蔡如鵬

經(jīng)過近一年的反復醞釀，備受各界關注的新土改試點方案，料將在本月下旬召開的中央農(nóng)村工作會議后出爐。

此前，有媒體報道稱，新土改方案涉及宅基地制度、征地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)入市制度以及土地二級市場制度，被認為是自1978年實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來，中國最大動作的一次農(nóng)村土地制度改革嘗試。

不過，據(jù)國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部原主任徐小青介紹，此次中央農(nóng)村工作會議雖然會對農(nóng)地確權(quán)和相關試點工作做出部署，但不會就農(nóng)村土地制度改革提出一個整體的方案。

徐小青告訴《中國新聞周刊》，自十八屆三中全會以來，有關農(nóng)村土地的各項改革都是圍繞著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度這條主線展開的，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)成為了包括農(nóng)村工作在內(nèi)的中央經(jīng)濟工作的一項重要任務。

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體建設用地入市、農(nóng)民宅基地的使用權(quán)限等農(nóng)村土地改革的主要內(nèi)容，均離不開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革這個核心，“因此高層對此非常重視。”徐小青說。

去年11月召開的三中全會，對農(nóng)村土地制度改革提出了具體的政策目標，包括允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價;慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓;賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔保權(quán)能等。這次會議被認為對新土改最終定調(diào)，確定了總目標。

今年9月底，中央深改組審議通過了《關于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》。12月初，中央深改組又審議了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。

多位從事土地研究的學者向《中國新聞周刊》表示，上述兩份文件對下一步的土改工作具有指導意義，預計今年中央農(nóng)村工作會議將依照這兩份文件的意見和精神，出臺更加具體的措施，進一步推動包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革在內(nèi)的各項試點工作。

三權(quán)分置：放活土地經(jīng)營權(quán)

如果說，上世紀70年代末那一輪土改，通過確立農(nóng)村土地承包制，實現(xiàn)了農(nóng)村集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離，那么新一輪土改的目的，就是實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文曾多次表示，農(nóng)地改革的基本方針已經(jīng)明確，即“明晰所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)”，在這個基礎上不斷推進土地合理的流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

放活土地經(jīng)營權(quán)，被認為是農(nóng)村土地制度的一次重大創(chuàng)新，也是新一輪農(nóng)村生產(chǎn)關系調(diào)整的核心所在。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田對《中國新聞周刊》說，新一輪農(nóng)村土地改革，就是要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，開創(chuàng)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

十八屆三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。與過去的規(guī)定相比，這被認為是一個很大的突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔保的，因為抵押、擔保實際上就是一種處分權(quán)，一旦抵押擔保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農(nóng)村土地買賣。

但是，現(xiàn)實中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須要有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。

所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置，為解鎖農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造了制度基礎。經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，允許抵押擔保，既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。

“經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的分離，解決了制約土地抵押的效率與公平不可兼得問題?！鞭r(nóng)業(yè)部政法司司長張紅宇認為，以承包權(quán)長期穩(wěn)定來保障承包農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)和提供基本生活保障，以經(jīng)營權(quán)設定抵押來破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的融資難題，求得經(jīng)濟效率與社會公平的結(jié)合。

但由于擔心突破18億畝耕地的紅線，以及損害農(nóng)民的基本權(quán)益，中央在推進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中始終強調(diào)，不能強制流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，不能改變土地原有的用途。

按照國務院設定的目標，到2020年耕地總面積不低于18億畝，但在現(xiàn)有條件下來看，實現(xiàn)難度很大。

因此，在新土改方案中仍將堅守18億畝耕地的底線，小產(chǎn)權(quán)房將不會得到許可?！盀槭裁凑f農(nóng)民的小產(chǎn)權(quán)防不合法，并非因為他是農(nóng)民，而是因為這樣的建設不合規(guī)劃，誰搞也不行?！标愬a文說。

農(nóng)地入市：集體經(jīng)營性建設用地率先破冰

農(nóng)村承包地、宅基地以及集體經(jīng)營性建設用地，被認為是新土改的“三塊地”，而與前兩者相比，集體經(jīng)營性建設用地改革步伐最快，有可能最先破冰。

目前中國農(nóng)村屬于集體所有的土地，分為農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)建設用地。后者雖然與前者相比，比例不高，但絕對數(shù)量卻很大，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，村莊的集體建設用地是城鎮(zhèn)所有基礎建設用地的兩倍。

農(nóng)村集體建設用地又分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和集體經(jīng)營性建設用地。據(jù)統(tǒng)計，集體建設用地的總量大概有16.5萬平方公里，其中至少70%以上是宅基地，屬于經(jīng)營性建設用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例約為10%，而這10%也被認為是整個農(nóng)村土改的突破口。

據(jù)前述消息人士透露，在新土改方案中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以不經(jīng)國家征收為國有建設用地，而是直接流轉(zhuǎn)入市從事土地開發(fā)經(jīng)營。

按照《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體建設用地不得直接進入城市土地市場，而必須由政府按照規(guī)劃征用為國有土地之后，才能在目前的城市土地市場上進行交易。

不過，十八屆三中全會提出，允許符合規(guī)劃和用途管制的集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

我國市場化改革歷經(jīng)三十多年，多數(shù)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素都實現(xiàn)了市場化，而土地作為最為基本的生產(chǎn)生活要素，市場化仍相對滯后。土地在農(nóng)業(yè)、工商業(yè)、住宅間的配置主要通過地方政府而非由市場完成，土地交易處于賣方壟斷下的買方競爭，造成了一方面城市土地價格不斷高漲，另一方面大量農(nóng)村集體建設用地閑置的矛盾局面。

鄭風田認為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市對城鄉(xiāng)建設統(tǒng)一市場的好處，就是打破了目前一頭沉的現(xiàn)狀。

“過去是大量的要素向城市流動，包括土地用途從農(nóng)用到非農(nóng)地的巨大增值收益也基本上流向城市，導致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市可以讓增值部分留在農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。”他對《中國新聞周刊》說。

新的試點方案料將就集體經(jīng)營性建設用地入市提出具體的試點辦法，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場破題。

不過分析人士認為，考慮到目前農(nóng)村尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范的建設用地市場，以及經(jīng)營性建設用地入市可能帶來的影響的不確定性，試點的步伐不會過快。

陳錫文就一再提醒，“入市”這個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，“只有屬于集體經(jīng)營性建設用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利?！?/p>

因此，新的試點方案對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的準入，也將遵循嚴格和謹慎的原則。據(jù)了解，北京市從今年開始為集體建設用地使用權(quán)確權(quán)，目前僅有1%的集體建設用地得到了入市批準。

宅基地退出：限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部

之前，有媒體報道稱，新土改方案最大的亮點是提出了宅基地的退出機制。具體來說，退出的宅基地可由集體經(jīng)濟組織按照市場價格回購，預留一定面積用于宅基地再分配，其余可以調(diào)整為集體經(jīng)營性建設用地使用，實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)性收益。

如這一方案若獲批，則少數(shù)剩余宅基地通過退出和調(diào)整，可以“變身”為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，直接入市。不過，有接近方案的人士對《中國新聞周刊》表示，宅基地流轉(zhuǎn)只能限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部，這一點在宅基地制度改革試點方案中不會突破。

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，越來越多農(nóng)民進城務工，導致農(nóng)村宅基地閑置浪費問題日益突出。

政策雖然對宅基地退出與收回做出了規(guī)定，但由于使用權(quán)是無償退出，導致有關政策不具有可操作性。

在現(xiàn)實生活中，對農(nóng)民而言，退出閑置的宅基地既沒有對房屋的補償，也沒有對退出宅基地的補貼，他們的選擇當然是不會主動退出;而對農(nóng)村集體來說，收回的宅基地不能直接上市交易、不能搞開發(fā)建設，同樣也缺乏收回的動力。

近些年，安徽、浙江、寧夏、湖南等多個省區(qū)都對宅基地退出機制，進行了不同程度的探索。安徽省提出通過建立補償機制，激勵宅基地退出;浙江省則將宅基地使用權(quán)量化為“宅基地權(quán)票”，通過權(quán)票交易、流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的有償退出。

據(jù)悉，新試點方案很可能會在農(nóng)村內(nèi)部建立一個宅基地市場，實現(xiàn)宅基地的有償退出、出租和交易，既保留了宅基地的農(nóng)村集體所有制制度，又達到了市場調(diào)配土地資源的目的。

征地制度：土地增值收益分配機制仍存在巨大分歧

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設用地后，補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍。

由于補償標準比較低，農(nóng)民不滿意，這些年各地征地引發(fā)的社會矛盾不斷凸顯。國土管理部門曾在上世紀末提出了“縮小征地范圍、提高補償標準、拓寬安置途徑、完善征地程序”的改革思路。其后各項與土地改革相關的方案，均圍繞這一思路展開。

2008年，十七屆三中全會在總結(jié)上述思路及其實踐的基礎之上，提出了兩個總體性目標：縮小政府征地范圍，以及逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。其目的，旨在提高農(nóng)民在土地增值收益中所獲得的比重。

這次會議結(jié)束后，國土部開始著手修訂1986年頒布、僅在1998年修訂過一次的《土地管理法》。其修訂思路，是允許集體建設土地進入市場流轉(zhuǎn)，將集體建設土地與國有土地提升至同地同權(quán)同價地位，以及相關內(nèi)容的一系列修改。

從2009年開始直到2012年底，這部法律曾三次進入人大立法的修改計劃，但至今修法計劃仍未實現(xiàn)。

鄭風田分析認為，究其原因，一方面是地方政府對土地財政還有嚴重的依賴，另一方面是對如何分配征地收入各方存在很大的分歧。

國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司改革協(xié)調(diào)處處長王愛民曾在一個研討會上表示，在沒有解決地方政府龐大債務問題，沒有尋找到合適的替代土地財政方式的情況下，貿(mào)然打破現(xiàn)行土地基本制度構(gòu)架，可能會帶來不可想象、無法收拾的嚴重后果。

“另一個挑戰(zhàn)是，如何建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制?！编嶏L田說，如果巨額增值收益全部留在當?shù)?，會造成農(nóng)民間的財富巨大不平衡，必須建立合理的土地稅收制度，解決地方政府以及不同區(qū)位農(nóng)民間的收入分配問題。

據(jù)悉，新土改試點很可能先按照不同的分配標準，在東部、中西部試點。深圳去年在這方面已經(jīng)開始了探索，村集體、個人可獲得30%的土地增值收益。

有消息稱，《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》審議通過之后，國土部將成立工作小組，確定試點內(nèi)容以及試點細則，而《土地管理法》等相應修法工作也會在試點開展后加快步伐。