■ 張進德/江 峰/田 磊/胡 杰

（1.中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院，北京 100081；2.國土資源部財務(wù)司，北京 100812）

礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項實施情況探析

■ 張進德1/江 峰2/田 磊1/胡 杰2

（1.中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院，北京 100081；2.國土資源部財務(wù)司，北京 100812）

礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項自2000年設(shè)立以來，歷經(jīng)設(shè)立、快速推進、優(yōu)化調(diào)整發(fā)展過程，取得良好成效。專項實施中存在的主要問題：礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境調(diào)查工作不足；礦山地質(zhì)環(huán)境治理缺乏技術(shù)規(guī)范和預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)；項目的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)還比較薄弱；治理資金投入仍然不足。對策建議：加強重點礦山地質(zhì)環(huán)境專題調(diào)查；盡快開展重點礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測；加強科技研究，提高礦山生態(tài)環(huán)境治理和復(fù)綠的質(zhì)量和水平；積極推進礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金渠道的多元化；加強項目監(jiān)督管理，加大資金投入。幾點認(rèn)識：(1)走可持續(xù)發(fā)展道路；(2)邊治理、邊恢復(fù)經(jīng)濟；(3)實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展；(4)以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

礦山；地質(zhì)環(huán)境；治理專項；項目資金

0 引言

我國是世界上的礦業(yè)大國，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會的進步，礦產(chǎn)資源的開發(fā)正經(jīng)歷著從粗放式到可持續(xù)的“綠色礦山”開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變。然而，歷史時期由于體制、管理和歷史等方面的原因，礦產(chǎn)資源開發(fā)活動過快，開發(fā)方式粗放，遺留了大量的礦山地質(zhì)環(huán)境問題。造成礦區(qū)及周邊地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、環(huán)境污染和生態(tài)破壞，嚴(yán)重威脅到礦區(qū)周圍人民生命財產(chǎn)安全，制約著礦業(yè)自身乃至整個國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[1]。黨的“十八大”將生態(tài)文明建設(shè)提到了一個新的高度，這是順應(yīng)歷史發(fā)展趨勢的必然選擇。作為生態(tài)環(huán)境問題比較突出的礦區(qū)，是生態(tài)文明建設(shè)不可逾越的鴻溝。

自2000年起，財政部會同國土資源部利用“探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款”設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項，開展全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理。截至2012年，中央財政專項投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金超過234億元，安排礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目總數(shù)達(dá)1898個。按照新老問題區(qū)別對待的原則，通過實施礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項，集中解決了一批礦山地質(zhì)環(huán)境治理方面懸而未決的歷史遺留問題?？偨Y(jié)以往礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項實施情況，分析專項資金流向與項目分布情況，查找存在的問題和不足，為今后順利開展全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，確保國家專項資金的合理、高效使用具有重要的意義。

1 礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項實施情況

1.1 專項起步階段

為了積極穩(wěn)妥地開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，2000-2002年，在中央財政資金的支持下，啟動了全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)示范工作。三年共投入治理資金2350萬元，在全國范圍內(nèi)選擇礦山地質(zhì)環(huán)境問題突出的湖北省、江西省、黑龍江省、四川省、北京市等16個省（市）的老礦山，安排了18個項目開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范。治理礦山類型包括鐵礦、煤礦、鉛鋅礦、銅礦和石材礦等，治理內(nèi)容包括地質(zhì)災(zāi)害、地形地貌景觀修復(fù)和土地復(fù)墾。通過示范項目的實施，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，為下一步全面開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作提供了借鑒。通過項目示范，理清了礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項的總體思路、投資方向和重點。

(1)我國礦山地質(zhì)環(huán)境問題點多面廣，成因類型復(fù)雜，開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理所需資金巨大，必須按照新老問題區(qū)別對待的原則分清治理責(zé)任，明確中央財政資金的治理重點，依輕重緩急分步實施，逐步消化歷史遺留問題。通過實施礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程，充分發(fā)揮中央專項資金的引導(dǎo)作用，帶動其它資金投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理，逐步解決歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，改善礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量，保障人民群眾安居樂業(yè)。

(2)全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理的重點是解決歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題。主要包括四個方面[2]：一是采礦活動引發(fā)的礦山地質(zhì)災(zāi)害；二是礦區(qū)地下含水層的破壞；三是礦區(qū)地形地貌景觀的影響破壞；四是礦區(qū)土地資源的破壞。歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題的劃分，主要依據(jù)財政部、國土資源部、環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》（財建［2006]215號），以2006年為界限，2006年以前產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境問題都?xì)w屬為歷史遺留問題。

1.2 專項快速推進階段

在總結(jié)礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范項目經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2003年財政部、國土資源部聯(lián)合出臺了《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款使用管理辦法（試行）》（財建[2003]530號），辦法中明確規(guī)定了礦山地質(zhì)環(huán)境治理財政專項支持的項目重點和支出方向等。自此以后，礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項有了明確的指導(dǎo)方向和依據(jù)，專項投入的資金逐年增加。2003-2009年是礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項快速推進階段，共投入項目資金85.5091億元，安排的項目數(shù)量累計1577個，項目幾乎分布在全國所有的省（自治區(qū)、直轄市），涵蓋了43個不同類型的礦山。2003-2009年全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目數(shù)量和資金分布見圖1、圖2。

統(tǒng)計顯示，2003-2009年，項目經(jīng)費投入逐年大幅度增加，從最初2003年的1.72億元增加到2009年的36.059億元，單個項目平均經(jīng)費由2003年的232萬元增加到2009年的2037萬元。累計安排項目數(shù)量最多的前五個省份分別是：湖南省71個項目，山東省61個項目，遼寧省56個項目，黑龍江省56個項目，甘肅省56個項目；累計投入資金數(shù)量最多的前五個省份分別是：遼寧省54841萬元，湖南省51070萬元，青海省50870萬元，黑龍江省50420萬元，河北省36610萬元；累計投入經(jīng)費最多的前五類礦山分別是：煤礦278500萬元，砂石建材礦156721萬元，金礦115460萬元，鐵礦70100萬元，石灰?guī)r礦29900萬元；累計安排項目數(shù)量最多的前五類礦山分別是：煤礦452個，金礦255個，砂石建材礦201個，鐵礦146個，石灰?guī)r礦88個。

圖1 2003-2009年全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目數(shù)量分布圖

圖2 2003-2009年全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目資金分布圖

1.3 專項優(yōu)化調(diào)整階段

在2003-2009年的治理專項快速推進階段，雖然投入經(jīng)費在逐年增加，但項目的數(shù)量也在增加，項目平均投入經(jīng)費偏少，存在項目多而散，覆蓋面廣，經(jīng)費投入不足、持續(xù)性差的問題。受項目經(jīng)費限制，許多項目區(qū)只能完成對部分礦山地質(zhì)環(huán)境問題的治理，治理的整體效果不明顯。

2008年12月國土資源部發(fā)布實施了《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015年）》[10]，確定了全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理的76個重點區(qū)域。2010年4月國土資源部又發(fā)布實施了《全國礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理規(guī)劃（2009-2015年）》[11]，在全國76個重點治理區(qū)域基礎(chǔ)上，進一步確定了礦山地質(zhì)環(huán)境重點治理工程。上述兩個規(guī)劃的發(fā)布實施，為下一階段調(diào)整礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作思路和重點，完善治理項目設(shè)置提供了良好的政策依據(jù)。

2010年至今是全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作調(diào)整完善階段。本階段項目的投入重點和方向發(fā)生了一些改變，由過去支持多而散、經(jīng)費少的小項目轉(zhuǎn)向支持重點工程的大項目。自2010年起，重點開展國務(wù)院確定的礦產(chǎn)資源枯竭型城市礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程，以及歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題突出、急需治理的其它礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程。中央財政專項的經(jīng)費投入大幅度增加，但實施的項目數(shù)量卻顯著減少。2010-2012年資金投入達(dá)到148.6936億元，而安排的項目數(shù)量累計303個。2010-2012年全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目數(shù)量和資金分布見圖3、圖4。

統(tǒng)計顯示，2010-2012年，累計投入資源枯竭城市礦山地質(zhì)環(huán)境治理的專項資金達(dá)88.4億元，而投入示范工程等其它治理項目的專項資金達(dá)60.29億元。本階段治理工作的特點是財政專項投資方向更加明確，治理重點更加突出，項目經(jīng)費大幅度增加，在項目設(shè)置上更加強調(diào)總體規(guī)劃、分期實施、成片治理的理念。

圖3 2010-2012年全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目數(shù)量分布圖

圖4 2010-2012年全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目資金分布圖

2 存在的主要問題與建議

2.1 主要問題

(1)礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境調(diào)查工作不足。礦山地質(zhì)環(huán)境治理是一項復(fù)雜的工程，需要多方面的地質(zhì)環(huán)境基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)作支撐，但絕大多數(shù)礦山?jīng)]有進行過的地質(zhì)環(huán)境專題調(diào)查。

(2)礦山地質(zhì)環(huán)境治理缺乏技術(shù)規(guī)范和預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程缺乏專門的設(shè)計、施工、監(jiān)理等技術(shù)規(guī)程和預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，給工程預(yù)算、投資控制、預(yù)算審查等都帶來許多不便。

(3)項目的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)還比較薄弱。由于缺乏相應(yīng)的項目管理辦法，使得項目的立項申報、項目審查與預(yù)算下達(dá)、組織實施、監(jiān)督管理、項目驗收與成果管理等方面沒能制度化，給項目的監(jiān)督管理造成困難。

(4)治理資金投入仍然不足。歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題點多面廣，治理難度極大，所需資金多，中央財政專項財力有限，資金的投入仍然不足。

(5)治理技術(shù)水平有待提高。礦山地質(zhì)環(huán)境治理具有比較強的專業(yè)性，涉及多個學(xué)科領(lǐng)域，就目前的項目實施情況看，缺乏經(jīng)濟可行、技術(shù)先進的治理措施。

2.2 對策建議

(1)加強重點礦山地質(zhì)環(huán)境專題調(diào)查[2]。查明礦山地質(zhì)環(huán)境條件和主要的環(huán)境地質(zhì)問題，分析礦山環(huán)境地質(zhì)問題產(chǎn)生、發(fā)展和演變規(guī)律，為礦山地質(zhì)環(huán)境治理提供依據(jù)。

(2)盡快開展重點礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測[4]。以重點礦山為單元，采用先進的技術(shù)手段和工作方法，監(jiān)測礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中所產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境問題以及閉坑后所存在的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，為礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理提供可靠的基礎(chǔ)資料。

(3)加強科技研究，提高礦山生態(tài)環(huán)境治理和復(fù)綠的質(zhì)量和水平。加強礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程措施和技術(shù)方法研究及探索，推廣經(jīng)濟可行、技術(shù)先進、行之有效的治理技術(shù)和方法。

(4)積極推進礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金渠道多元化[5]。建立多渠道的礦山地質(zhì)環(huán)境治理投入機制，積極探索市場化運作模式，把礦山地質(zhì)環(huán)境治理與土地整治、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、城市改造相結(jié)合；積極吸引社會資金投入，逐步建立多元化的礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理新機制。

(5)加強項目監(jiān)督管理，加大資金投入。應(yīng)盡快出臺礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目管理辦法，明確責(zé)任，規(guī)范項目管理。加強資金管理，制定獎懲措施，改進項目款撥付方式，通過資金撥付調(diào)控項目進展，使投資綜合效益最大化；加大資金的投入，實施一批有帶動性、影響性的大項目。扶持進展順利、效果好的項目。

3 幾點認(rèn)識

(1)歷史時期，人們只重視礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，一味追求經(jīng)濟效益，忽視礦山環(huán)境保護和節(jié)約礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源的開發(fā)以犧牲環(huán)境為代價，這是一種“吃了祖先飯，斷了子孫路”的不可持續(xù)發(fā)展模式。

(2)發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)歷過先破壞后治理的階段，并為此付出了沉重的代價，留下了很多難以整治的“后遺癥”。發(fā)達(dá)國家礦山環(huán)境治理的經(jīng)驗充分表明，礦產(chǎn)資源開采過程中及時進行治理和恢復(fù)在經(jīng)濟上是合算的，而先破壞后治理的代價將是昂貴的，甚至還會造成不可挽回的環(huán)境損害。

(3)經(jīng)濟發(fā)展-資源開發(fā)-環(huán)境保護是一個矛盾體，要破解這一矛盾必須將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿到礦產(chǎn)資源開發(fā)與礦山環(huán)境保護中。在礦產(chǎn)資源開發(fā)上要堅持科學(xué)、有序、合理、適度，在礦山環(huán)境保護上遵循源頭預(yù)防、過程控制、消化舊賬、不欠新賬，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(4)開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理的根本目的可以歸結(jié)為：利用中央財政資金投入，吸收和引導(dǎo)社會資金投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理，對遭受破壞的礦山地質(zhì)環(huán)境進行修復(fù)和整治，逐步消化歷史時期的礦山環(huán)境欠賬，引導(dǎo)人們用“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的觀點從事礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用與保護，推動我國礦業(yè)開發(fā)與環(huán)境保護走向良性發(fā)展軌道。

[1]胡存志,董祚繼,鞠建華,等.全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃研究[M].北京:地質(zhì)出版社,2009.

[2]張進德,張作辰,劉建偉,等.我國礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查研究[M].北京:地質(zhì)出版社,2009.

[3]姜建軍.礦山環(huán)境管理實用指南[M].北京:地震出版社,2004.

[4]張進德,田磊,趙慧.我國礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測工作方法初探[J].水文地質(zhì)工程地質(zhì),2008(2):129-132.

[5]張進德,任鷹,葉曉賓.我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作的若干問題探討[C]//地質(zhì)環(huán)境保護與地質(zhì)災(zāi)害防治論文集.北京:大地出版社,2005.

[6]姜建軍,劉建偉,張進德,等.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境問題及對策探析[J].國土資源情報,2005(8):22-26.

[7]武強,劉伏昌,李鐸.礦山地質(zhì)環(huán)境研究理論與實踐[M].北京:地質(zhì)出版社,2005.

[8]魏風(fēng)華,梁振杰,張樑.解決礦山生態(tài)環(huán)境保護問題的對策建議[J].中國國土資源經(jīng)濟,2005(2):25-27.

[9]國土資源部.礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定[Z].北京:國土資源部,2009.

[10]國土資源部.全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008-2015年)[Z].北京:國土資源部,2009.

[11]國土資源部.全國礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理規(guī)劃(2009-2015年)[Z].北京:國土資源部,2010.

[12]DZ223-2009,礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案編制規(guī)范[S].

[13]DZ223-2011,礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案編制規(guī)范[S].

Discussion and Analysis on the Implementation of Special Projects to Address Serious Mining Geoenvironmental Problems

ZHANG Jinde1, JIANG Feng2, TIAN Lei1, HU Jie2
(1.China Geological Environmental Monitoring Institute, Beijing 100081; 2. Department of Finance, Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

The special projects to address serious mining geo-environmental problems were set up in the year of 2000, which has acquired favorable effect after the establishment, rapid advance, and optimization and adjustment. For these problems: poor investigation work of geological environment, lack of technical specifications and budgeteering standards, a weak link of supervision and administration of the project, and insufficient management investment, this paper suggests that we should strengthen the investigation of a special subject of key mine geological environment, and carry out environmental monitoring. In order to improve the quality of the mine ecological environment control, restoration and green, we must attach importance to science and technology research. At the same time, a wide range of fund channel must be vigorously promoted; and the capital investment in the supervision and management of project should be increased. This paper goes on to give some ideas, these include: we should take the road of sustainable development; governance and economic recovery must be at the same time; realizing a coordinated and sustained development of economy, society, resources and environment; as well as people-oriented, comprehensive, coordinated and sustainable development.

mine; geological environment; special governance; project funding

F062.1;F062.2

C

1672-6995(2014)01-0017-04

2013-11-25；

2013-12-03

張進德（1966-），男，山東省諸城市人，中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院教授級高級工程師，法學(xué)博士，主要從事礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理政策措施、礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查評價與監(jiān)測等方面研究工作。