包括公眾情緒變化、壓力集團的活動、行政或立法機構(gòu)的換屆以及執(zhí)政黨的意識形態(tài)等。在傳統(tǒng)模型框架中，政治源流的地位更為獨立。

上述三者在某個特殊的時間節(jié)點上實現(xiàn)匯合，金登將這一恰當(dāng)融合時機定義為“政策之窗（policy window）”，即“政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決方案的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機會?！闭咧暗拈_啟，意味著政策問題被識別，對策建議被吸納，“社會狀況——社會問題——政策議程”的轉(zhuǎn)化過程被啟動，議程設(shè)置成功的可能性大大提高。從三種政策流的獨立流動到政策之窗開啟時的議程匯集，多源流模型的邏輯架構(gòu)主要可以被識別為以下三個特色：其一，源流的獨立性，即三條過程溪流盡管存在著一些聯(lián)系，但彼此之間主要還是相互分離的[23]。其二，焦點事件①的嵌入性，即多源流理論將焦點事件嵌入問題源流之中，將其功能限定在通過自身的影響力與吸引力，聚合政策制定者與社會民眾的注意力焦點，推動社會問題在顯性化、概念化的范圍之內(nèi)。其三，源流的平等性，問題、政治與政策三種源流既沒有先后之分，也沒有地位輕重的差別。

綜上所述，傳統(tǒng)多源流模型，緊扣前決策過程，意圖解釋為什么有一些社會問題受到?jīng)Q策者的關(guān)注而有一些則被忽略。它將政府的注意力視為一種稀缺資源，從分析政策過程的參與主體入手，建構(gòu)了一種從外部考察政策過程的方式：瞄準議程設(shè)置過程的要素輸入端與要素匯集——議程產(chǎn)出端，巧妙繞過了中間復(fù)雜隱秘的“政策黑箱”，相當(dāng)于既承認議程設(shè)置的模糊性但又沒有陷入一味破解模糊性的泥潭。同時上述研究也為我們的補充與優(yōu)化工作提供了基本的路徑：即優(yōu)化研究也必須順應(yīng)傳統(tǒng)模型建構(gòu)的方法與思路，以政策參與主體互動模式的差異分析為基礎(chǔ)，歸納中西方兩種異構(gòu)系統(tǒng)下議程設(shè)置的迥異方式與表征。

三、中國情境下的模型優(yōu)化與補充

（一） 中國情境下的政策參與邏輯

多源流模型植根于發(fā)達工業(yè)社會與現(xiàn)代西方民主政府的基礎(chǔ)上，各主體對政策議程的有序參與得益于相對平等與寬松的政治環(huán)境。如金登本人所說，“一個受民選官員控制的民主政府不僅是我們的規(guī)范思想，同時也是我們對經(jīng)驗現(xiàn)實的主導(dǎo)描繪。”[24]而反觀我國的政策參與現(xiàn)狀，既沒有分權(quán)制衡的傳統(tǒng)：行政決策權(quán)力集中于政府，政府權(quán)力在行政首長負責(zé)制下又集中于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)手中；又沒有成熟的利益集團；同時在政黨制度層面，也不存在執(zhí)政黨與在野黨的對立。因此，異于“各主體競爭議程與備選方案”的美國模式，我國的政策議程參與模式（如圖3）實質(zhì)以政策制定者團體為核心，其他各主體圍繞在政策核心周圍，通過競爭制定者團體注意力的方式，間接左右政策議題的篩選與備選方案的形成。政策制定者集團的內(nèi)部結(jié)構(gòu)則較為模糊，政黨是絕對的領(lǐng)導(dǎo)核心，但政府也掌握著決策權(quán)，重大公共決策的產(chǎn)生還需要人大的參與。

圖3 政策主體互動（中國模式）

以政策制定者為競爭對象的現(xiàn)實決策圖景無疑帶有明顯的集權(quán)傾向：決策系統(tǒng)相對封閉，社會參與的能力、手段、方式十分有限；決策權(quán)力相對集中，一個包含公共組織、私人組織、公民個體在內(nèi)的多元決策系統(tǒng)尚未形成；決策程序相對隨意，沒有一部完整的決策程序法，黨政領(lǐng)導(dǎo)者個人實際上掌握著政策的最終決定權(quán)。

（二） 模型的優(yōu)化與補充策略

多源流模型的產(chǎn)生背景與我國現(xiàn)實政治參與機制之間的巨大反差，奠定了我們優(yōu)化補充工作的基本前提。而單就西方的現(xiàn)有研究來看，多源流理論被廣泛應(yīng)用的同時也承受著持續(xù)不斷的質(zhì)疑。歸結(jié)起來，這些批評與修正主要圍繞著三種源流是否獨立[25]；政策之窗在議程設(shè)置中發(fā)揮怎樣的作用；政策源流中的解決辦法是否遵循漸進演化的規(guī)律三個方面展開[26]。吸收這些有益的修正思路，筆者認為，傳統(tǒng)多源流模型在解釋我國公共政策實踐時面臨以下四個方面的“水土不服”：其一，封閉的決策體系使得包括議程設(shè)置階段在內(nèi)的整個公共決策過程不能被清晰有效地識別，各種要素源流有相互雜糅互動的趨勢；其二，決策權(quán)力的集中導(dǎo)致政府的注意力成為各路利益相關(guān)者、政策企業(yè)家競相爭奪的焦點，政治家的偏好可以直接左右議程的輸出；其三，制度化溝通渠道的缺失使民眾的利益表達更容易向暴力化和非理性的方向發(fā)展；其四，在“穩(wěn)定壓倒一切”的理念指引下，焦點事件在議程設(shè)置中的作用進一步凸顯，復(fù)雜的議案形成過程乃至政策制定階段都可以被壓縮甚至直接省略，大規(guī)模群體性事件過后政策領(lǐng)域的“臨時拍板”現(xiàn)象屢見不鮮。

1．三種政策源流的融合與互動

一方面，三種源流間本身就存在著廣泛的聯(lián)系：既可能表現(xiàn)為問題源流導(dǎo)引下社會輿論關(guān)注與政策共同體的同步形成；也可能出現(xiàn)社會問題以群體性事件的形式被激烈表達，隨后引起政府關(guān)注，繼而在政治源流的推動下形成政策源流的情形[27]。以2011年校車安全領(lǐng)域的政策出臺過程為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，從2007年到2011年5年間，經(jīng)媒體報道的校車安全事故共74起②，造成了大量人員傷亡。校車安全問題的發(fā)酵，引發(fā)了政治源流中國民情緒的變化，廣大網(wǎng)民對校車安全的關(guān)注度不斷攀升③；同時促成了包括一批學(xué)者、專家、企業(yè)家在內(nèi)的政策共同體的形成。各種對策建議借助“兩會”召開的契機相互博弈，社會問題由此進入政策制定者的視野，最終促成了《校車安全條例（征求意見稿）》的出臺。由此可見，任何源流的變化都會引起其他政策源流的連鎖反應(yīng)，使具體的政策實踐演化為三種政策源流互為因果變量的彼此促進或彼此抑制過程。

另一方面，政策活動中個人的角色轉(zhuǎn)換以及能動作用的發(fā)揮也使要素源流的邊界更加模糊。在我國現(xiàn)有的決策系統(tǒng)中，與西方擁有獨立身份的“政策企業(yè)家不同”，構(gòu)成政策共同體的專家學(xué)者、企業(yè)家代表多具有雙重身份，同時扮演著人大代表、政協(xié)委員甚至是社會問題親歷者等多重角色，穿梭于三大源流之間，近距離接觸和影響政策制定系統(tǒng)。

從既有修正理論來看，批評者們普遍認為如果把源流看作相互依賴的，就能大大提升理論的目的性與戰(zhàn)略性，同時降低整個耦合作用的隨機性。但盡管如此，金登教授本人卻始終沒有對此做出修改，一個很重要的原因是，秉持這種政策源流受不同力量、不同考慮以及不同風(fēng)格所支配的觀點，不僅是出于簡化研究變量和揭示理性規(guī)律的考慮，也是受制于模型構(gòu)建邏輯的無奈選擇：將政策之窗開啟時的三流匯合視作議程啟動的標(biāo)志就同時意味著必須賦予源流初始時的彼此獨立流動性。換言之，一旦承認了要素與生俱來的融合趨勢，就必須另行尋找議程開啟的新標(biāo)志，也必須結(jié)合實踐對要素融合的機理與表征進行進一步闡釋。

2．政治源流的主導(dǎo)作用

西方學(xué)者扎哈里爾迪斯（Mucciaroni）認為，在集權(quán)型國家中，包涵國民情緒、利益集團競爭、政黨意識形態(tài)、政府變更等要素在內(nèi)的多維度的政治源流可以被整合為一個變量，即執(zhí)政黨的意識形態(tài)。政黨政治是國民情緒改變的主要決定因素，利益集團的行為也與政黨或政府的改變密切相關(guān)，政策過程實際上是集權(quán)化的[28]。

回歸我國的具體決策環(huán)境，從政治源流的內(nèi)部看，該源流是向中心聚合的：它以政策制定者為核心，國民情緒或利益集團這類外部因素，都需要通過爭取政治精英的感知與重視，進而謀求自身利益訴求的政策解決；從政治源流外部看，該源流又對外發(fā)揮“虹吸效應(yīng)”：將問題流、政策流緊緊吸引到其周圍，制約著二者的產(chǎn)生與走向。一方面，任何形式的公共政策，其議程形成過程都需要以政治流為中心——社會問題的界定依靠政治系統(tǒng)的識別；政策共同體也圍繞著政治系統(tǒng)進行政策“軟化”；政策建議在“原湯”中的漂進漂出更需要政治系統(tǒng)的過濾與甄別。另一方面，正如科布（Cobb）等人認為，議程設(shè)置主要有外部推動、政治動員以及內(nèi)部推動三種模式，外部推動模式是多元社會的模式，而動員模式則更適于解釋集權(quán)國家[29]。在我國政府的執(zhí)政方式由全能型向有限型轉(zhuǎn)變的過程中，外部推動模式雖然逐漸占據(jù)主流，但政府依然是重大決策落實的主要推手，動員模式在公共決策的創(chuàng)制中也屢見不鮮。

3．焦點事件的獨立性

1997年，西方學(xué)者格斯頓（Gerston）提出了一種全新的修正理論——觸發(fā)機制學(xué)說。他認為，一次重大的社會沖突事件能把積蓄已久的社會問題轉(zhuǎn)化為普遍的、消極的公眾情緒，公眾情緒的變化又能激發(fā)起公眾的變革需求從而反過來構(gòu)成了問題源流的基礎(chǔ)，推動政策議題的產(chǎn)生[30]。這種社會事件就是政策議題的觸發(fā)機制，其觸發(fā)作用的強弱取決于事件的范圍、強度和發(fā)生時間[31]。對于處在轉(zhuǎn)型期中的我國現(xiàn)實情境而言，政策參與的制度化途徑與基層的利益表達需求間尚存在較大的差距，以群體性事件為代表的焦點事件因其能對決策層構(gòu)成直接的輿論壓力而自然地成為了民眾影響政策的主要形式。這一現(xiàn)實情況更符合格斯頓提出的觸發(fā)機制理論。鑒于此，筆者嘗試重新對多源流模型進行回歸溯源，把原先嵌入問題源流中的焦點事件提升到了“觸發(fā)”誘因的地位進行獨立，探究焦點事件對問題源流、政策源流、政治源流的耦合與推動機制。

依據(jù)冪函數(shù)擬合得到的品位—噸位模式為：y＝1357x-1.37擬合值與原始值的相關(guān)系數(shù)為R2=0.962（圖 6）

（1）焦點事件與問題源流：問題何以建構(gòu)

焦點事件本身就是問題源流的影響變量之一，西方的決策情境下由于各方力量的牽制以及既定程序的約束，這一變量很難單獨將某一主題帶到議程設(shè)置的顯著位置上，而通常是通過強化決策者對某一問題的既有知覺，或充當(dāng)危機預(yù)警，或與其他事件配合起來發(fā)揮作用。擴展這一思想，筆者認為，焦點事件在建構(gòu)問題層面起到的作用包括：聚合注意力焦點，縮短問題出現(xiàn)的時間，聚焦問題的實質(zhì)。

正如西方學(xué)者威爾達夫斯基認為：“一種困難只有當(dāng)我們能夠就其采取某種行動的時候才成為問題?！盵32]因此，盡管每一個社會都在諸多領(lǐng)域存在管理亂象，但真正能上升為普遍的社會問題的卻只是其中的很少一部分。更多時候，社會管理中的困難是以零星的方式松散存在。在這種背景下，從困難到問題的提取過程，就往往需要借助焦點事件的收斂與聚合作用。通過一次焦點事件，社會輿論能認清利益相關(guān)者的真實訴求，決策者也可以把注意力集中到最突出的問題上，整個社會對問題解決的緊迫性有重新的認識。相應(yīng)的，問題概念化與系統(tǒng)識別的過程就變得順理成章。

（2）焦點事件與政策源流：共同體的形成

圍繞某個社會問題產(chǎn)生的各種政策建議，構(gòu)成了多源流模型中的政策源流。政策共同體的注意力畢竟是有限的，社會問題躍升為政策議題不僅需要競爭政策制定者的關(guān)注，也需要爭取更廣泛的政策討論與政策關(guān)注。既然焦點事件可以聚焦注意力焦點，那么其對政策共同體的產(chǎn)生與聚合是否具有明顯的推動作用呢？

以“釣魚執(zhí)法”事件為例。2009年9、10月間，網(wǎng)上相繼曝出兩起上海市行政執(zhí)法局在打擊私家車非法營運過程中的“釣魚執(zhí)法”事件，其中10月14日上海某公司員工孫中界在被浦東新區(qū)城管執(zhí)法局認定為非法營運的當(dāng)晚，用自斷手指的方式“以示清白”，引起了社會輿論的廣泛關(guān)注和網(wǎng)民的強烈憤慨。事件發(fā)生后，專家學(xué)者、媒體、政府官員以及廣大網(wǎng)民等共同組成的政策共同體，圍繞行政執(zhí)法方式正當(dāng)性等問題展開了廣泛討論，各種政策建議相繼涌現(xiàn)。筆者將部分觀點進行整理，見表1。

行政執(zhí)法過程中的執(zhí)法方式以及合法性問題一直飽受詬病，但在“釣魚執(zhí)法”事件發(fā)生以前，并沒有聚合成規(guī)?；恼吖餐w。而與之形成鮮明對比的焦點事件發(fā)生以后，針對該領(lǐng)域的“政策原湯”卻驟然沸騰。從筆者整理的資料來看，共同體的參與者分布于全國各地，包括高校教師、官員等不同職業(yè)，媒體也參與到事件中來，主要的政策建議包括提高執(zhí)法人員素質(zhì)、加強外部監(jiān)督、完善法律規(guī)范等。最終在各方努力下，2010年6月7日，上海市政府吸納了關(guān)于加強該領(lǐng)域法律約束的建議，發(fā)布了《上海市人民政府關(guān)于進一步規(guī)范和加強行政執(zhí)法工作的意見》、《上海市行政執(zhí)法人員執(zhí)法行為規(guī)范》，明文禁止“釣魚執(zhí)法”，從根源上規(guī)范了行政執(zhí)法行為。

表1 “釣魚執(zhí)法”事件中的政策共同體構(gòu)成

（3）焦點事件與政治源流：國民情緒的改變與政治力量的形成

焦點事件對政治源流的推動，表現(xiàn)為國民情緒的改變以及促進政治力量的形成。一方面，金登的傳統(tǒng)框架重視國民情緒對政策議程的促進或抑制作用，但忽略了對“國民情緒因何而變化”以及“國民情緒如何被政府感知”這兩個問題的討論。我國的現(xiàn)實決策過程中，焦點事件常以群體性事件的形式出現(xiàn)，不僅聚集群眾多，而且常伴有掀翻車輛、打砸店鋪等非理性行為。這種極端形式的利益表達，極易引起國民情緒的波動，社會輿論的導(dǎo)向和市民的心理會因此發(fā)生很大變化。另一方面，按照傳統(tǒng)政治源流的觀點，政治力量間的沖突會使政治領(lǐng)袖加深對其所處的政治環(huán)境的認識[33]。群體性事件能廣泛動員呈分散狀態(tài)的利益相關(guān)者，形成一股對政治系統(tǒng)影響巨大的現(xiàn)實力量。

對比西方發(fā)達國家的決策機制，焦點事件之所以能扮演上述重要的角色，一方面可以解釋為地方政府承受了過重的維穩(wěn)壓力，出臺帶有安撫性質(zhì)的臨時決策是緩和社會沖突以及負面影響的不得已之舉；另一方面，我國目前仍缺乏一部完備的行政程序法，在決策領(lǐng)域，主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力過大，也為焦點事件縮短決策程序提供了可能。

4．臨時拍板——特有的決策方式

隨著我國改革開放的全方位開展以及行政改革的逐步深入，公共決策模式由“精英決策”向“多元參與”扭轉(zhuǎn)，政策參與也不可避免地駛?cè)氤錆M動蕩的“現(xiàn)代化”過程。從形式上看，社會參與熱情急劇升溫，但其參與手段、方式、途徑亟待制度化、法制化與規(guī)范化；同時政府回應(yīng)訴求的有效機制還沒有形成，應(yīng)對公民參與時的心態(tài)、能力、機制還有很大欠缺。二者的對立，致使一個相對封閉、層級節(jié)制的傳統(tǒng)官僚體系在非制度化利益表達面前要么手足無措，要么反應(yīng)過度，后者即本文所謂的“臨時拍板”型決策——一種在焦點事件的處置過程中，決策層為安撫情緒、減輕事件負面影響，針對事件反映的主要問題，由主要領(lǐng)導(dǎo)直接拍板出臺公共政策的特有方式。

“臨時拍板”型決策使我國情境下的公共決策更平添了幾分偶然性與非理性的色彩，它打亂了已有決策步驟，難以用客觀的政策規(guī)律去解釋，實際上是跳過了議程設(shè)置的黑箱，甚至跳過了議程輸出之后各個復(fù)雜決策、實施階段，直接在高層的授意下進行了政策輸出，其流程如圖4所示：

圖4 “臨時拍板”決策模式的路徑演示

這一決策形式有獨特的應(yīng)用情形。首先，必須有一個影響較大的焦點事件作為決策的前置變量，通過事件引發(fā)社會輿論的廣泛質(zhì)疑與不滿，進而給決策層帶來極大壓力；第二，這種決策模式也是基于公共決策的分類討論的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，即最終的政策輸出一般都緊密圍繞著焦點事件的核心訴求，是一些具有臨時性的、地域性的、特殊指向性的政策措施，即常說的“特事特辦”。

四、結(jié)論與啟示

綜上所述，多源流決策模型在我國政治環(huán)境中的具體優(yōu)化主要包含源流的混合化、政治源流的核心化、焦點事件的獨立化以及特殊情況下的臨時拍板四個方面的內(nèi)容。將這四種主要的修正方向有機組合，可以得到優(yōu)化后的多源流模型框架，如圖5所示：

圖5 中國情境下的多源流模型框架示意圖

從整體看，在這一新框架中，三大源流的獨立性被首先打破，三者間不僅充滿了頻繁的互動與交流，而且政治流在其中一直居于主導(dǎo)與核心地位。焦點事件在我國決策實踐中扮演議程設(shè)置推動者和發(fā)起者的重要角色，不僅能推動問題源流，同時也推動著政治源流與政策源流，使公共決策呈現(xiàn)出典型的焦點事件促動性特征，因而將其從問題流中分離出來，變?yōu)樽h程設(shè)置過程的重要前置變量。同時，擁有相對獨立地位的焦點事件也可以充當(dāng)三種源流的有效粘合機制，是否有焦點事件的推動將成為社會問題能否上升為政策議題的關(guān)鍵因素，這也一定程度上破解了前文提到的三種要素流混合所帶來的互動機制與議程設(shè)立啟動標(biāo)志不明的問題。從細部看，政治流又以政策制定者為核心，在政治流中，各種社會主體都圍繞著政策制定者的注意力活動，政策流、問題流與政治流的互動，本質(zhì)上也是政策方案與社會議題爭取政策制定者注意力的過程。除此以外，焦點事件也能跨越政策黑箱以及諸多政策階段，直接轉(zhuǎn)化為公共政策的結(jié)果輸出?？傮w來說，優(yōu)化之后的模型具有兩個鮮明特點：一是貫徹了政策過程模糊化的思想，不僅焦點事件扮演了議程乃至政策輸出的決定力量，而且三種源流的耦合作用也充滿不確定性；二是，議程設(shè)置過程的政治化，即源流以政治為中心，政治流又以政策制定者為中心，各種要素、人員、備選方案的競爭都圍繞著決策權(quán)所有者的注意力。前者更適應(yīng)轉(zhuǎn)型期我國政策實踐的非理性，后者在解釋集權(quán)決策體制與動員型議程設(shè)置過程時更有解釋力。

本文作為一種探索性研究，意在破除國內(nèi)學(xué)界對西方經(jīng)典理論模型的過分迷信，喚起學(xué)者對模型本土化工作的重視。研究的主要貢獻在于從多個維度分析了西方資本主義民主國家與我國決策情境的差異性，并以焦點事件的角色重構(gòu)為中心，整合了多源流模型的多種修正路徑，同時將我國近些年常見的“臨時拍板”決策方式作為模型本土化的有力補充。當(dāng)然，一個修正后的模型是否科學(xué)，還有賴于實踐的長期檢驗，而在現(xiàn)有決策模式框架內(nèi)如何實現(xiàn)決策優(yōu)化，尚有待于學(xué)者們進一步探討。

注釋

①焦點事件(focusing event)，就是能夠引起公眾或決策者關(guān)注的社會議題，具有涉及人群廣泛、潛在的社會等特點。格斯頓認為，焦點事件對政策議程的出發(fā)作用可以從其影響范圍、影響強度和時機三方面來衡量。一般認為，焦點事件可以擾亂常規(guī)決策模式，顯著改變議程，甚至引起決策子系統(tǒng)的崩潰和利益相關(guān)者態(tài)度的根本轉(zhuǎn)變。參見：Baumgartner F R, Jones B D. Agendas and instability in American politics[M]. University of Chicago Press, 2010,p:21.Birkland, T. A. (1997). After disaster: Agenda setting, public policy, and focusing events. Georgetown University Press, pp:21-22.王雄軍. 焦點事件與政策間斷——以《人民日報》的公共衛(wèi)生政策議題變遷為例[J]. 社會科學(xué), 2009 (1): 45-50.[美］拉雷?N?格斯頓．公共政策的制定——程序和原理［M］．朱子文，譯．重慶：重慶出版社，2001：25．

②人民日報http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_11/ 21/10785107_0.shtml

③通過百度搜索，2009年1月前關(guān)于校車的新聞有60000余篇，2010年1月變成了近80000萬，2011年1月增長到113000多篇，到了11月12日，一下到了159000多篇，而到了今天就是213000多篇。參見：教育部緊急通知對學(xué)生上下學(xué)乘車安全再檢查。中國網(wǎng)http://www.china.com.cn/news/ txt/2011-12/14/ content_24146477.htm

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Multiple Streams Model and Its Optimization Research on the Chinese Decision-making Context

WEN Hong CUI Tie

(Lanzhou University Lanzhou 730000 China)

The multiple streams model proposed by John W.Kingdon is one of the most popular theories in policy research field, and has been acknowledged and applied comprehensively by scholars. This paper introduces the content of the model first, and then clarifies the specific characteristics of Chinese public decision by comparing and analyzing the difference in subjects’ participation logics between China and other countries. The key point of this research is optimizing the model combined with Chinese specific cases on the basis of western modifying idea. This research shows that there are four main optimizing paths including improving the integration of streams, emphasizing the central role of political streams, separating the focusing events, and temporary decision making in special circumstances, and the combination of these four paths will be helpful for further improving the model applicability.

Multiple streams model; Chinese context; optimization; focusing events

2014-06-20

國家自然科學(xué)基金重點項目“政府職能轉(zhuǎn)變背景下績效管理研究”（71433005）；國家自然科學(xué)基金面上項目“基于公共價值的政府績效結(jié)構(gòu)、生成機制及中國情境下的實證研究”（71373107）.

文宏（1981-）男，副教授，碩士生導(dǎo)師，博士（后），蘭州大學(xué)管理學(xué)院公共管理系主任；崔鐵（1990-）男，蘭州大學(xué)管理學(xué)院行政管理研究生.

D035

A

10.14071/j.1008-8105(2014)05-0012-08

編輯 劉 波