□廖雄軍（廣州行政學(xué)院 公共管理教研部，廣東 廣州 510070）

作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨（以下簡(jiǎn)稱為“中共”），在重大歷史關(guān)頭，往往通過重大政策的制定與實(shí)施，使自身的事業(yè)得到發(fā)展并推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。中共成功的重大政策決策，往往是從人民群眾的根本利益出發(fā)，正確地貫徹執(zhí)行群眾路線和民主集中制以及政治協(xié)商制度的產(chǎn)物。中共在制定重大政策過程中，注重民主決策，善于匯集黨內(nèi)外智慧，汲取社會(huì)各界有益的建議，提升重大政策決策的質(zhì)量，避免重大政策決策失誤。中共這種重大政策決策的過程，實(shí)際上是黨群合作決策的過程。因此，筆者提出“中共制定重大政策的黨群合作決策模式”這一具有重要理論與實(shí)踐意義的命題，并嘗試對(duì)其進(jìn)行一些初步的研究。

一、基本概念界定與模型構(gòu)建

“黨群”一詞中的“黨”，本文特指在中國(guó)執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨。“黨群”中的“群”，這里是指“群眾”。群眾概念是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的概念。其狹義含義是指工人階級(jí)；其廣義含義是指哲學(xué)意義上的“人民群眾”,往往指不同歷史階段和社會(huì)形態(tài)中的勞動(dòng)者。在馬克思主義理論中,“群眾”與“人民”、“人民群眾”等同。在中國(guó)，群眾概念具有明顯的本土化特征。[1]在我國(guó)的政治關(guān)系環(huán)境中，不同場(chǎng)合中使用“群眾”一詞所包含的人員或組織機(jī)構(gòu)范圍往往是不同的：1、從領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系看，被領(lǐng)導(dǎo)者就是“群眾”；2、從中共黨內(nèi)上下級(jí)關(guān)系來看，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是上級(jí)（領(lǐng)導(dǎo)者），無領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的中共普通黨員（被領(lǐng)導(dǎo)者）作為下級(jí)就屬于“群眾”的范圍；3、從中共黨員與黨外人士的關(guān)系來看，非中共黨員的各界人士就屬于“群眾”的范圍。4、如果從中共各級(jí)組織與其他政治組織、社會(huì)組織的關(guān)系來看，其他政治組織、社會(huì)組織就屬于“群眾組織”的范圍。

筆者經(jīng)多方檢索，發(fā)現(xiàn)目前還未有人使用與界定“中共制定重大政策的黨群合作決策模式”這一概念。筆者認(rèn)為，中共制定重大政策的黨群合作決策模式是由黨群合作決策主體（機(jī)構(gòu)與人員）、黨群合作決策客體（重大政策）、黨群合作決策基礎(chǔ)、黨群合作決策程序、黨群合作決策機(jī)制、黨群合作決策績(jī)效評(píng)估等要素構(gòu)成的一個(gè)工作系統(tǒng)（參見圖1）。這一模式雖然之前還沒有人對(duì)其概念模型與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)而深入的專題研究，但其早已經(jīng)存在于中國(guó)的政治生活中。

圖1 中共制定重大政策的黨群合作決策模式框圖

按照慣例，中共每一屆的三中全會(huì)都會(huì)就當(dāng)時(shí)的重大問題做出一個(gè)具有深遠(yuǎn)影響力的決定，以此來推動(dòng)事業(yè)的發(fā)展，開拓新局面。中共十八屆三中全會(huì)也不例外，此次會(huì)議確立的主題是“全面深化改革”，這與十一屆三中全會(huì)以來的前6次三中全會(huì)有所不同。毫無疑問，前6次會(huì)議也在部署改革并做出改革的重大決定，但改革僅集中在某一方面，此次則涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨建等六大領(lǐng)域。確立這樣宏大的主題，不僅與“五位一體”總體布局相銜接，保持政策的連貫性和一致性，而且反映客觀現(xiàn)實(shí)，滿足實(shí)踐發(fā)展需要。十八屆三中全會(huì)在改革廣度、深度和力度上前所未有，體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體有膽有識(shí)、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)臍馄?。十八屆三中全?huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡(jiǎn)稱為《決定》）制定過程是匯集全黨智慧、善納群言的黨群合作決策的典范。因此，本文在構(gòu)建中共制定重大政策的黨群合作決策模式基礎(chǔ)上，選擇十八屆三中全會(huì)的《決定》起草與出臺(tái)歷程作為實(shí)證研究案例。

二、中共制定重大政策的黨群合作決策基礎(chǔ)

中共制定重大政策過程中的黨群合作決策，有著厚實(shí)的價(jià)值基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)與方法基礎(chǔ)。

（一）黨群合作決策的價(jià)值基礎(chǔ)

重大政策決策是一種主體行為，重大政策決策主體選擇什么樣的政策決策目標(biāo)、使用什么樣的政策決策方式，往往是由其人生觀、價(jià)值觀決定的。中共重大政策決策價(jià)值觀是中共重大政策決策主體對(duì)重大政策決策意義及其實(shí)現(xiàn)方式的追求。一切為了人民群眾，努力做出符合全國(guó)各族人民根本利益的重大政策決策并落到實(shí)處，使人民群眾從中得到更多實(shí)惠，從而取得人民群眾的支持和擁護(hù)，是中共重大政策決策的出發(fā)點(diǎn)。中共強(qiáng)調(diào)重大政策決策必須從人民群眾的根本利益出發(fā)，一切為了人民群眾的根本利益，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神和發(fā)明創(chuàng)造，傾聽人民群眾的呼聲和集中人民群眾的智慧，把人民群眾的實(shí)踐和意愿作為評(píng)判重大政策決策成敗得失的根本標(biāo)準(zhǔn)。全心全意為人民群眾謀利益是中共重大政策決策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也就是說中共重大政策決策的價(jià)值觀是全心全意為人民群眾謀利益。為了把“全心全意為人民群眾謀利益”這一重大政策決策價(jià)值觀落到實(shí)處，在重大政策決策過程中，中共注重傾聽人民群眾的呼聲和集中人民群眾的智慧，用集思廣益的方式進(jìn)行政策決策。因此，“全心全意為人民群眾謀利益”是黨群合作決策的價(jià)值基礎(chǔ)。

（二）黨群合作決策的制度基礎(chǔ)

在我國(guó)特定的政治環(huán)境下，民主集中制和政治協(xié)商制度是黨群合作決策的制度基礎(chǔ)。

1、民主集中制

民主集中制是在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度，是無產(chǎn)階級(jí)政黨、社會(huì)主義國(guó)家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體的根本的組織原則。它規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)和群眾、上級(jí)和下級(jí)、部分和整體、組織和個(gè)人的正確關(guān)系，是勝利推進(jìn)革命和建設(shè)事業(yè)的重要保證。中共自成立之日起，便把民主集中制作為黨的根本組織原則和組織制度。關(guān)于民主集中制，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確指出，“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合?！边@是中共對(duì)民主集中制做出的最具創(chuàng)新性的理論發(fā)展。1989年11月9日，江澤民同志在黨的十三屆五中全會(huì)上指出：“民主集中制是黨的根本的組織原則，是黨的工作中的群眾路線在黨的生活中的應(yīng)用。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，什么時(shí)候我們能夠堅(jiān)持這一原則，決策就比較正確，黨就團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，工作就做得比較好；什么時(shí)候這個(gè)原則貫徹得不好，決策就容易失誤，認(rèn)識(shí)就難以統(tǒng)一，工作中就會(huì)發(fā)生這樣那樣的偏差。”[2]這充分說明了民主集中制是決策正確、執(zhí)行有效的制度。在信息海量、錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，中共要做出正確的重大政策決策，單靠個(gè)人的智慧、能力和經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須通過健全民主集中制來集中廣大黨員和人民群眾的智慧。中共領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上實(shí)行正確的集中，才能保證重大政策決策的正確性。離開了民主集中制，也就脫離了廣大黨員和人民群眾，中共領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部就不可能做出正確的重大政策決策。民主集中制的民主性為重大政策決策的科學(xué)性奠定了理論基礎(chǔ)和制度保證。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，中共高質(zhì)量的重大政策決策往往是廣大黨員和人民群眾的智慧之花結(jié)出的果實(shí)，是中共領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部、廣大黨員和人民群眾通力合作的產(chǎn)物。因此，民主集中制是黨群合作決策的一個(gè)重要制度基礎(chǔ)。

2、政治協(xié)商制度

政治協(xié)商制度是在中共的領(lǐng)導(dǎo)下，各民主黨派、各人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和社會(huì)各界的代表，對(duì)國(guó)家的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題在決策之前舉行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商的制度。

以協(xié)商、合作為主要形式的中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，創(chuàng)立了獨(dú)具中國(guó)特色的多渠道的協(xié)商、合作形式，使這一制度實(shí)現(xiàn)了從理論到實(shí)踐上的跨躍。在國(guó)家采取重大措施或決定國(guó)計(jì)民生的重大政策問題時(shí)，中共都事先同民主黨派和無黨派民主人士進(jìn)行協(xié)商，取得統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，然后再形成政策決策。一方面，我國(guó)的多黨合作和政治協(xié)商制度要求中共通過邀請(qǐng)各民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士舉行民主協(xié)商會(huì)，不定期舉行高層次、小范圍的談心活動(dòng)，召開座談會(huì)等形式，通報(bào)或交流重要情況，傳達(dá)重要文件，聽取民主黨派、無黨派人士提出的建議等。這種政治協(xié)商所體現(xiàn)的內(nèi)容是，中共在對(duì)國(guó)家實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)，在使“中共的主張”變?yōu)椤皣?guó)家意志”前，充分聽取各民主黨派的意見。因此，這里“中共的主張”不是中共“一黨”的主張，而是聽取民主黨派意見、建議之后的，以中共為主并包含各民主黨派政治智慧的“中共的主張”。另一方面，中共還通過中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，聽取各民主黨派、無黨派人士、各人民團(tuán)體的意見，然后把有益的建議吸納到重大政策決策方案中。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，中共高質(zhì)量的重大政策決策往往是廣大中共黨員、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和社會(huì)各界的代表與其他人民群眾的智慧之花結(jié)出的果實(shí)，是中共、各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部、廣大黨員和人民群眾通力合作的產(chǎn)物。因此，政治協(xié)商制度是黨群合作決策的一個(gè)重要制度基礎(chǔ)。

（三）黨群合作決策的方法基礎(chǔ)

把馬克思列寧主義關(guān)于人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的原理系統(tǒng)地運(yùn)用在黨的全部活動(dòng)中，形成黨在一切工作中的群眾路線，這是中共長(zhǎng)時(shí)期在敵我力量懸殊的艱難環(huán)境里，進(jìn)行革命活動(dòng)得到的無比寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)。群眾路線是中共的根本政治路線和組織路線，是群眾觀點(diǎn)在中共黨務(wù)工作中的應(yīng)用，也是中共的基本領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法。人民群眾是國(guó)家的主人、創(chuàng)造者,是一切政黨執(zhí)政的重心所在。在我國(guó)的政治環(huán)境下，只有堅(jiān)決走好“群眾路線”，執(zhí)政黨才能把社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推向一個(gè)新的臺(tái)階。

胡錦濤同志在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出：“每一個(gè)共產(chǎn)黨員都要把人民放在心中最高位置，尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師，把政治智慧的增長(zhǎng)，執(zhí)政本領(lǐng)的增強(qiáng)深深扎根于人民的創(chuàng)造性實(shí)踐之中”，要“堅(jiān)持問政于民、問需于民、問計(jì)于民，真誠(chéng)傾聽群眾呼聲，真實(shí)反映群眾愿望，真情關(guān)心群眾疾苦，依法保障人民群眾經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各項(xiàng)權(quán)益?！盵3]中共高層領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)，走好群眾路線，要做到“問政于民”、“問需于民”、“問計(jì)于民”，把人民群眾的所盼變成黨委的所為，讓黨委的重大部署更好地體現(xiàn)人民群眾的利益。重大決策從人民群眾的需要出發(fā)，做到“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”，讓人民群眾滿意、高興。中共各級(jí)黨委工作中重大決策的制定，堅(jiān)持走群眾路線，深入開展調(diào)查研究，認(rèn)真聽取各方面意見，廣泛匯聚集體智慧，實(shí)現(xiàn)重大決策向科學(xué)民主轉(zhuǎn)變，把群眾意見、專家咨詢、領(lǐng)導(dǎo)決策有機(jī)結(jié)合起來，形成黨群合作決策的良好的互動(dòng)格局，就能不斷提高黨委決策工作的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化水平。因此，群眾路線是黨群合作決策的方法基礎(chǔ)。

三、中共制定重大政策的黨群合作決策程序

重大政策決策程序是在重大政策決策全過程中重大政策決策活動(dòng)所經(jīng)歷的階段、步驟和依次遞進(jìn)的順序。按科學(xué)程序進(jìn)行重大政策決策是實(shí)現(xiàn)重大政策決策科學(xué)化、民主化的重要保證。在重大政策決策程序合法的前提下，要合理地制定每個(gè)重大政策決策大步驟下的小步驟。由于重大政策決策是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，每個(gè)重大政策決策大步驟中又包含有各自的信息處理、設(shè)計(jì)、抉擇等小步驟，解決好小步驟中的政策決策問題就為完成大步驟的任務(wù)奠定了基礎(chǔ)。因此，在設(shè)計(jì)重大政策決策程序時(shí)，應(yīng)充分考慮程序的系統(tǒng)性，做到合理化。一個(gè)健全的重大政策決策程序應(yīng)是一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)，每一步驟都有科學(xué)的涵義和內(nèi)容，相互間又有有機(jī)聯(lián)系。因此為了使重大政策決策程序的每一個(gè)步驟規(guī)范化、科學(xué)化，還必須有一套科學(xué)的方法給予保障。一項(xiàng)常規(guī)決策的程序至少必須具備以下四大基本步驟：1、提出問題，確定目標(biāo)；2、調(diào)查預(yù)測(cè)，擬定方案；3、評(píng)估選優(yōu)，確定方案；4、實(shí)施反饋，修正完善。[4]從中共十八屆三中全會(huì)的《決定》制定過程來看，中共制定重大政策的黨群合作決策程序與上述決策程序有所不同，現(xiàn)分述如下。

（一）調(diào)查研究，確定議題

調(diào)查研究是謀事之基、成事之道，是中共的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，是中共領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)與改革的基本經(jīng)驗(yàn)、基本方法和基本制度。調(diào)查研究是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的前提和基礎(chǔ)，中共注重把調(diào)查研究作為重大政策決策的必要程序，形成了集體調(diào)研機(jī)制。中共“中央領(lǐng)導(dǎo)人集體調(diào)研機(jī)制，是一種‘集中調(diào)查、整體研究’的科學(xué)決策機(jī)制，包括從信息攝取、信息分析到信息加工、信息集成的完整過程?！盵5]調(diào)查研究與確定議題也有一定的程序，現(xiàn)分述如下。

1、深入基層，進(jìn)行調(diào)查

中共高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與高層領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部深入實(shí)際、深入基層，進(jìn)行調(diào)查，一定要眼睛向下，放下架子，有甘當(dāng)小學(xué)生的精神，真心誠(chéng)意地向人民群眾學(xué)習(xí)，深入群眾、貼近群眾、組織群眾，“讓群眾說話”，做到聽真話、察實(shí)情。中共十七屆四中全會(huì)的決定中明確規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)干部下基層調(diào)查研究，要輕車簡(jiǎn)從，不擾民，不搞層層陪同，不組織群眾迎送”。那種下車伊始、亂發(fā)議論，板起面孔、不停說教的欽差大臣式的調(diào)查，基層干部和群眾是很反感的，也是很難了解到真實(shí)情況的。在調(diào)查對(duì)象上，“既要調(diào)查機(jī)關(guān)，又要調(diào)查基層；既要調(diào)查干部，又要調(diào)查群眾；既要解剖典型，又要了解全局；既要到工作局面好和先進(jìn)的地方去總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，又要到困難較多、情況復(fù)雜、矛盾尖銳的地方去研究問題。基層、群眾、重要典型和困難的地方，應(yīng)成為調(diào)研重點(diǎn)，要花更多時(shí)間去了解和研究。只有這樣去調(diào)查研究，才能獲得在辦公室難以聽到、不易看到和意想不到的新情況，找出解決問題的新視角、新思路和新對(duì)策?！盵6]在調(diào)查方法上，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部既通過匯報(bào)了解情況，又深入到一線獲得感性認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持多層次、多方位、多渠道地調(diào)查，防止以點(diǎn)代面、一葉障目。中共高層領(lǐng)導(dǎo)人不僅強(qiáng)調(diào)深入基層進(jìn)行調(diào)查的重要性并提出要求，并且以身作則，率先垂范，如：“一年多來，從城市社區(qū)到農(nóng)家炕頭，從企業(yè)車間到工礦學(xué)校，習(xí)近平、李克強(qiáng)、張德江、俞正聲、劉云山、王岐山、張高麗等中央領(lǐng)導(dǎo)同志深入基層、深入群眾，圍繞全面深化改革問計(jì)于民，指導(dǎo)實(shí)踐，凝聚力量。”[7]

2、多方察訪，發(fā)現(xiàn)問題

一般來說，能夠發(fā)現(xiàn)問題是領(lǐng)導(dǎo)工作的起點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題的能力是領(lǐng)導(dǎo)干部一項(xiàng)重要的技能。領(lǐng)導(dǎo)干部下基層進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題的途徑主要有：一是從近距離觀察客觀事物、觀察人群中發(fā)現(xiàn)問題，二是從與基層干部群眾交談中發(fā)現(xiàn)問題，三是通過聽取匯報(bào)來發(fā)現(xiàn)問題，四是通過座談會(huì)來發(fā)現(xiàn)問題。

中共高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與高層領(lǐng)導(dǎo)人具有強(qiáng)烈的問題意識(shí)，能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)問題：“當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外環(huán)境都在發(fā)生極為廣泛而深刻的變化，我國(guó)發(fā)展面臨一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)，前進(jìn)道路上還有不少困難和問題。比如：發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展方式依然粗放，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大，社會(huì)矛盾明顯增多，教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問題較多，部分群眾生活困難，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)問題突出，一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，等等?！盵8]這說明，中共高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與高層領(lǐng)導(dǎo)人頭腦很清醒，并沒有被改革開放30多年來所取得的巨大成就沖昏頭腦，善于找出存在的問題并敢于正視問題，為解決問題奠定了基礎(chǔ)。

3、多種角度，分析問題

中共高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與高層領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)，發(fā)現(xiàn)問題后，就要從多種角度，用多種方法分析問題?！巴ㄟ^深入實(shí)際調(diào)查研究，把大量和零碎的材料經(jīng)過去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、綜合，加以系統(tǒng)化、條理化，透過紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象抓住事物的本質(zhì)，找出它的內(nèi)在規(guī)律，由感性認(rèn)識(shí)上升為理性認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上作出正確的決策，這本身就是領(lǐng)導(dǎo)干部分析和解決問題本領(lǐng)的重要反映，也是領(lǐng)導(dǎo)干部思想理論水平和工作水平的重要反映?！盵9]常用的分析問題方法有如下幾種：

（1）比較分析法。它是用一些特定的指標(biāo)把客觀事物加以比較，以達(dá)到認(rèn)識(shí)事物的本質(zhì)和規(guī)律并做出正確的評(píng)價(jià)。這種方法主要有兩種：一是縱向比較法，即現(xiàn)在的問題過去是否出現(xiàn)過？如果過去出現(xiàn)過同樣的問題，那么現(xiàn)在與過去相比較，這一問題影響程度是大了還是小了？二是橫向比較法，即與其他地方或其他國(guó)家相比較，看其他地方或其他國(guó)家有無同樣的問題？如果其他地方或其他國(guó)家有同樣的問題，那么本轄區(qū)內(nèi)的問題有什么獨(dú)特的地方？

（2）利害分析法。主要用來確定問題的大小、影響范圍或危害程度。在對(duì)問題進(jìn)行利害分析時(shí)，一要分析所存在的問題是否既有利也有害？如果現(xiàn)存的問題是利害并存，就要分析利害的大小，是利大于害還是害大于利？二要分析所存在問題的影響范圍或危害程度，問題的危害程度是否在進(jìn)一步發(fā)展？等等。

（3）因果分析法。分析產(chǎn)生問題的原因，即什么原因?qū)е铝藛栴}的出現(xiàn)？如果是多因一果或一果多因，還要進(jìn)行進(jìn)一步的分析，找到引發(fā)問題的主要原因，為解決問題提供方向指引。常用因果分析圖法（也稱為問題要因分析法）進(jìn)行問題原因分析，其基本原理是對(duì)每一個(gè)問題，采用圖示的方法，逐層深入排查可能原因。然后確定其中最主要原因，對(duì)問題進(jìn)行有的放矢的處置和管理。

中共強(qiáng)調(diào)：“調(diào)查研究方法也要與時(shí)俱進(jìn)。在運(yùn)用我們黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累的有效方法的同時(shí)，要適應(yīng)新形勢(shì)新情況特別是當(dāng)今社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)，進(jìn)一步拓展調(diào)研渠道、豐富調(diào)研手段、創(chuàng)新調(diào)研方式，學(xué)習(xí)、掌握和運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的調(diào)研方法，如問卷調(diào)查、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、抽樣調(diào)查、專家調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等，并逐步把現(xiàn)代信息技術(shù)引入調(diào)研領(lǐng)域，提高調(diào)研的效率和科學(xué)性。”[10]

4、聚焦問題，確定議題

有時(shí)，問題很多，涉及到各個(gè)方面，并且錯(cuò)綜復(fù)雜，令人眼花繚亂。這就需要政策決策主體用聚焦問題的方法，找到主要問題或核心問題并把其作為政策決策議題。聚焦問題與確定議題也有一定的程序（參見圖2），現(xiàn)分述如下。

（1）用聚集問題法，找到主要問題。有時(shí)問題不是一個(gè)而是多個(gè)甚至超過10個(gè)，這時(shí)就要用聚集問題法，篩選出不超過三個(gè)的主要問題，為下一步的問題聚焦打下基礎(chǔ)。

圖2 聚集問題與確定議題程序框圖

（2）二次聚焦問題，確立核心問題。在上一步的基礎(chǔ)上，再次用聚集問題法，篩選出一個(gè)核心問題。這樣的問題應(yīng)是眾多問題中影響最為深遠(yuǎn)、危害性最大的問題。

（3）不畏艱難險(xiǎn)阻，把難題作議題。影響最為深遠(yuǎn)、危害性最大的核心問題往往是最難啃的骨頭、最難攻下的難題。是否敢于挑戰(zhàn)這種問題，能否解決這種問題，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部膽識(shí)與能力的考驗(yàn)。“改革開放以來，歷屆三中全會(huì)研究什么議題、作出什么決定、采取什么舉措、釋放什么信號(hào)，是人們判斷新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體施政方針和工作重點(diǎn)的重要依據(jù)，對(duì)做好未來5年乃至10年工作意義重大。黨的十八大之后，中央即著手考慮十八屆三中全會(huì)的議題?！盵11]中共十八大之后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體面對(duì)的是錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，有許多困難需要克服，有眾多難題需要攻克?！白哌^35年光輝歷程，中國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。思想觀念的障礙，利益固化的藩籬，使人們對(duì)改革共識(shí)與困惑交織，期待與擔(dān)憂并存。基礎(chǔ)、環(huán)境、動(dòng)力雖然已經(jīng)變化，矛盾、困難、風(fēng)險(xiǎn)正在疊加，但別無選擇，只能迎難而上。準(zhǔn)確把握世情、國(guó)情、黨情、民情的演進(jìn)，推動(dòng)改革再出發(fā)，必須勇于擔(dān)當(dāng)。”[12]敢于擔(dān)當(dāng)、有膽識(shí)有能力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部往往不畏艱難險(xiǎn)阻，把難題作為政策決策議題。把“全面深化改革”這一富有挑戰(zhàn)性的難題作為中共十八屆三中全會(huì)的議題，彰顯了中共新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體敢于擔(dān)當(dāng)?shù)氖姑小⒄斡職夂椭腔邸?/p>

上述調(diào)查研究與確定議題的四個(gè)步驟是環(huán)環(huán)相扣的有機(jī)整體，參見下圖：

圖3 調(diào)查研究與確定議題的程序框圖

中共高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與高層領(lǐng)導(dǎo)人往往是通過開展廣泛深入的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題，然后進(jìn)行分析與綜合研究，提煉出重大政策決策的議題。2012年12月7日至11日，中共中央總書記、中共中央軍委主席習(xí)近平到廣東考察工作。在考察中，習(xí)近平指出，深化改革開放，要堅(jiān)定信心、凝聚共識(shí)、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)。我們要尊重人民首創(chuàng)精神，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，尊重實(shí)踐、尊重創(chuàng)造，鼓勵(lì)大膽探索、勇于開拓，聚合各項(xiàng)相關(guān)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)的正能量。[13]2012年12月31日下午，十八屆中共中央政治局就堅(jiān)定不移推進(jìn)改革開放進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平同志在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，改革開放是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的、繁重的事業(yè)，必須一代又一代人接力干下去。必須堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，堅(jiān)持對(duì)外開放的基本國(guó)策，以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，朝著黨的十八大指引的改革開放方向奮勇前進(jìn)。[14]2013年4月，新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)換屆選舉剛剛完成?！爸醒胝尉纸?jīng)過深入思考和研究、廣泛聽取黨內(nèi)外各方面意見，決定黨的十八屆三中全會(huì)研究全面深化改革問題并作出決定?！盵15]2013年7月21日至23日，習(xí)近平同志在湖北省調(diào)研全面深化改革問題和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。他強(qiáng)調(diào)，全面深化改革是黨的十八大提出的一項(xiàng)戰(zhàn)略部署，也是我們實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)必須解決好的重大問題，一定要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國(guó)理政各個(gè)環(huán)節(jié)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，更好實(shí)現(xiàn)黨的十八大確定的奮斗目標(biāo)和工作部署。[16]習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“必須從紛繁復(fù)雜的事物表象中把準(zhǔn)改革脈搏，把握全面深化改革的內(nèi)在規(guī)律，特別是要把握全面深化改革的重大關(guān)系，處理好解放思想和實(shí)事求是的關(guān)系、整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破的關(guān)系、頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河的關(guān)系、膽子要大和步子要穩(wěn)的關(guān)系、改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系?！?013年10月29日，習(xí)近平同志主持召開中共中央政治局會(huì)議，研究全面深化改革重大問題。[17]中共在三中全會(huì)召開前，中央領(lǐng)導(dǎo)人赴全國(guó)各地進(jìn)行調(diào)研，也逐漸成為一項(xiàng)慣例?！包h的十八屆三中全會(huì)明天開幕，全面深化改革的藍(lán)圖即將展開。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十八大以來，習(xí)近平總書記進(jìn)行了10次離京調(diào)研考察。足跡遍布廣東、河北（2次）、甘肅、海南、天津、四川、湖北、遼寧、湖南等9省(市)?！盵18]本屆三中全會(huì)的主題是“全面深化改革”。據(jù)北青報(bào)記者統(tǒng)計(jì)，自十八大以來，習(xí)近平、李克強(qiáng)進(jìn)行了17次離京調(diào)研，其中16次都提到“改革”。[19]

（二）發(fā)出通知，征求意見

近年來，中共各級(jí)黨委堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，圍繞加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，按照民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，將征求意見納入黨委重大決策的程序，逐步推進(jìn)黨務(wù)公開和黨委權(quán)力公開透明運(yùn)行，廣泛集中群眾智慧，不斷提高黨委民主、科學(xué)、依法決策的能力和水平。為認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的民主集中制原則，推進(jìn)黨委重大事項(xiàng)決策行為的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，進(jìn)一步提高黨委決策效率和質(zhì)量，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，中共各級(jí)黨委建立健全了黨委重大決策征求意見制度。在《決定》制定過程中，中共堅(jiān)持了重大決策征求意見制度：2013年4月20日，中共中央向各省、自治區(qū)、直轄市，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)，解放軍和各人民團(tuán)體發(fā)出《關(guān)于對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)研究全面深化改革問題征求意見的通知》，“征求全面深化改革的意見。不到一個(gè)月的時(shí)間里，118份意見和建議從全國(guó)各地匯集到北京。從上到下、自下而上，成千上萬條關(guān)于深化改革開放的意見和建議反映上來?！盵20]

（三）廣納建議，起草方案

起草重大政策決策方案，一般有三種主要的做法：一是由寫作班子關(guān)起門來，獨(dú)立起草重大政策決策方案；二是在小范圍內(nèi)象征性地征求意見后，起草重大政策決策方案；三是進(jìn)行開放式的廣泛征求社會(huì)各界的意見與建議，在廣納社會(huì)各界的意見與建議后，再起草重大政策決策方案。在《決定》制定過程中，中共采用的是第三種做法。這種做法有利于匯集各方智慧，提高重大政策決策質(zhì)量。

（四）下發(fā)方案，多方論證

近年來，中共高層在重大政策決策方案起草后，為了使重大政策決策方案更加完善，堅(jiān)持把重大政策決策方案征求意見稿印發(fā)，再次廣泛征求各方面意見。中共高層下發(fā)重大政策決策方案后，中共黨內(nèi)與社會(huì)各界所進(jìn)行的多方論證主要有黨內(nèi)論證與黨外論證兩類：1、黨內(nèi)論證，主要用于集中黨內(nèi)智慧。一是中央政治局的會(huì)議討論，二是黨內(nèi)的研究機(jī)構(gòu)的論證。2、黨外論證，主要用于匯聚黨外智慧。一是各民主黨派的論證，二是社會(huì)上各類研究機(jī)構(gòu)的論證（參見圖4）。2013年9月4日，根據(jù)中共中央政治局會(huì)議決定，“《決定》征求意見稿下發(fā)中央黨政軍機(jī)關(guān)和地方100多個(gè)單位，廣泛征求各方面意見。從9月初《決定》征求意見稿下發(fā)，廣泛征求各方面意見起，不到一個(gè)月，文件起草組共收到總計(jì)2564條意見和建議?！盵21]《決定》起草組認(rèn)真分析與研究了這些意見和建議，在汲取有益建議的基礎(chǔ)上，再次修訂了《決定》稿。

圖4 中共重大政策決策的論證框圖

（五）政治協(xié)商，會(huì)議通過

把政治協(xié)商納入黨政決策程序，對(duì)于實(shí)現(xiàn)黨政決策的科學(xué)化、民主化，推進(jìn)政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化，具有十分重大的意義：一是把政治協(xié)商納入黨政決策程序，有利于實(shí)現(xiàn)黨政決策的科學(xué)化；二是把政治協(xié)商納入黨政決策程序，有利于實(shí)現(xiàn)黨政決策的民主化；三是把政治協(xié)商納入黨政決策程序，有利于實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商的制度化。近年來，中共注重把政治協(xié)商納入重大決策程序，提高了重大決策的質(zhì)量。如在《決定》的制定過程中，中共中央就按規(guī)定進(jìn)行了政治協(xié)商：2013年“9月17日下午，習(xí)近平總書記主持召開座談會(huì)，聽取各民主黨派、全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士對(duì)《決定》稿的意見和建議。坦誠(chéng)直言，各抒己見……同中國(guó)共產(chǎn)黨肝膽相照、榮辱與共的黨外人士，表示對(duì)全會(huì)充滿信心和期待，并對(duì)《決定》稿提出意見和建議。習(xí)近平總書記認(rèn)真記錄，不時(shí)插話，同大家一起討論。習(xí)近平總書記希望，黨外人士把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中共中央決策部署上來，為深化改革凝聚廣泛共識(shí)、匯聚強(qiáng)大力量，在深入開展調(diào)研的基礎(chǔ)上提出具有前瞻性、戰(zhàn)略性、可操作性的意見和建議。”[22]中共的黨章明確規(guī)定：“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，做出決定”?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》強(qiáng)調(diào)：集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定（“十六字”方針），是黨委內(nèi)部議事和決策的基本制度，必須認(rèn)真執(zhí)行。這個(gè)“十六字”方針深刻揭示了黨委科學(xué)決策過程的內(nèi)在關(guān)系，為實(shí)施正確決策提供了科學(xué)的方法?！凹w領(lǐng)導(dǎo)”是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，是科學(xué)決策的核心內(nèi)容；“民主集中”是集體領(lǐng)導(dǎo)的具體實(shí)踐過程，是科學(xué)決策的根本保證；“個(gè)別醞釀”是科學(xué)決策的必要途徑和重要方法；“會(huì)議決定”是集體領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)形式，構(gòu)成科學(xué)決策的嚴(yán)密體系。這四個(gè)方面互相聯(lián)系、相輔相成，內(nèi)在統(tǒng)一。它深刻揭示了黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的客觀規(guī)律，反映了新形勢(shì)下加強(qiáng)黨委建設(shè)的內(nèi)在要求，為實(shí)現(xiàn)黨委決策的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化指明了方向?！稕Q定》的制定過程，是貫徹“十六字”方針的又一次生動(dòng)的重大政策決策實(shí)踐。

綜上所述，中共重大政策制定的黨群合作決策程序（以《決定》制定為例）的五個(gè)步驟是互相聯(lián)系、相輔相成的一個(gè)有機(jī)整體（參見圖5）。

圖5 中共重大政策制定的黨群合作決策程序框圖

四、中共制定重大政策的黨群合作決策機(jī)制

重大政策決策要取得成功，必須有相應(yīng)的機(jī)制來保障，實(shí)現(xiàn)重大政策決策的民主化科學(xué)化；否則，就無法保證重大政策決策的高質(zhì)量。中共重大政策制定過程中的黨群合作決策機(jī)制由組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、吸納意見機(jī)制與文本創(chuàng)作機(jī)制構(gòu)成。

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

重大政策決策要取得成功，必須有相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制來保障，實(shí)現(xiàn)重大政策決策過程的組織領(lǐng)導(dǎo)工作的科學(xué)化。中共通過建立科學(xué)的重大政策決策的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，為重大政策決策任務(wù)的完成，提供了組織領(lǐng)導(dǎo)工作基礎(chǔ)。中共“每次三中全會(huì)決定文件都經(jīng)歷了復(fù)雜的起草過程，一般用時(shí)半年。而第一步，就是成立起草小組。小組通常在全會(huì)召開當(dāng)年的春天成立，在中央政治局常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下工作。起草小組的負(fù)責(zé)人通常由黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人‘掛帥’”。[23]如十八屆三中全會(huì)的“議題確定后，中央政治局決定成立文件起草組，由我擔(dān)任組長(zhǎng)，劉云山、張高麗同志為副組長(zhǎng)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志、部分省市領(lǐng)導(dǎo)同志參加，在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行全會(huì)決定起草工作。”[24]這次三中全會(huì)文件的起草，“是第一次由總書記親自掛帥，之前是沒有過的，而且有兩個(gè)常委當(dāng)副組長(zhǎng)，五個(gè)政治局委員參加，規(guī)格非常高。”[25]這是進(jìn)入新世紀(jì)以來黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人首次擔(dān)任全會(huì)文件起草組負(fù)責(zé)人，彰顯了黨中央對(duì)全面深化改革的高度重視。這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高舉改革開放旗幟的堅(jiān)定意志。這種堅(jiān)定來自對(duì)35年改革開放成功經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，來自對(duì)我國(guó)基本國(guó)情和形勢(shì)變化的清醒認(rèn)識(shí)，來自對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的自信。[26]十八屆三中全會(huì)文件起草組總共60余人，其中，副部級(jí)級(jí)別以上官員的占了小組成員一半以上，僅黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人就有10人。小組中分為經(jīng)濟(jì)組等四個(gè)小組。文件起草成員來自黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人以及中國(guó)社科院等科研機(jī)構(gòu)的學(xué)者。僅中央政策研究室就有10人參與了文件起草。[27]

中共高層領(lǐng)導(dǎo)人往往通過主持文件起草組會(huì)議與中央政治局會(huì)議等辦法，實(shí)施對(duì)重大決定文件起草工作的領(lǐng)導(dǎo)：一是召集文件起草組會(huì)議，提出工作要求；二是對(duì)重大決定文件的框架結(jié)構(gòu)提出方向性意見，供起草組成員參考；三是主持中央政治局會(huì)議，審議上報(bào)的重大決定的文件稿。如在十八屆三中“全會(huì)召開前的6個(gè)多月時(shí)間里，習(xí)近平總書記先后3次主持中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議、2次主持中共中央政治局會(huì)議、多次主持文件起草組全體會(huì)議，研究部署起草工作，討論審議《決定》稿?！盵28]

（二）吸納意見機(jī)制

中共各級(jí)黨委在其重大決策征求意見制度中都做出規(guī)定：對(duì)于通過各種渠道收集到的意見與建議，及時(shí)召開專題會(huì)議研究收集到的意見與建議，對(duì)其中合理合法的意見要積極采納；對(duì)其中不合法、不合理或暫時(shí)不能實(shí)現(xiàn)的意見，要落實(shí)專人做好解釋工作，爭(zhēng)取有關(guān)方面的理解和支持。重大政策決策要能取得成功，必須有相應(yīng)的吸納意見機(jī)制來保障，實(shí)現(xiàn)重大政策決策的民主化科學(xué)化。

中共通過建立健全重大政策決策征求意見制度，建立起科學(xué)的重大政策決策吸納意見機(jī)制，廣泛吸納黨內(nèi)與黨外各界的有益建議，高質(zhì)量地保障了重大政策決策任務(wù)的完成?！稕Q定》的制定過程，是中共重大政策決策吸納意見機(jī)制成功運(yùn)行的生動(dòng)實(shí)踐：“選其要者，擇其大端。文件起草組形成提交全會(huì)審議的文件稿，充分吸收了關(guān)注度高，對(duì)全面深化改革有重大推動(dòng)作用的意見和建議。反饋意見的吸收率超過40%；增寫、改寫、文字精簡(jiǎn)等修改共539處；覆蓋114個(gè)單位，8個(gè)民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)和無黨派人士的1120多條意見和建議……10月29日，中共中央政治局會(huì)議聽取了《決定》稿在黨內(nèi)外征求意見的情況報(bào)告，贊成文件起草組根據(jù)各方面意見和中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議精神對(duì)《決定》稿所作的修改，決定根據(jù)這次會(huì)議討論的意見進(jìn)行修改后將文件稿提請(qǐng)黨的十八屆三中全會(huì)審議?！盵29]

（三）文本創(chuàng)作機(jī)制

重大政策決策的最終成果要反映在決策文本上，因此，重大政策決策文本的質(zhì)量要由科學(xué)的政策決策文本創(chuàng)作機(jī)制來保障。中共通過建立科學(xué)的重大政策決策文本創(chuàng)作機(jī)制，精益求精，保障了重大政策決策任務(wù)的完成，交出高質(zhì)量的重大政策決策成果。

1、重大政策決策文本起草機(jī)制

中共重大政策決策（決定）起草小組成立后，通常會(huì)根據(jù)高層領(lǐng)導(dǎo)人的講話精神，擬定寫作大綱，“初步確定文件的框架，包括分成幾部分、每一部分大致有多少條。大框架打好后，實(shí)行任務(wù)分解，把小組再分成若干‘小小組’，由每個(gè)‘小小組’負(fù)責(zé)某個(gè)部分具體內(nèi)容的擬訂?！盵30]中共重大決定（文件）“起草工作的程序，是按照大的框架設(shè)計(jì)，分成若干小組，分工負(fù)責(zé)；每個(gè)部分寫哪幾條，以及每一條的具體內(nèi)容，先由各小組根據(jù)全體會(huì)議討論的精神研究提出。”[31]各小組寫出重大決定（文件）初稿后，由一位領(lǐng)導(dǎo)同志主持，進(jìn)行初步綜合并統(tǒng)稿，然后提交起草組全體會(huì)議討論修改，形成重大決定的初稿。起草重大決定（文件）中的綜合和統(tǒng)稿工作的進(jìn)度要求，是按照全會(huì)召開的時(shí)間倒推確定的。

2、重大政策決策文本修訂機(jī)制

中共三中全會(huì)決議文件通常要經(jīng)過數(shù)十次修改，大到文件框架，小至遣詞用字。每次三中全會(huì)的決議文件都經(jīng)過字斟句酌，不但在會(huì)前反復(fù)修改，在開會(huì)期間還會(huì)根據(jù)各方意見，甚至在全會(huì)閉幕當(dāng)天還在做最后修改。

（1）文件起草組成員對(duì)重大決定文件的修改

中共重大決定文件起草組成員對(duì)重大決定文件的修改，往往耗費(fèi)大量時(shí)間與精力，力求使這一文件成為“精品”?！霸谡{(diào)研中把握方向，在修改中不斷完善?！稕Q定》稿的起草是反復(fù)錘煉、不斷升華的過程。討論、研究、起草；再討論、再研究、再修改……半年多時(shí)間，80余次分組會(huì)議。文件起草組對(duì)《決定》稿反復(fù)修改，從重大表述、重大舉措，到文字表述、遣詞用句，一一認(rèn)真推敲、細(xì)致打磨，力爭(zhēng)每句話都論據(jù)充分、精益求精?！盵32]

（2）中央高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)文件起草工作的指導(dǎo)與對(duì)文件的修改

中央高層領(lǐng)導(dǎo)人在對(duì)重大決定文件起草工作的指導(dǎo)與對(duì)文件的修改上，往往會(huì)花很多心血甚至親自動(dòng)筆修改決定的文件稿。

中央高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)重大決定文件起草工作的指導(dǎo)。中共“三中全會(huì)決定文件的起草是在中央政治局常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。通常，在每次決定起草前，中共中央總書記都會(huì)對(duì)決定的總體思路、基本框架、重點(diǎn)要點(diǎn)等作出指示。在起草過程中，也會(huì)多次根據(jù)文件的進(jìn)展，提出指導(dǎo)性意見?！盵33]

中央高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)重大決定文件的修改。中央高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)每次上報(bào)的重大決定的文件稿，一是提出修訂意見，二是親自動(dòng)筆修改。如“逐條、逐句、逐字，習(xí)近平總書記對(duì)文件起草組上報(bào)的每一稿，都認(rèn)真審閱，提出許多重要修改意見，傾注了大量心血?！盵34]

從2013年4月24日《決定》文件起草組第一次全體會(huì)議，到11月9日黨的十八屆三中全會(huì)召開，《決定》稿起草工作歷經(jīng)了整整200個(gè)日夜。2013年11月“12日下午3時(shí)，散發(fā)著墨香的《決定（草案）》擺在每一位中央委員、候補(bǔ)中央委員的座席上。幾上幾下、反復(fù)修改的《決定（草案）》，對(duì)歷史和實(shí)踐進(jìn)行了科學(xué)總結(jié)，凝聚著集體智慧，獲得全會(huì)一致通過?！稕Q定》的形成過程集中了全黨全社會(huì)智慧，是充分發(fā)揚(yáng)民主的典范。”[35]

由上可見，中共重大政策制定過程中的黨群合作決策機(jī)制（以《決定》制定為例）的三個(gè)構(gòu)成部分是相互聯(lián)系、相輔相成的一個(gè)有機(jī)整體（參見圖6）。

圖6 中共重大政策制定過程中的黨群合作決策機(jī)制框圖

綜上所述，中共注重建立健全重大政策決策的規(guī)則與程序，實(shí)行開門決策，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮各類專家與思想庫的作用，讓廣大黨員與社會(huì)各界人士有機(jī)會(huì)參與到重大政策決策中來，努力實(shí)現(xiàn)重大政策決策的民主化科學(xué)化、規(guī)范化與制度化，保障了重大政策決策的成功，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與自身的建設(shè)。以《決定》制定為例，這一《決定》不是哪一個(gè)人的單獨(dú)創(chuàng)作，而是集思廣益、集體創(chuàng)作出來的成果，這一成果既有中共高層領(lǐng)導(dǎo)人的智慧結(jié)晶、《決定》文本起草組成員的思維創(chuàng)新成果，也有中共普通黨員與社會(huì)各界人士的智力貢獻(xiàn)。

五、中共制定重大政策的黨群合作決策模式運(yùn)行的績(jī)效

中共制定重大政策的黨群合作決策模式的運(yùn)行需要耗費(fèi)一定的時(shí)間與費(fèi)用成本，但這是取得較好的重大政策決策績(jī)效的前提與保障。中共制定重大政策的黨群合作決策模式運(yùn)行的績(jī)效可由重大政策決策主體、媒體記者、專家學(xué)者等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

重大政策決策的績(jī)效，可由媒體、記者來評(píng)價(jià)。因?yàn)橹髁髅襟w或重要媒體具有較高的公信力，主流媒體或重要媒體的資深記者或名記者具有很強(qiáng)的政治素養(yǎng)與文字功底，由他們來評(píng)價(jià)重大政策決策的績(jī)效，可信度較高。中共做出重大政策決策、形成重大決定并公布后，往往由黨報(bào)的資深記者寫一篇回顧這一重大決定誕生過程的長(zhǎng)篇通訊，其中一個(gè)重要內(nèi)容就是對(duì)《決定》的評(píng)價(jià)。如人民日?qǐng)?bào)記者秦杰等對(duì)《決定》的評(píng)價(jià)：“這是一份具有里程碑意義的宣言書，對(duì)中國(guó)走什么路、向何處去這個(gè)帶有方向性、戰(zhàn)略性的重大問題作出了旗幟鮮明的回答：高舉改革開放旗幟、努力開拓中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)更加廣闊的前景。這是一份具有劃時(shí)代意義的藍(lán)圖，對(duì)在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，在理論上有一系列重大創(chuàng)新，在實(shí)踐上有一系列重大突破，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，勾勒出改革路線圖和時(shí)間表?！盵36]這一評(píng)價(jià)雖然很高，但也是恰如其分的！有國(guó)際媒體這樣評(píng)價(jià)：“這份藍(lán)圖是中國(guó)執(zhí)政黨近年來最具雄心的改革計(jì)劃。”[37]很多外媒都用“雄心勃勃”一詞來形容中國(guó)宣布的改革議程，認(rèn)為改革若落實(shí)，將給中國(guó)帶來“翻天覆地的變化”?？磥?，中國(guó)這一輪改革不是“雷聲大，雨點(diǎn)小”，而是“雷聲大，雨點(diǎn)也大”。用一家外媒的話說：“世界經(jīng)濟(jì)很大程度上倚重于中國(guó)這個(gè)大國(guó)的發(fā)展步伐，而任何大的改變都將對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響。”[38]國(guó)際媒體對(duì)《決定》的這種評(píng)價(jià)是恰如其分的。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，重大政策決策的績(jī)效，可由網(wǎng)友來評(píng)價(jià)。因?yàn)槭悄涿?，所以網(wǎng)友的評(píng)價(jià)無所顧慮，具有較高的可信度。如“《決定》中‘完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系’、‘城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制’、‘推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)’引起了網(wǎng)友的關(guān)注和熱議。不少網(wǎng)友表示，此次《決定》非常具體，從改革內(nèi)容來講非常鼓舞人心，只要不折不扣地得到落實(shí)，必將會(huì)對(duì)社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生巨大影響?！盵39]

重大政策決策的績(jī)效，可由專家學(xué)者來評(píng)價(jià)。因?yàn)閷＜覍W(xué)者具有較高的專業(yè)素質(zhì)，可從其專業(yè)角度對(duì)重大政策決策績(jī)效做出可信度較高的評(píng)估。如中央黨校原副校長(zhǎng)李君如對(duì)《決定》做如下的解讀：“明確提出新一輪改革開放要‘進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端，努力開拓中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)更加廣闊的前景?！谶@個(gè)極其重要的指導(dǎo)思想中，‘三個(gè)解放’既是全面深化改革的重要保證，又是全面深化改革的重要目標(biāo)?！盵40]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)、黨組書記王偉光進(jìn)行了如下的解讀：“《決定》明確指出，全面深化改革必須高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，總目標(biāo)是要完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！稕Q定》旗幟鮮明地昭示了改革的根本性質(zhì)，總目標(biāo)明確了改革的正確方向。[41]國(guó)家行政學(xué)院教授、國(guó)家行政學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義研究中心副主任、政治學(xué)部中國(guó)特色理論教研室主任李拓對(duì)十八屆三中全會(huì)及《決定》的重大歷史意義進(jìn)行了如下的解讀：“如果說毛澤東領(lǐng)導(dǎo)建立新中國(guó)是中國(guó)發(fā)展的1.0版，那么鄧小平帶領(lǐng)我們?cè)谑粚萌腥珪?huì)開始了2.0版的發(fā)展時(shí)代，而十八屆三中全會(huì)在改革開放已經(jīng)取得巨大成就、而同時(shí)又面臨諸多問題的今天，開啟了改革發(fā)展的3.0版，這是從我們中國(guó)社會(huì)主義發(fā)展歷史的角度去看?！盵42]國(guó)外的專家學(xué)者對(duì)《決定》的評(píng)價(jià)也很高：“外國(guó)專家學(xué)者等在接受本報(bào)記者采訪時(shí)紛紛表示，《決定》深刻剖析了我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的重大理論和實(shí)踐問題，闡明了全面深化改革的重大意義和未來方向，改革力度前所未有，顯示了中國(guó)新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體堅(jiān)持改革的堅(jiān)定決心?！盵43]

重大政策決策的績(jī)效，可由決策組織者來進(jìn)行評(píng)估或收集各界人士的評(píng)價(jià)。中共制定重大政策的黨群合作決策模式的運(yùn)行實(shí)踐表明，運(yùn)用這一模式制定的重大政策具有極高的質(zhì)量和巨大的影響力：“從反饋情況看，各方面一致認(rèn)為，全會(huì)決定深刻剖析了我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的重大理論和實(shí)踐問題，闡明了全面深化改革的重大意義和未來走向，提出了全面深化改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則，描繪了全面深化改革的新藍(lán)圖、新愿景、新目標(biāo)，匯集了全面深化改革的新思想、新論斷、新舉措，反映了社會(huì)呼聲、社會(huì)訴求、社會(huì)期盼，凝聚了全黨全社會(huì)關(guān)于全面深化改革的思想共識(shí)和行動(dòng)智慧。各方面一致認(rèn)為，全會(huì)決定合理布局了全面深化改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式和時(shí)間表、路線圖，形成了改革理論和政策的一系列新的重大突破，是全面深化改革的又一次總部署、總動(dòng)員，必將對(duì)推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。”[44]這是由中共有關(guān)機(jī)構(gòu)收集到的社會(huì)各界對(duì)《決定》的綜合評(píng)價(jià)，這一綜合評(píng)價(jià)得到了中共高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與高層領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)可。

雖然中共制定重大政策的黨群合作決策模式的運(yùn)行需要較長(zhǎng)的時(shí)間與一定的費(fèi)用，但這是制定正確的戰(zhàn)略決策、保證重大政策質(zhì)量所不可缺少的、合理的時(shí)間與成本支出。從十八屆三中全會(huì)《決定》的起草工作看，實(shí)際上經(jīng)歷了兩個(gè)階段，花了近兩年的時(shí)間，也顯示了中國(guó)特色的黨群合作決策機(jī)制和過程。第一個(gè)階段是起草中共十八大報(bào)告階段，從2012年1月上旬到11月中旬，經(jīng)過近一年時(shí)間才完成并在中共十八大上正式通過，為十八屆三中全會(huì)《決定》提出了總體目標(biāo)、基本原則和主要任務(wù)。中共十八大報(bào)告關(guān)于全面深化改革的內(nèi)容，就是制定十八屆三中全會(huì)《決定》的詳細(xì)大綱。第二個(gè)階段是深入調(diào)查研究并著手起草十八屆三中全會(huì)《決定》。經(jīng)過前后兩個(gè)階段，在近兩年的時(shí)間里深入開展調(diào)查研究、廣泛聽取各方意見，才形成了擬提交中共十八屆三中全會(huì)審議的《決定》文件稿。這一黨群合作決策過程是“‘先民主、后集中’，‘從下至上’，再‘從上至下’，‘再民主、再集中’的政治民主、政治共識(shí)和政治決策過程，遠(yuǎn)比西方任何一個(gè)國(guó)家的政治決策程序更為廣泛民主，更能反映全國(guó)不同人群的利益，更能集中眾多不同方面的意見，也更能有效集成全黨和全社會(huì)的政治智慧。中國(guó)作為一個(gè)擁有十幾億人口、30多個(gè)省級(jí)地區(qū)和300多個(gè)地級(jí)、2800多個(gè)縣級(jí)、40000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單位的大國(guó)，這樣自上而下與自下而上相結(jié)合、充分民主與高效集中相結(jié)合的決策機(jī)制，已經(jīng)被實(shí)踐充分證明是十分適宜的，也是十分有效的?！盵45]

綜上所述，中共制定重大政策的黨群合作決策模式的運(yùn)行具有很高的績(jī)效，非常適合中國(guó)的國(guó)情。

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