■ 田 峰

（吉林省法官培訓(xùn)學(xué)院，長(zhǎng)春 130033）

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)分配制度分析

■ 田 峰

（吉林省法官培訓(xùn)學(xué)院，長(zhǎng)春 130033）

對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)初始分配進(jìn)行理論梳理，肯定先占在產(chǎn)權(quán)初始分配中的正當(dāng)性。我國(guó)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的特點(diǎn)表現(xiàn)在權(quán)利主體和權(quán)利屬性的復(fù)合性。私人要實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源的利用可以通過兩個(gè)渠道實(shí)現(xiàn)，一是通過出讓取得礦產(chǎn)資源使用權(quán)；二是在礦產(chǎn)資源使用權(quán)市場(chǎng)上以交易取得。合理構(gòu)建我國(guó)的準(zhǔn)物權(quán)法律體系，并防止行政權(quán)力產(chǎn)權(quán)化的趨勢(shì)，能夠有效實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)和礦產(chǎn)資源使用權(quán)的有效對(duì)接。

礦產(chǎn)資源；所有權(quán)；使用權(quán)；產(chǎn)權(quán)分配

1 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)生成的歷史分析

礦產(chǎn)資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中占據(jù)著舉足輕重的重要地位，針對(duì)礦產(chǎn)資源所進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)分配經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展演變過程。隨著科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人類對(duì)礦產(chǎn)資源的需求與日俱增，但是礦產(chǎn)資源不能為人類的發(fā)展提供無限的原材料供應(yīng)；相應(yīng)的礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)分配機(jī)制也隨之產(chǎn)生并逐步完善。礦產(chǎn)資源從無主的公共財(cái)產(chǎn)逐漸演變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)明確的財(cái)產(chǎn)經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過程，這一過程可以通過“公地悲劇”的理論模型做出解釋。

“公地”(commons)制度是英國(guó)中古時(shí)期的一種土地制度。1968年，美國(guó)學(xué)者哈丁發(fā)表了《公地的悲劇》一文，指出人類因過度使用空氣、水、海洋水產(chǎn)等看似免費(fèi)的資源，終將付出無形而巨大的代價(jià)。自此以后，“公地悲劇”成為在環(huán)境科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等領(lǐng)域廣泛討論的話題?！肮乇瘎　痹从诠厮哂械莫?dú)特產(chǎn)權(quán)特征。在哈丁之后，學(xué)術(shù)界探索用多種產(chǎn)權(quán)形式克服公地悲劇的難題。在法與經(jīng)濟(jì)學(xué)的文獻(xiàn)中，至少存在4種類型的產(chǎn)權(quán)制度：私人財(cái)產(chǎn)，個(gè)人擁有使用、處置和排他權(quán)利；共同財(cái)產(chǎn)，一種集體所有的情況，所有者不能相互排斥，但可以排斥外部人；國(guó)家財(cái)產(chǎn)，一種公共財(cái)產(chǎn)形式被設(shè)定為全體公民所有，但典型地被政府官員控制，他們自由決定使用和排他的限制條件；無產(chǎn)權(quán)或開放使用的財(cái)產(chǎn)，資源沒有所有者，所有人都自由使用，任何人無權(quán)排他。而現(xiàn)實(shí)存在的產(chǎn)權(quán)制度比學(xué)術(shù)上的類型更加多樣化，真實(shí)的產(chǎn)權(quán)制度不可避免地帶有各種混合特征?，F(xiàn)代學(xué)者承認(rèn)哈丁的基本邏輯，在開放使用的狀態(tài)下，也就是沒有對(duì)資源施加產(chǎn)權(quán)的情況下，資源的利用是不可持續(xù)的，解決的辦法就是排他性的產(chǎn)權(quán)制度[1]。排他性產(chǎn)權(quán)旨在消除公共土地使用過程中產(chǎn)生的負(fù)外部性以及不受限制的進(jìn)入帶來的資源過度使用。多數(shù)西方國(guó)家在解決這一問題的過程中不約而同地選擇了公共資源的私有化，即將公共資源上的共有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為私有產(chǎn)權(quán)。這一產(chǎn)權(quán)安排有效地將公共產(chǎn)權(quán)使用中的負(fù)外部性內(nèi)化為私有產(chǎn)權(quán)的成本。

礦產(chǎn)資源的權(quán)屬狀態(tài)為什么能夠從無產(chǎn)權(quán)開放使用逐步轉(zhuǎn)化為存在排他性產(chǎn)權(quán)的呢？經(jīng)濟(jì)學(xué)家給我們的解釋是為了避免在公共財(cái)產(chǎn)使用過程中的負(fù)外部性和過度開發(fā)而對(duì)公共財(cái)產(chǎn)重新做出產(chǎn)權(quán)安排，通過引入私有制的方式將負(fù)外部性內(nèi)化，從而實(shí)現(xiàn)合理利用資源的目的。這實(shí)質(zhì)上就是自然資源法權(quán)化的過程，通過立法和合同規(guī)范物權(quán)人行使權(quán)利的行為，以實(shí)現(xiàn)對(duì)合理利用自然資源的目的。那么，我們對(duì)自然資源進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分配的原則或者說自然資源上的法權(quán)設(shè)置的依據(jù)在哪里呢？在此，我們將引入洛克條件進(jìn)行分析。

2 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的初始分配

2.1 產(chǎn)權(quán)初始分配的法哲學(xué)思維進(jìn)路

就稀缺性而言，礦產(chǎn)資源與土地在產(chǎn)權(quán)分配上極其相似。如果將土地分配給一國(guó)所有居民，使他們每人擁有的土地恰好是維持其生活所必須的，且沒有多余，則顯然他們所有人都是平等的，沒人愿意為他人工作。他們中任何人也不會(huì)擁有可償付他人勞動(dòng)的東西。因?yàn)閮H擁有生產(chǎn)其生活資料所必須的土地，必然會(huì)消費(fèi)掉其全部所得，從而無法提供任何東西用來交換他人勞動(dòng)。上述假設(shè)未曾存在過，但即使存在也不可能持續(xù)[2]。洛克條件可以概括為，勞動(dòng)者以自己的勞動(dòng)將任何東西脫離自然狀態(tài)時(shí)，他就對(duì)其擁有排他性的權(quán)利。附加條件是，在取得這一排他性權(quán)利之后還留有“足夠的同樣好的”東西給其他人所共有。諾齊克將洛克條件重述為，只有保證其他人因不能再自由使用該物而境遇變壞的前提下，才可以按通常過程產(chǎn)生對(duì)無主物永久的可繼承的財(cái)產(chǎn)權(quán)[3]。諾齊克對(duì)洛克條件進(jìn)行了相當(dāng)程度的修正，盡管二人論證的邏輯起點(diǎn)看似相當(dāng)接近，但諾齊克將“原初狀態(tài)”下的物定義為“無主物”而不是洛克認(rèn)為的“共有物”，這一修正直接導(dǎo)致了諾齊克對(duì)產(chǎn)權(quán)初始分配的觀點(diǎn)與嚴(yán)格的洛克條件相比更為寬松。諾齊克認(rèn)為，洛克條件“不是一個(gè)‘目的’原則，它關(guān)注的是占有行為影響別人的特殊方式，而不是目的狀態(tài)的結(jié)構(gòu)[3]?！敝Z齊克將洛克條件分化為強(qiáng)、弱兩種條件。他的原話是：“一個(gè)人的占有可能以兩種方式使另一個(gè)人的狀況變壞：首先，使別人失去通過一個(gè)特殊占有來改善自己狀況的機(jī)會(huì)；其次是使別人不再能夠自由地使用它先前能使用的東西。一種規(guī)定占有不能使別人狀況變壞的嚴(yán)格要求，將不僅禁止第二種方式的占有，也禁止第一種方式的占有，只要沒有別的什么能抵消機(jī)會(huì)減少帶來的損失。而一個(gè)較弱的要求則只禁止第二種方式的占有，但不禁止第一種方式的占有[3]?！痹谶@里諾齊克將洛克條件分化為“強(qiáng)”條件和“弱”條件，諾齊克強(qiáng)調(diào)，這個(gè)洛克“弱”條件正是獲得正義原則必須滿足的條件。在這里，諾齊克實(shí)質(zhì)上縮小了洛克條件的適用范圍，將“弱”條件作為獲取正義原則的唯一條件，并且將給他人留下“足夠的同樣好的”資源重新解釋為占有行為不會(huì)使他人的狀況變壞。

不可否認(rèn)的是，洛克條件帶給我們的是一個(gè)難解的關(guān)于分配正義的觀念?！白銐虻耐瑯雍玫摹睒?biāo)準(zhǔn)已經(jīng)非常嚴(yán)苛，如果再將其放在代際層面考量，將使我們陷入難以自拔的理論困境。不僅如此，洛克選擇了一個(gè)更加難以論證的邏輯起點(diǎn)，即在“原初狀態(tài)”下自然資源應(yīng)當(dāng)是由人們共有的。與洛克持有相同立場(chǎng)的還有布萊克斯通，他認(rèn)為，“土地以及在土地上的所有物品是人類直接受造物主的饋贈(zèng)而得到的一般財(cái)產(chǎn)。土地是共有的，隨著人類數(shù)量的不斷增加，有必要采納較為長(zhǎng)久的支配權(quán)的概念，而且不僅是要把直接的使用權(quán)、也要把將被適用的實(shí)物劃歸個(gè)人所有?！敝Z齊克所設(shè)定的“原初狀態(tài)”下物的權(quán)屬狀態(tài)似乎更容易取得邏輯上的自足。就所謂“原初狀態(tài)”而言，梅因采取了一個(gè)相對(duì)容易為人所接受的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，在民事社會(huì)的組織存在的很久以前人類就的確實(shí)行過無主物的先占，通過先占這個(gè)程序，原始世界中的“無主物件”就成為個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)?！罢加腥恕敝阅軌虺蔀樗腥?，是因?yàn)樗械奈锲范急患僭O(shè)為應(yīng)當(dāng)是某個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，同時(shí)也是因?yàn)闆]有人能比占有人更有權(quán)利擁有對(duì)這特定物品的所有權(quán)[4]。根據(jù)梅因的論述，我們可以比較自信地得出這樣的結(jié)論，即人類社會(huì)的發(fā)展需要對(duì)“原初狀態(tài)”下的無主財(cái)產(chǎn)實(shí)行法權(quán)上的占有，而這種基于先占取得的事實(shí)狀態(tài)必將轉(zhuǎn)化為所有權(quán)；換句話說，先占是對(duì)礦產(chǎn)資源和其他主要生產(chǎn)資料進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分配的基本途徑。

2.2 經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)先占原則歷史合理性的論證

法學(xué)家已經(jīng)基本完成了對(duì)先占原則歷史合理性的分析，那么經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)先占原則采取了怎樣的態(tài)度呢？在經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，這種初始界定的合理性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，先占原則滿足帕累托改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，即在存在經(jīng)濟(jì)無效率的情況下，若進(jìn)行了資源重新配置，確實(shí)至少使某個(gè)人的效用水平在其他任何人的效用不變情況下有所提高?？赡軙?huì)有人質(zhì)疑這種不損害既得利益的產(chǎn)權(quán)改革的合法性，但我們需要注意的是這里的產(chǎn)權(quán)改革不是產(chǎn)權(quán)制度的變更，而是產(chǎn)權(quán)從無到有的變革。改革的目的不是革新，而是創(chuàng)設(shè)，這也是將帕累托改進(jìn)作為效率原則的原因。其次，先占原則有利于保護(hù)已經(jīng)形成的投資和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在開放使用中形成的歷史格局已經(jīng)說明了哪些企業(yè)具備了成本優(yōu)勢(shì)，占有開放資源多的企業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，時(shí)間優(yōu)先的規(guī)則保護(hù)了這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)，比平均規(guī)模的成本顯然要低。再次，給予產(chǎn)業(yè)的先行者更多的份額符合一般產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，對(duì)資源發(fā)現(xiàn)權(quán)的獎(jiǎng)勵(lì)就像專利權(quán)保護(hù)一樣，專利授予最先取得成果并最先申請(qǐng)法律確認(rèn)的人。最后，現(xiàn)有的使用者有足夠的力量組織產(chǎn)權(quán)實(shí)施，潛在的使用者不能如此。導(dǎo)致資源租金向使用者分配，權(quán)利主要集中于現(xiàn)有的使用者，雖減少了調(diào)整成本但增加了新的使用者的成本。初始分配的效率在于且僅在于對(duì)已經(jīng)形成的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的確認(rèn)。在隨后的價(jià)格體系中，資源配置效率的提高必然引起租金的上升，后來者付出比原來資源使用者更高的成本是資源更有效使用的必要條件。新來者通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓取得產(chǎn)權(quán)并不影響資源的效率最大化，明確區(qū)分產(chǎn)權(quán)初始分配和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的不同功能將有助于理解這一觀點(diǎn)[1]。

至此，我們基本完成了對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)初始分配的理論梳理，借助“公地悲劇”我們引出了產(chǎn)權(quán)初始分配的必要性；“洛克條件”和諾齊克理論為我們提供了產(chǎn)權(quán)初始分配的法哲學(xué)準(zhǔn)則；梅因?qū)⑾日甲鳛楫a(chǎn)權(quán)初始分配的事實(shí)狀態(tài)，借助他的論述和經(jīng)濟(jì)學(xué)上的帕累托改進(jìn)，我們初步肯定了先占在產(chǎn)權(quán)初始分配中的正當(dāng)性。就像在上文中提到的那樣，作為對(duì)有限資源無限使用的制度回應(yīng)，4種主要的產(chǎn)權(quán)制度被適用到產(chǎn)權(quán)初始分配當(dāng)中，私人財(cái)產(chǎn)、共同財(cái)產(chǎn)、國(guó)家財(cái)產(chǎn)和無產(chǎn)權(quán)或開放使用的財(cái)產(chǎn)。我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》都明確了礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，以立法的方式宣示了礦產(chǎn)資源的國(guó)有財(cái)產(chǎn)屬性。礦產(chǎn)資源作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)是不能進(jìn)入市場(chǎng)流通的，私人要實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源的利用可以通過兩個(gè)渠道，一是通過申請(qǐng)——審批程序取得探礦權(quán)或采礦權(quán)；二是通過礦產(chǎn)資源使用權(quán)的市場(chǎng)交易取得探礦權(quán)或采礦權(quán)。

2.3 礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的特殊性

我國(guó)以立法的方式確認(rèn)了礦產(chǎn)資源的國(guó)有財(cái)產(chǎn)屬性，以國(guó)家為主體的礦產(chǎn)資源所有權(quán)已經(jīng)不再是一種單純的民事權(quán)利。這一權(quán)利的復(fù)雜特征表現(xiàn)為：第一，一元權(quán)利主體和多元執(zhí)行主體。盡管國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源利益的享有已經(jīng)法權(quán)化為礦產(chǎn)資源所有權(quán)，但這種享有實(shí)質(zhì)上是通過各級(jí)政府行使行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)的?；谥醒牒偷胤秸畬?duì)行政權(quán)力和稅收的分享，礦產(chǎn)資源所有權(quán)的利益實(shí)質(zhì)上是由中央政府和地方政府分享的。第二，權(quán)利屬性的復(fù)合性。沒有人會(huì)否認(rèn)所有權(quán)的私權(quán)性質(zhì)，但涉及國(guó)家所有權(quán)的時(shí)候人們似乎很難取得確定的一致性的法權(quán)定位。國(guó)家所有權(quán)在不同場(chǎng)合的表現(xiàn)形態(tài)是存在很大差異的，這種差異的根源在于國(guó)家不是單純的民事主體，它還要承擔(dān)涉及主權(quán)、經(jīng)濟(jì)、政治等多個(gè)領(lǐng)域的不同角色。國(guó)家的活動(dòng)領(lǐng)域如此多樣且相互聯(lián)系緊密，以至于我們很難將國(guó)家在某個(gè)領(lǐng)域中的活動(dòng)單獨(dú)抽離出來進(jìn)行分析。如果我們生硬地將礦產(chǎn)資源所有權(quán)劃歸私法權(quán)利，那么將會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)行政權(quán)力產(chǎn)權(quán)化的趨勢(shì)，這很可能會(huì)導(dǎo)致一個(gè)我們不愿看到的結(jié)果。于是我們可以肯定的是建立在礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)基礎(chǔ)上的礦產(chǎn)資源使用權(quán)體系將會(huì)面對(duì)非常嚴(yán)峻的理論拷問。在民法領(lǐng)域?qū)@個(gè)問題的應(yīng)對(duì)應(yīng)該首先在他物權(quán)基本理論中尋找答案，礦產(chǎn)資源使用權(quán)毫無疑問地是對(duì)他人所有之物享有的權(quán)利。那么對(duì)于礦產(chǎn)資源使用權(quán)及其相關(guān)問題的理論解讀和立法調(diào)整都應(yīng)當(dāng)建立在他物權(quán)理論體系的基礎(chǔ)之上，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情和礦產(chǎn)資源的特殊屬性進(jìn)行總體考量。

3 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)分配制度的完善

3.1 準(zhǔn)物權(quán)法律體系的構(gòu)建

建立和完善礦產(chǎn)資源使用權(quán)出讓機(jī)制是培育礦產(chǎn)資源使用權(quán)市場(chǎng)的前提條件，礦產(chǎn)資源使用權(quán)出讓機(jī)制是建立在對(duì)礦產(chǎn)資源使用權(quán)進(jìn)行合理的法權(quán)定位基礎(chǔ)之上的?！段餀?quán)法》已經(jīng)明確了探礦權(quán)和采礦權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)建立一套與礦業(yè)市場(chǎng)相適應(yīng)的礦產(chǎn)資源使用權(quán)法律制度體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源使用權(quán)法律關(guān)系有效調(diào)整。這樣做的原因主要有：首先，礦產(chǎn)資源使用權(quán)有一般物權(quán)的特征又有較為強(qiáng)烈的公法色彩，很難在法典化進(jìn)程中將其完全納入傳統(tǒng)用益物權(quán)體系當(dāng)中；其次，礦產(chǎn)資源使用權(quán)以自然資源為客體，但在利用方式上不同于一般用益物權(quán)；第三，礦產(chǎn)資源使用權(quán)的取得和享有受來自行政權(quán)力的決定性影響；第四，對(duì)礦產(chǎn)資源使用權(quán)的保護(hù)仍然局限在行政處罰的范圍內(nèi)，擁有私權(quán)之名，但在權(quán)利救濟(jì)上缺乏私權(quán)之實(shí)。

3.2 行政權(quán)力產(chǎn)權(quán)化的弊端和制度應(yīng)對(duì)

3.2.1 尋租和腐敗

就我國(guó)目前的情況看，不同資源要素的市場(chǎng)配置程度雖然有所不同，但總體來看自然資源行政配置模式仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位。這就意味著，我國(guó)礦產(chǎn)資源使用權(quán)交易制度的進(jìn)一步推進(jìn)需要政府主導(dǎo)的礦產(chǎn)資源行政配置制度作出相應(yīng)的讓步。從我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)配置的發(fā)展過程來看，在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的初始分配中政府主導(dǎo)的資源行政配置起到了相當(dāng)?shù)姆e極作用。但從長(zhǎng)期來看，這種模式在微觀層次上對(duì)資源的配置效率存在明顯不足，尤其是在當(dāng)前政府或政府部門能夠參與立法并能完整顯示部門或局部利益偏好的情況下，政府完全有可能利用行政立法權(quán)的行使設(shè)租或?qū)ぷ?。作為一種重要的社會(huì)現(xiàn)象，尋求租金的活動(dòng)直接同政府在經(jīng)濟(jì)中的活動(dòng)范圍和區(qū)域有關(guān)、同公營(yíng)部門的相對(duì)規(guī)模有關(guān)[5]。成功的尋租行為能增加特殊利益群體的凈利益，但他也會(huì)降低整個(gè)社會(huì)的凈收益。無論它是什么形式，尋租的存在是對(duì)政府直接干預(yù)越多、效率越高推論的一個(gè)直接的挑戰(zhàn)[6]。政府尋租最終導(dǎo)致一些適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及可持續(xù)發(fā)展理念的規(guī)則無法上升為法律制度，或者經(jīng)過討價(jià)還價(jià)法律最終做出畸形的安排[7]。

3.2.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境成本問題

資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定制度的缺陷對(duì)收入分配的影響，突出表現(xiàn)在未能清晰界定資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)主體除所有權(quán)以外的其他經(jīng)濟(jì)權(quán)利，由此帶來兩個(gè)方面的“非對(duì)稱性”。第一，資源產(chǎn)權(quán)“主體歸屬”與產(chǎn)權(quán)“收益歸屬”的“非對(duì)稱性”。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地（除農(nóng)村集體土地）、礦藏、河流、森林等自然資源都屬于國(guó)家所有，但實(shí)際上資源的所有權(quán)與收益權(quán)之間在相當(dāng)大程度上卻存在著偏離，使得自然資源最終所有者從資源開發(fā)和使用中得到的收益——本應(yīng)由全體公民共享的公共利益——未能完全實(shí)現(xiàn)[8]。第二，環(huán)境貢獻(xiàn)者與環(huán)境受益者的利益“非對(duì)稱性”[9]。產(chǎn)權(quán)作為經(jīng)濟(jì)學(xué)概念是一種使自己或他人受益或受損的權(quán)利，正因如此才需要對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰界定。產(chǎn)權(quán)人受到的損失應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償，享受到的外溢收益應(yīng)當(dāng)支付對(duì)價(jià)?，F(xiàn)實(shí)中存在的產(chǎn)權(quán)模糊狀態(tài)會(huì)導(dǎo)致為生態(tài)環(huán)境作出貢獻(xiàn)的地區(qū)不能得到相應(yīng)補(bǔ)償，而讓其受益者享受免費(fèi)的生態(tài)利益，從而導(dǎo)致環(huán)境貢獻(xiàn)者與受益者之間利益的不對(duì)稱。在當(dāng)前的資源價(jià)格制度中，資源價(jià)格成本構(gòu)成和價(jià)格形成機(jī)制中的“雙軌制”導(dǎo)致了一個(gè)非常嚴(yán)重的后果，即在以政府為主導(dǎo)的資源配置機(jī)制與以市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源分配機(jī)制之間存在巨大的“套利空間”。這種價(jià)格制度帶來的環(huán)境成本問題就為部分資源企業(yè)轉(zhuǎn)移成本、獲取利潤(rùn)提供了有效的途徑，而且這些資源企業(yè)向外所轉(zhuǎn)移的成本和獲取的利潤(rùn)都是以犧牲資源所有者和一般社會(huì)成員的利益為代價(jià)的。

3.3 礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)和礦產(chǎn)資源使用權(quán)的對(duì)接

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和逐步完善，民事主體對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的享有已經(jīng)逐步完成了以所有為核心到以利用為核心的轉(zhuǎn)型。現(xiàn)代民法上的所有權(quán)權(quán)能分離理論為這一轉(zhuǎn)型提供了理論依據(jù)，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的立法實(shí)踐也證明以利用為核心的產(chǎn)權(quán)分配制度能夠有效地實(shí)現(xiàn)合理分配社會(huì)財(cái)富和提高財(cái)產(chǎn)利用效率的目標(biāo)。以所有為基礎(chǔ)、以利用為核心的現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)制度為我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)分配提供了必要的制度模型，但要設(shè)計(jì)適應(yīng)中國(guó)特色的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)分配機(jī)制仍需要厘清下述問題，才能實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)和礦產(chǎn)資源使用權(quán)之間的合理對(duì)接。

首先，進(jìn)一步明確礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)容和實(shí)施主體。按照我國(guó)立法的規(guī)定，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸國(guó)家享有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)?！段餀?quán)法》規(guī)定了國(guó)家所有權(quán)的范圍、內(nèi)容和實(shí)施主體。但在礦業(yè)權(quán)法律關(guān)系的實(shí)踐當(dāng)中，權(quán)利人往往面對(duì)的是以多種身份出現(xiàn)的國(guó)家機(jī)關(guān)。國(guó)土資源管理部門以及相關(guān)職能部門在礦業(yè)法律關(guān)系中扮演著資源所有者代理人、市場(chǎng)監(jiān)管主體、執(zhí)法主體等多重身份。這些身份或者說具體職權(quán)的發(fā)揮有賴于政府部門的職能分工和部門職權(quán)的合理配置。

其次，提出并確定礦產(chǎn)資源使用權(quán)的內(nèi)涵。礦產(chǎn)資源使用權(quán)是建立在礦產(chǎn)資源所有權(quán)之上的，民事主體依法享有的在一定范圍和期限內(nèi)利用礦產(chǎn)資源并享有其利益的權(quán)利。礦產(chǎn)資源使用權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。不同于我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定的一般用益物權(quán)，礦產(chǎn)資源使用權(quán)具有自己的特點(diǎn)。第一，在權(quán)利性質(zhì)上，礦產(chǎn)資源使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)。這種權(quán)利對(duì)其客體使用價(jià)值的利用將直接導(dǎo)致權(quán)利客體由儲(chǔ)量轉(zhuǎn)化為礦產(chǎn)品，并進(jìn)一步引發(fā)其上所有權(quán)的移轉(zhuǎn)。權(quán)利行使完畢，礦產(chǎn)資源使用權(quán)人返還給所有權(quán)人的是復(fù)墾之后的礦區(qū)土地，而礦產(chǎn)品則由礦產(chǎn)資源使用權(quán)人所有。第二，在權(quán)利主體上，礦產(chǎn)資源使用權(quán)人要受到基于其所有制性質(zhì)設(shè)定的資質(zhì)條件的制約，不同所有制性質(zhì)的權(quán)利人可以享有的礦產(chǎn)資源使用權(quán)是不同的。第三，在權(quán)利客體上，礦產(chǎn)資源使用權(quán)指向的是蘊(yùn)藏于地下的礦體及其周圍的土壤和巖石。權(quán)利客體的特定是根據(jù)礦區(qū)地表土地設(shè)定的，隨著勘探或者開采作業(yè)進(jìn)程的推進(jìn)，權(quán)利客體才逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的特定化。提出并明確礦產(chǎn)資源使用權(quán)的概念有利于厘清礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)分配制度中涉及的各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，進(jìn)而完善礦產(chǎn)資源利用法律制度。

再次，完善礦產(chǎn)資源使用中的糾紛解決機(jī)制。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的確立和完善目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)民事主體對(duì)礦產(chǎn)資源的使用，以發(fā)揮礦產(chǎn)資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的基礎(chǔ)性作用。產(chǎn)權(quán)明晰僅僅是礦產(chǎn)資源使用權(quán)發(fā)揮作用的制度起點(diǎn)，真正要有效實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償使用，讓礦產(chǎn)資源的所有者和使用者都能夠在利用礦產(chǎn)資源的過程中保有合法收益并排除非法妨害，需要提供有效的糾紛解決機(jī)制。由立法者、司法機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)提供的糾紛解決機(jī)制，即為礦產(chǎn)資源所有權(quán)和使用權(quán)的公力救濟(jì)，這一救濟(jì)途徑效用的發(fā)揮有賴于政府和司法公信力的提升；有民事主體自行提出的糾紛解決機(jī)制，即為礦產(chǎn)資源使用權(quán)的私力救濟(jì)，這一途徑雖沒有國(guó)家強(qiáng)制力的保障，但往往能夠?qū)崿F(xiàn)一種當(dāng)事人能夠接受并認(rèn)可的、事實(shí)上的利益平衡。目前，礦產(chǎn)資源使用權(quán)的私力救濟(jì)并未取得制度層面的全面支持，當(dāng)事人往往是通過變通的形式將其利益平衡的結(jié)果以制度認(rèn)可的方式固定下來，這往往不利于徹底解決當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議，甚至?xí)鹦碌募m紛。

[1]汪新波.環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)解釋[M].北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2010.

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[8]王敏.資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度缺陷對(duì)收入分配的影響與治理——訪著名產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)研究學(xué)者常修澤[J].稅務(wù)研究,2007(7):52-57.

[9]常修澤.建立完整的環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度[J].學(xué)習(xí)月刊,2007(17):17-18.

Analysis of Distribution System of the Property Right of Mineral Resources

TIAN Feng
(Jilin Judges Training College, Changchun 130033, China)

The state ownership of mineral resources is characterized by the subject of right and the nature of right. There are two channels for private person to realize the utilization of mineral resources. One is through selling; the other is to be obtained by trading in the market of the right to use mineral resources. This paper points out that reasonably building the legal system of China’s quasiright, and preventing administrative power trending toward property right is a choice that we must be made if we are to achieve the effective joint of the state ownership of mineral resources and the right to use mineral re-sources.

mineral resources; ownership; property distribution

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）12-0023-05

2014-07-02；

2014-08-08

田峰（1979-），男，吉林省長(zhǎng)春市人，吉林省法官培訓(xùn)學(xué)院副教授，法學(xué)博士，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后科研流動(dòng)站研究人員，主要研究方向?yàn)槲餀?quán)法、礦產(chǎn)資源法。