龔 宇，江小林，易桂喜

（四川省地震局，四川成都610041）

關于抗震救災工作進程及其階段性特點的初步探討
——以蘆山7.0級地震抗震救災工作為例*

龔 宇，江小林，易桂喜

（四川省地震局，四川成都610041）

通過對四川省抗震救災指揮部應對2013年四川蘆山7.0級強烈地震工作進程的解讀，分析了抗震救災工作進程，將抗震救災工作劃分為應急啟動、緊急處置、后續(xù)處置和恢復重建等四個階段，給出了抗震救災各階段的工作重點，同時認為抗震救災階段的演化主要體現(xiàn)在救災決策角度、關注重點的轉(zhuǎn)化。

蘆山7.0級地震；抗震救災；應急響應；階段劃分；階段性特點

抗震救災工作是是一項長期、艱巨、復雜的系統(tǒng)工程，對其進程的分析和內(nèi)涵的理解，會因不同的角度和視野而有所不同。本文擬以中共四川省委、四川省人民政府應對2013年四川蘆山7.0級強烈地震工作為例，站在政府決策的角度對抗震救災進程及其階段特點進行初步探討，希望能對今后抗震救災工作具有更多的實際參考價值。

1 蘆山7.0級地震抗震救災工作大事記

根據(jù)陳勤等在《“4·20”四川蘆山7.0級地震應對工作案例分析》一文中所提供的資料和四川省抗震救災指揮部在蘆山地震抗震救災期間頒發(fā)的有關文件，大致梳理出蘆山地震抗震救災進程的主線（表1～表3）。

2 抗震救災工作階段及其工作重點分析

細觀蘆山7.0級強烈地震的抗震救災工作過程，從政府救災決策的角度來看，主要經(jīng)歷了以下4個階段如圖1所示。

2.1 應急啟動階段

2.1.1 蘆山7.0級地震抗震救災工作案例

應急啟動階段大致相當于地震發(fā)生至4月20日晚這一時段。2013年4月20日上午08：02，蘆山7.0級強烈地震突然發(fā)生了。此時，四川省抗震救災指揮部主要面臨著以下兩大難題。

（1）災情不明。由于災區(qū)交通、通訊中斷，各級政府均難以及時獲取災害詳情。

圖1 抗震救災工作流程圖

（2）必須立即行動。雖然災害情況不明，但省抗震救災指揮部必須立即做出決策，迅速部署抗震救災工作。

為此，四川省抗震救災指揮部采取的主要措施是：

（1）成立抗震救災指揮機構(gòu)，啟動抗震救災I級響應。這標志著中共四川省委、四川省人民政府由常態(tài)向非常態(tài)工作模式轉(zhuǎn)換。

（2）盡管災情不明，但也立即部署那些必須馬上開展的工作，如根據(jù)7.0級地震可能造成較大傷亡的初步判斷，立即派出省內(nèi)幾乎所有的專業(yè)救援隊伍，開展生命營救工作；緊急部署災情統(tǒng)計工作，結(jié)合航空偵察，努力設法摸清災區(qū)情況，為下一步抗震救災工作部署尋找依據(jù)。

表1 蘆山地震抗震救災工作大事記（2013年4月20日）

表2 蘆山地震抗震救災工作大事記（2013年4月21日）

通過上述工作部署，蘆山7.0級地震抗震救災工作迅速啟動。

2.1.2 工作特點分析

（1）經(jīng)驗決策。一切決策部署工作都是在災區(qū)信息十分有限且模糊的情況下，根據(jù)地震應急預案和決策者層的經(jīng)驗判斷來進行的。

（2）迅速啟動。迅速建立強有力的組織領導機構(gòu)，是有效開展抗震救災工作的絕對前置條件。同時，在災區(qū)信息不明的情況下，抓大放小，優(yōu)先部署“摸清敵情”和“拯救生命”這兩個關系抗震救災全局的核心工作內(nèi)容。此外，政府各部門也需要根據(jù)各自的工作職責，不等不靠，先期部署和開展相關工作，保證救災工作效率。

2.2 緊急處置階段

2.2.1 蘆山7.0級地震抗震救災工作案例

緊急處置階段大致相當于4月20日中午至22日這一時段。在緊急處置階段，四川省抗震救災指揮部當時面臨著以下幾方面的工作難點。

（1）如何迅速地了解災區(qū)的實際救災需求，并作出正確抗震救災工作部署？沒有確切、全面的災情信息，給抗震救災決策部署造成了很大的困難。

（2）如何盡快地將救援力量迅速投放到災區(qū)？受山地災害的影響，災區(qū)道路通行能力急劇下降；同時，大量的搶險救援車輛向災區(qū)挺進，也加劇了災區(qū)道路的通行壓力，嚴重影響了生命營救工作的速度與效率。

表3 蘆山地震抗震救災工作大事記（2013年4月22－29日）

（3）如何以最快速度組織基本生活物資，保障災區(qū)群眾的基本生活供應？地震災害發(fā)生后，大量房屋遭到破壞，災區(qū)群眾不得不在戶外避難，基本生活條件極度惡劣。

（4）在災區(qū)如何為生命營救工作提供基本保障？災區(qū)交通、通訊、能源等基礎設施遭到嚴重破壞，也給搶險救援工作帶來了極大的困難。

針對這一階段面臨的主要問題，四川省抗震救災指揮部于21日連續(xù)2次緊急召開指揮部工作會議，作出了下列工作部署：

（1）抗震救災工作的組織指揮實行省、市、縣三級合一，系統(tǒng)對接，統(tǒng)一調(diào)度；并對省抗震救災指揮部的內(nèi)部分工協(xié)調(diào)關系進行了明確，確定了包括生命營救、物資保障、交通保障、通訊保障、社會穩(wěn)定等20個方面的抗震救災具體工作內(nèi)容［2］。

（2）一方面于20日緊急部署了災情統(tǒng)計工作，另一方面，明確要求災區(qū)各級黨委政府和省級有關部門要“加強應急值守，嚴格實行24h值班制度，及時匯總相關信息并向省指揮部值班室報告”［3］，盡最大努力全面了解災區(qū)的實際災情和救災需求。

（3）把救人和救治受傷人員放在第一位，千方百計搜救被埋被困人員，救治受傷人員，最大限度減少人員傷亡［3］。

（4）抓緊調(diào)集、搶運安置受災群眾的救災物資到達災區(qū)，確保災區(qū)群眾有飯吃、有衣穿、有安全住所、有干凈水喝、有醫(yī)療保障［3］。

（5）實施交通管制，優(yōu)先保障救援、醫(yī)護力量順利進入災區(qū)。

通過這一系列的組合拳，災區(qū)的災害詳情逐漸清晰，生命營救工作深入受災鄉(xiāng)鎮(zhèn)，災區(qū)群眾基本生活開始得到保障，救災工作的保障力度逐漸加強，蘆山地震抗震救災工作逐步走向有序。

2.2.2 工作特點分析

（1）全面部署。應急啟動后緊接著就是全面部署抗震救災工作，明確任務，細化分工，確立指揮和協(xié)調(diào)關系，對整個抗震救災工作進行全盤規(guī)劃。

（2）緊扣重點。盡管抗震救災已經(jīng)開始全面部署，但救災所需的各種資源一時難以調(diào)集，同時將這些資源投放到災區(qū)所需的交通、運輸?shù)缺Ｕ蠗l件也同樣難以滿足需要。此時必須堅持將“救人”與“活人”，及其相應的保障工作放在優(yōu)先地位。

（3）掌握災情。雖然在該階段已有部分信息陸續(xù)上報，但仍然不能滿足救災決策的實際需要，需要進一步加大對災情信息的獲取與分析力度，努力保障抗震救災工作始終處于正確的軌道上。

2.3 后續(xù)處置階段

2.3.1 蘆山7.0級地震抗震救災工作案例

后衡處置階段大致相當于4月22日至4月底、5月初這一時段。

自4月21日起，隨著災區(qū)情況的逐漸明朗、外部支援力量的陸續(xù)抵達，以及國務院抗震救災指揮部的介入與支持，蘆山7.0級地震的抗震救災工作在災區(qū)各地全面展開。在此期間，四川省抗震救災指揮部面臨的問題主要是：

（1）任務重、頭緒多、壓力大，許多工作交叉重疊，需要理清頭緒，抓住重點，強化救災工作的組織和協(xié)調(diào)能力。

（2）災區(qū)環(huán)境復雜，滑坡、泥石流等山地災害和病險水庫還有在余震，以及其他事件的觸發(fā)下再次造成傷害的可能，這會影響抗震救災工作的效率和進程。

（3）災區(qū)群眾的生活仍很艱難，部分群眾情緒不穩(wěn)。還有許多具體的工作細節(jié)需要逐一完善。此時若有一事的處理稍有不慎，就有可能會給整個抗震救災工作帶來不必要的負面影響。

為此，省抗震救災指揮部于4月22日、23日兩度發(fā)文［4－5］，反復強調(diào)和要求災區(qū)各級政府及省級有關部門要認真做好以下工作，鞏固前期抗震救災工作成果，全力爭取抗震救災工作的最后勝利。

（1）千方百計搶險救人。始終把救人和救治傷員放在第一位，最大限度減少人員傷亡。醫(yī)療救護力量與搜救隊伍同步進入，加強對醫(yī)療力量和藥品的統(tǒng)一調(diào)度，抓緊開展醫(yī)療救治工作。

（2）妥善安置受災群眾。加強鐵路、民航等部門的溝通銜接，開設綠色通道，確保救災物資暢通無阻到達災區(qū)，并及時發(fā)放到群眾手中。要加強救災物資和資金的監(jiān)管。

（3）全力以赴搶通保通。對通往災區(qū)的公路，力爭在最短時間內(nèi)恢復通行；進一步加強交通管制，確保醫(yī)務人員和食品藥品、帳篷、救災器材等急需物資進得去，傷員能夠順暢運出來。加快搶修供電、供水、供氣、通信、廣播電視等基礎設施。

（4）排危查險防止次生災害。切實做好余震和次生災害的監(jiān)測與防范工作，及時發(fā)布重要災害信息，嚴防余震和其他次生災害造成二次人員傷亡和財產(chǎn)損失。

（5）啟動災區(qū)衛(wèi)生防疫。整合防疫力量，組織防疫藥品，切實做好災區(qū)防疫工作，堅決防止疫情發(fā)生。

（6）盡快恢復災區(qū)社會秩序。修建板房進行過渡安置。及時組織中小學生復課，前瞻性地考慮好災區(qū)高考、中考等工作。商業(yè)網(wǎng)點、金融服務盡快恢復營業(yè)。

（7）加強災害調(diào)查和評估工作。組織專家開展災害損失評估，界定重建范圍，調(diào)查地質(zhì)災害，選擇重建場址，為災后恢復重建作準備。

（8）切實維護災區(qū)社會大局穩(wěn)定。政法部門要注意社會面情況的掌握，加強群眾思想教育，要讓災區(qū)群眾正確認識當前存在的困難，切實感受到黨和政府的關懷。做好社會治安管理和維穩(wěn)工作，確保搶險救災和災后恢復重建有序開展，確保災區(qū)社會的和諧穩(wěn)定。

（9）各地、各部門要堅守崗位，加強值班和信息報送工作。

此后，省抗震救災指揮部及時根據(jù)抗震救災工作的實際變化，多次召開工作會議，對統(tǒng)計上報信息、保障救災條件、防范二次傷害、落實安置政策、加強災區(qū)社會管理服務等抗震救災重點工作進行了多次的專門部署。這些處置措施使省抗震救災指揮部始終牢牢地把握著抗震救災工作的重點，始終保持著抗震救災工作處于正確的軌道上。例如：針對受災群眾安置點可能存在的安全隱患，于23日下發(fā)了《關于切實做好地震災區(qū)受災群眾安置點安全管理工作的通知》（省指［2013］12號）。針對災區(qū)社會管理問題，于25日下發(fā)了《關于設立社會管理服務組的通知》（省指［2013］19號）。

針對災區(qū)“28－29日可能有明顯的降雨天氣過程，可能引發(fā)較大范圍的和較突出的地質(zhì)次生災害［6］”這一突發(fā)狀況，于28日下發(fā)了《關于做好4月28—29日降雨天氣過程地質(zhì)災害防治工作的緊急通知》（省指［2013］24號）。

2.3.2 工作特點分析

（1）統(tǒng)籌管理，綜合協(xié)調(diào)。在此階段，抗震救災工作已全面展開，營救、安置、搶險、防疫等各項工作齊頭并進，工作頭緒多、任務交叉多，事務十分繁雜。此時需要抗震救災指揮部統(tǒng)籌兼顧，合理安排。

（2）注重細節(jié)，及時應變。盡管在緊急處置階段已經(jīng)進行了全面的工作部署，但在實際工作中還會出現(xiàn)各種意想不到的問題，特別是那些偶發(fā)性的、可能造成嚴重后果的重大事件，需要救災指揮決策人注重細節(jié)，朝夕惕惕，及時應變。這是直接關系到抗震救災能否取得最終勝利的最后一個關節(jié)環(huán)節(jié)。

2.4 恢復重建階段

2.4.1 蘆山7.0級地震抗震救災工作案例

恢復重建階段大致相當于2013年5月初至2015年底這一漫長過程（蘆山地震恢復重建工作計劃于2015年底完成［7］）。

4月27日，省抗震救災指揮部下發(fā)了《關于積極穩(wěn)妥做好災區(qū)學校復學復課工作的緊急通知》（省指［2013］22號）。28日，又下發(fā)了《關于做好受災檔案搶救保護和文件資料收集歸檔工作的通知》（省指［2013］28號）。這可視為災區(qū)社會秩序和基本生活環(huán)境開始恢復的最初信號，盡管此時還有許多搶險、排查、安置工作在緊張進行。

事實上，自4月底至5月初起，外地前往災區(qū)支援的搶險救援隊伍已經(jīng)開始陸續(xù)撤離災區(qū)。在此期間，中共四川省委、四川省人民政府和省抗震救災指揮部的工作重心也逐漸向全面恢復災區(qū)的正常生活生產(chǎn)環(huán)境和向中央爭取災后重建資金、部署災區(qū)重建工作等方面轉(zhuǎn)移。省抗震救災指揮部下發(fā)的文件日漸減少，作用逐漸淡化，中共四川省委、四川省人民政府逐漸從非常態(tài)向常態(tài)工作模式的轉(zhuǎn)換。

在這一階段，省抗震救災指揮部的主要工作是善后和移交等。這些工作具體而繁瑣，在此不多贅述。

2.4.2 工作特點分析

該階段比較漫長，具有明顯的漸進性特點。其工作重點就是強調(diào)各項工作的銜接關系。因為抗震救災各項工作不可能整齊劃一地結(jié)束，而且，在一項工作完成后，下一步的恢復重建工作馬上又要開始。因此，在此階段要特別注意各項工作彼此之間、前后之間的銜接、移交等關系，既要保證尚未完成的救災工作繼續(xù)進行，又要保證即將結(jié)束的工作圓滿收尾，還要保證恢復重建工作能夠順勢開始。

3 關于幾個問題的探討

3.1 關于抗震救災工作階段劃分的問題

在學界，關于抗震救災工作的階段劃分尚無共識。但在汶川地震中，四川省抗震救災指揮部將抗震救災工作劃分為“緊急救援、臨時安置、過渡安置和恢復重建”等4個階段［8］，在蘆山地震應急期間，將抗震救災工作劃分為“應急救援、過渡安置和災后重建”等3個階段［9］。而王海鷹等的研究則將之劃分為“應急啟動、緊急救援和過渡性安置”等3個階段［10］。

四川省抗震救災指揮部的兩種劃分，一則大同小異，基本上都是以抗震救災的重點工作內(nèi)容按時間順序排列的；二則都是在實際工作中自然而然地產(chǎn)生，并無權(quán)威的文件認定。但從中卻可以看出，對抗震救災工作階段進行階段劃分是非常必要的，對抗震救災工作有著重要的指導意義。

上述三種劃分方案各有利弊。四川省抗震救災指揮部的劃分方案存在一個缺陷，即：將“應急啟動”這一過程剝離在抗震救災工作進程之外是不恰當?shù)摹Ｒ驗闆]有災區(qū)黨委、政府和抗震救災指揮機構(gòu)的啟動和響應，就談不上有力、有序、有效的抗震救災工作。而王海鷹等的劃分方案認為，恢復重建不屬于地震應急期的工作范疇［10］。這本無可非議。然而，盡管在開展恢復重建工作時，大規(guī)模的救援搶險行動已經(jīng)基本結(jié)束，但在恢復重建工作時，仍有搶險、救助、防疫等許多工作在同步進行。這說明在恢復重建期間，抗震救災工作仍在延續(xù)，因而應當屬于抗震救災工作的一個環(huán)節(jié)。

故本文認為，將抗震救災工作劃分為從“應急啟動”到“恢復重建”的4個階段，才能較完整地反映抗震救災全過程。

3.2 關于抗震救災工作各階段的命名問題

關于抗震救災各階段的命名，無論是在學界還是在實際工作中，均無固定的說法。從上述三種劃分方案來看，對每一個工作階段的命名，都代表了那個時段的抗震救災工作重點。但無論是汶川地震抗震救災工作中的“緊急救援、臨時安置、過渡安置和恢復重建”，還是蘆山地震抗震救災工作中的“應急救援、過渡安置和災后重建”的命名方法，抑或王海鷹等的“應急啟動、緊急救援、過渡性安置［10］”都存在一個共同的問題，那就是以一項重點工作來表達那個階段的工作重心，未能反映那個階段的抗震救災工作全貌。

事實上，在每一個抗震救災階段，都有許多工作在同步進行。比如在“應急啟動”階段，雖然核心工作是迅速建立抗震救災工作的指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)，但生命救援、生活保障、工程搶險等救災行動也已經(jīng)在同步進行。在“恢復重建”階段，盡管大規(guī)模的救援搶險行動已基本結(jié)束，但受災群眾安置與救助、工程搶險、衛(wèi)生防疫等工作仍在持續(xù)。

為了更好地揭示抗震救災的基本規(guī)律和工作要求，故本文揚棄了以工作內(nèi)容作為主的階段命名方法，轉(zhuǎn)而采取以表達“緊迫程度”為主的命名方法，只有“恢復重建”階段保留了以工作內(nèi)容為主的命名方法。

3.3 關于抗震救災工作的階段演變問題

通過細讀本文“蘆山地震抗震救災工作大事記”中所羅列的四川省抗震救災指揮部文件，可以發(fā)現(xiàn)，抗震救災各階段的工作有許多的交叉和重復。這也意味著抗震救災各階段并不具有明確的時間分界點，從這一階段轉(zhuǎn)換至下一階段是一個漸變的演化過程。在這個演變過程中需要關注的，不是工作內(nèi)容的演變，而是抗震救災工作的關注重點、決策角度的演變。以“生命營救”工作為例，在“應急啟動階段”是抗震救災指揮部必須優(yōu)先考慮和部署的問題，在“緊急處置階段”是必須優(yōu)先開展和保障的問題，而在“后續(xù)處置階段”則是必須持續(xù)和“不輕言放棄”的問題。又以“交通保障”為例，抗震救災指揮部在“應急啟動階段”關心的是災區(qū)道路“通與不通”的問題，在“緊急處置階段”關注的是能否保障“生命救援”需求的問題，在“后續(xù)處置階段”關注的是能否滿足“全面救災”需要的問題，而在“恢復重建階段”，則關心的是災區(qū)道路“是否全面恢復”、“多久恢復”的問題。

4 結(jié)束語

歷次實踐表明，抗震救災工作是一項長期、艱巨、復雜的系統(tǒng)工程，其基本活動規(guī)律和工作特點不是一篇兩篇文章就能夠闡釋清楚的。本文僅僅是根據(jù)收集到的部分資料，結(jié)合筆者個人的一些實際工作體會，對抗震救災各階段所面臨的重點、難點問題，從救災決策的角度進行了初步的歸納與總結(jié)，期望能揭示出抗震救災工作，特別是抗震救災指揮、決策工作在各階段應當重點關注和把握的問題，為今后的抗震救災工作提供一些借鑒。不當之處，敬請各位讀者批評指正。謹以此文奉獻給全力參與于汶川地震、蘆山地震抗震救災工作的人們。

［1］ 陳勤，錢進，汪青，等，“4·20”四川蘆山7.0級地震應對工作案例分析［J］.中國應急救援，2013（5）：37－42.

［2］ 四川省抗震救災指揮部文件（省指［2013］1號）.蘆山“4· 20”特大地震抗震救災工作責任分工專題會議紀要（2013－04－21）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［3］ 四川省抗震救災指揮部文件（省指［2013］2號）.關于進一步抓好抗震救災有關工作落實的通知（2013－04－21）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［4］ 四川省抗震救災指揮部文件（省指［2013］4號）.關于抓緊做好蘆山縣“4·20”7.0級地震應急搶險救災工作的緊急通知（2013－04－22）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［5］ 四川省抗震救災指揮部文件（省指［2013］9號）.關于印發(fā)四川省“4·20”蘆山7.0級地震抗震救災指揮部第三次會議紀要的通知（2013－04－23）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［6］ 四川省抗震救災指揮部文件（省指［2013］24號）.關于做好4月28—29日降雨天氣過程地質(zhì)災害防治工作的緊急通知（2013－04－28）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［7］ 國務院文件（國發(fā)［2013］26號）.國務院關于印發(fā)蘆山地震災后恢復重建總體規(guī)劃的通知（2013－07－06）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［8］ 四川省抗震救災指揮部文件（省指［2013］17號）.關于印發(fā)四川省“4·20“蘆山7.0級地震災區(qū)搭建臨時公廁工作方案的通知（2013－04－24）［Z］.成都：四川省地震局，2013.

［9］ 中國地震局.汶川地震科學考察報告（應急響應部分）［R］.北京：中國地震局應急救援司，2010.

［10］王海鷹，孫剛，歐陽春，等.地震應急期關鍵時間階段劃分研究［J］.災害學，2013，28（3）：166－169，197.

Course and Phase Characters of Seism ic Hazard Relief

Gong Yu，Jiang Xiaolin and Yi Guixi
（Earthquake Administration of Sichuan Province，Chengdu 610041，China）

Based on the analysis of the progress of the hazard reliefwhich was instigated by the government of Sichuan province for Lushan M7.0 earthquake，four phases of seismic hazard relief such as emergency start，emergency response，follow-up response and restoration are divided.And the response characters are discussed in different phases.Then the phase evolutions of seismic hazard relief are considered reflected on those of decision-makings or attentive focuses.

Lushan earthquake；hazard relief；emergency response；phase division；phase character；

X43

A

1000－811X（2014）03－0183－05

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.03.033

龔宇，江小林，易桂喜.關于抗震救災工作進程及其階段性特點的初步探討［J］.災害學，2014，29（3）：183－187.［Gong Yu，Jiang Xiaolin，YiGuixi.Research on the Course and Phase Characters of Seismic Hazard Relief［J］.Journalof Catastrophology，2014，29（3）：183－187.］

2013－11－18

2014－01－07

“九七三”國家重點基礎研究計劃（2008CB425701）

龔 宇（1965－），男，重慶江津人，高級工程師，從事應急管理工作.E－mail：gyu659＠163.com