崔 軍 楊 琪

新世紀以來土地財政對城鎮(zhèn)化扭曲效應(yīng)的實證研究
——來自一二線城市的經(jīng)驗證據(jù)

崔 軍 楊 琪

進入新世紀以來,中國出現(xiàn)了人口城鎮(zhèn)化速度明顯滯后于空間城鎮(zhèn)化速度,即城鎮(zhèn)化扭曲問題;與此同時,中國地方政府的土地財政亦有愈演愈烈之勢。理論分析和實證研究發(fā)現(xiàn)：中國地方政府土地財政收入的形成直接推動了空間城鎮(zhèn)化的快速擴張;受現(xiàn)行地方官員考核機制制約的土地財政支出結(jié)構(gòu)又現(xiàn)實地決定了地方政府積極帶動空間城鎮(zhèn)化,消極應(yīng)對人口城鎮(zhèn)化。因此,中國地方政府的土地財政對空間城鎮(zhèn)化的推動作用遠遠大于對人口城鎮(zhèn)化的推動作用,對城鎮(zhèn)人口密度有顯著的負向影響,是導致中國城鎮(zhèn)化扭曲的不可忽視的因素。

新世紀以來;土地財政;城鎮(zhèn)化;扭曲效應(yīng);一二線城市;實證研究

一、引言

當今中國,對城鎮(zhèn)化的重視和期待已達新的高度。黨的十八大報告中七次提及城鎮(zhèn)化,并且將城鎮(zhèn)化作為全面建設(shè)小康社會的四大載體之一,作為解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的一個重大結(jié)構(gòu)性問題;2012年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議和2013年3月“兩會”的政府工作報告也指出,城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù),也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在,要積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化,著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。由此可以看出,城鎮(zhèn)化在中國未來的經(jīng)濟社會發(fā)展中將會占據(jù)越來越重要的地位,其中蘊含的巨大內(nèi)需空間和發(fā)展?jié)摿μ幱诮?jīng)濟轉(zhuǎn)型期的中國有著非同尋常的意義。

改革開放以后,隨著經(jīng)濟體制改革的推進,中國的城鎮(zhèn)化迎來了全新的高速發(fā)展時期。聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務(wù)部人口司在《世界城市化展望(2009年修正版)》中指出,中國在過去30年中的城鎮(zhèn)化速度極快,超過了世界上絕大多數(shù)國家。①利用報告中的數(shù)據(jù)測算,1975—2009年,中國的城鎮(zhèn)化率年均提高0.82個百分點,在城鎮(zhèn)人口規(guī)模最大的34個國家中,僅次于韓國(0.99個百分點)。對于城鎮(zhèn)化程度的衡量,即城鎮(zhèn)化率,國際上通常使用城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝?城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口之和)的比率這一指標。顯然,其意在強調(diào)“真正的城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化”,這是正確的。但是,單純使用人口口徑的指標可能無法全面反映一國城鎮(zhèn)化的真實狀況,因為城鎮(zhèn)化是人口向城鎮(zhèn)集聚和城鎮(zhèn)空間向外擴展的復合過程,人口城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化并不一定同步,所以應(yīng)該從城鎮(zhèn)人口變化和空間變化兩個角度去考察。[1]①從理論上說,人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化應(yīng)該基本同步,世界各國的城鎮(zhèn)化進程大多如此,所以,國際上通用的人口城鎮(zhèn)化率指標是能夠反映大多數(shù)國家城鎮(zhèn)化的基本情況的。但不可否認,的確有一些國家的人口城鎮(zhèn)化速度明顯滯后于空間城鎮(zhèn)化,或者相反。如此情況下,在研究城鎮(zhèn)化及相關(guān)問題時考慮空間因素就顯得尤為重要,應(yīng)該同時采用人口城鎮(zhèn)化率和空間城鎮(zhèn)化率指標,或者采用能夠?qū)⑷丝诔擎?zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化綜合起來的城鎮(zhèn)人口密度指標。這也正是本文實證研究所采用的指標。

事實上,進入新世紀以來,中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展就存在著人口城鎮(zhèn)化速度明顯滯后于空間城鎮(zhèn)化速度②本文用建成區(qū)面積增長率來衡量空間城鎮(zhèn)化的速度。的問題,即伴隨著城鎮(zhèn)建成區(qū)大規(guī)模擴展的空間城鎮(zhèn)化進程,大量農(nóng)村土地被占用,城鎮(zhèn)空間外延迅速擴張,而城鎮(zhèn)人口增長速度卻沒有隨之同步提高。圖1顯示了自1995年有全國建成區(qū)面積這一統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來歷年的建成區(qū)面積增長率和城鎮(zhèn)人口增長率,可以看出,2001年以前每年的城鎮(zhèn)人口增長率均高于建成區(qū)面積增長率;但自2001年起,僅有2006年和2008年兩個年份的城鎮(zhèn)人口增長率略高,其余年份的建成區(qū)面積增長率均高于城鎮(zhèn)人口增長率。對數(shù)據(jù)進一步計算：2001—2011年,中國地級以上城市市轄區(qū)面積擴大了81.48%,年均增長6.14%,但人口增長卻只有43.72%,年均增長3.69%。上述城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)的口徑是城鎮(zhèn)常住人口,若采用戶籍人口的口徑,即按本地城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍人口測算,空間城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度的態(tài)勢就更加明顯。③因為戶籍制度的限制,中國城鎮(zhèn)中戶籍人口少于常住人口是普遍現(xiàn)象,因此,以城鎮(zhèn)戶籍人口口徑計算的人口城鎮(zhèn)化率低于以常住人口計算的人口城鎮(zhèn)化率。2013年4月15日,國家統(tǒng)計局新聞發(fā)言人、國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司司長盛來運在新聞發(fā)布會上介紹說,國家統(tǒng)計局2012年通報發(fā)布的城鎮(zhèn)化率是52.57%,口徑是常住人口;若按戶籍人口計算,城鎮(zhèn)的非農(nóng)戶口的人口占全國總?cè)丝诘谋壤?5%左右。事實上,中國的戶籍制度并非只是人口管理手段之一這么簡單。本地和非本地戶籍、本地非農(nóng)戶籍和本地農(nóng)村戶籍背后承載著醫(yī)療、教育、社保、住房、就業(yè)等方面的顯著差異。因此,采用本地城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍人口占總?cè)丝诘谋嚷首鳛槿丝诔擎?zhèn)化的衡量指標在中國更具現(xiàn)實意義。本文實證研究部分采用的即是這一口徑。國內(nèi)學者的一些定性研究成果也指出了這一問題。[2]這種空間城鎮(zhèn)化凌駕于人口城鎮(zhèn)化之上(即空間城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度)的“要地不要人”的城鎮(zhèn)化模式,并不是真正意義上的城鎮(zhèn)化,而是一種扭曲的城鎮(zhèn)化④也有專家學者稱其為“虛假的城鎮(zhèn)化”、“偽城鎮(zhèn)化”、“半截城鎮(zhèn)化”。。

圖1 中國空間城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度(1996—2011)

對于中國城鎮(zhèn)化的扭曲問題,現(xiàn)有文獻并未發(fā)現(xiàn)和強調(diào)“新世紀以來”⑤“新世紀以來”,中國空間城鎮(zhèn)化速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化的這一時間起點恰好與中國地方政府土地財政開始盛行的時點基本吻合(通過對比圖1和圖3可以清晰地看出這一點),這不由得令人將土地財政與這一現(xiàn)象掛起鉤來。這也正是我們對此進行研究的起因和立意所在。這一重要的時間節(jié)點,而對于其出現(xiàn)的原因分析,則主要從三個方面進行：一是從對土地征用制度的剖析切入。按照現(xiàn)行土地征用制度的相關(guān)規(guī)定,所有的城市建設(shè)用地從法律上都必須由地方政府首先征為國有,這實際上剝奪了農(nóng)民與用地單位談判的權(quán)利。同時,在土地征用補償方面,現(xiàn)行《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“土地被征補償給集體組織和農(nóng)民的土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”,由此可見,土地由于用途轉(zhuǎn)換而升值的部分根本沒有列入補償范圍。不斷攀升的地價和長期固化的被征補償所形成的地方政府巨額土地收益無疑是刺激城鎮(zhèn)空間不斷擴展的直接動因。二是從地方政府支出偏好的研究尋求突破。熊柴、高宏利用2000—2009年的省級面板數(shù)據(jù),基于財政分權(quán)的視角對中國人口城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)問題給出解釋,其實證分析結(jié)果表明,財政分權(quán)度(地方人均預算內(nèi)收入與中央人均預算內(nèi)收入的比率)越高,人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化的問題就越嚴重。[3]對于這一結(jié)果,他們并未作更加深入的探討,但實際上可以進一步分析出：目前中國地方政府的財政支出普遍偏好于城鎮(zhèn)的快速擴張和硬件建設(shè),而非社會福利的提升,所以造成了財政分權(quán)度越高,城鎮(zhèn)化扭曲問題越嚴重的現(xiàn)象。這一結(jié)構(gòu)性偏好的形成,顯然與當下的地方政府官員政績考核指標和考核機制有關(guān)。①城鎮(zhèn)空間的擴張是地方政府官員政績的顯性載體,而人口城鎮(zhèn)化(本地城鎮(zhèn)戶籍人口)的成果則不夠直觀;同時,人口城鎮(zhèn)化的財政成本高昂,而且易遭到已有本地城鎮(zhèn)戶籍人口因擔心福利稀釋而產(chǎn)生的強烈反對。這些都是地方政府官員在目前政績考核指標與機制框架下不得不直面的現(xiàn)實問題。三是從戶籍制度的改革探討成因。戶籍制度改革長期沒有取得根本性突破,不僅主要大中城市的戶籍制度沒有真正放開,跨省區(qū)的戶籍改革也困難重重。在舊有戶籍制度依然存在并發(fā)揮作用的情況下,外來人口雖身在城鎮(zhèn)本地,卻無真正的當?shù)厥忻裆矸?無法享受與當?shù)厥忻裣嗤纳鐣＠?。[4]顯然,舊有的戶籍制度限制了城鎮(zhèn)人口的增長。②決策層已經(jīng)注意到現(xiàn)有戶籍制度對人口城鎮(zhèn)化造成的影響,所以,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出,要“創(chuàng)新人口管理,加快戶籍制度改革,全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規(guī)?！?。然而,由于中國大中小城市在公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量上存在較大差異,實際上人們向往的是成為大城市乃至特大城市的市民,但這與大城市、特大城市的人口承載能力產(chǎn)生矛盾。因此,在今后相當長一段時期內(nèi),戶籍制度依然是阻礙中國人口城鎮(zhèn)化的重要因素。中國城市間的公共服務(wù)均等化任重而道遠。

上述研究從土地征用制度、地方政府支出偏好和戶籍制度方面對中國城鎮(zhèn)化的扭曲問題作出了解釋,得出了不少很有價值的結(jié)論。在此基礎(chǔ)上進一步分析會發(fā)現(xiàn),這些都與土地財政有著或多或少的聯(lián)系：現(xiàn)行的土地征用制度為地方政府獲取巨額土地財政收入提供了制度保障;失當?shù)恼兛己藱C制所決定的支出偏好制約了地方政府巨額土地財政收入的使用方向——積極推動空間城鎮(zhèn)化,消極應(yīng)對人口城鎮(zhèn)化;而舊有的戶籍制度則成為地方政府在財政資金(包括土地財政收入)用途方面推脫人口城鎮(zhèn)化責任的最好擋箭牌。③2012年4～5月,由國家發(fā)改委主管城鎮(zhèn)化工作的副主任徐憲平帶隊,國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組完成了對浙江、廣東、江西、貴州等8個有代表性省份的調(diào)研,調(diào)研發(fā)現(xiàn),戶籍制度改革幾乎遭到所有市長的反對。由此可見,戶籍制度已成為地方政府在目前的財政壓力下推脫人口城鎮(zhèn)化責任的“擋箭牌”。由此可見,土地財政應(yīng)該是中國“扭曲的城鎮(zhèn)化”諸多影響因素的關(guān)鍵節(jié)點。現(xiàn)有文獻對此研究很少,更缺乏嚴格的實證檢驗?；诖?本文嘗試利用具有代表性的一二線城市2001—2011年的面板數(shù)據(jù),分析中國地方政府土地財政對城鎮(zhèn)化的扭曲效應(yīng)。

二、背景分析和研究假說

中國1994年開始的分稅制改革基本扭轉(zhuǎn)了之前中央與地方財政收入比重“倒掛”的局面,但也造成了地方政府事權(quán)與財力的不匹配。[5]此后逐步形成的“財力上移、事權(quán)下移”的中國式財政分權(quán)格局[6],雖然極大地改善了中央政府的財政困境,但卻形成了地方政府巨大的收支“剪刀差”,出現(xiàn)了近30%的收支缺口。④根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》相關(guān)年份數(shù)據(jù)測算得到。與此同時,以GDP增長為核心的官員政績考核機制強化了地方政府的投資沖動,加劇了地方政府間的競爭,使其產(chǎn)生了龐大的經(jīng)濟性支出需求。在地方財力有限的情況下,地方政府擁有了更強烈的動機去拓展收入來源[7]。例如：通過土地征用并出讓獲得土地出讓金[8];通過“以地引資生稅”的手段,即大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)、設(shè)立各類產(chǎn)業(yè)園(制造業(yè))以及建設(shè)各種商圈(批發(fā)零售、物流和倉儲)獲得相關(guān)稅收收入?？梢哉f,財政管理體制因素和政績考核機制因素共同催生了中國地方政府土地財政的出現(xiàn)和盛行。

地方政府土地財政的盛行是在進入新世紀之后開始的。從2001年起,土地財政收入規(guī)模越來越大,地方政府對其依賴程度越來越高,自1998年有確切的全國土地出讓金數(shù)據(jù)以來,土地出讓金呈現(xiàn)年年攀升之勢。如圖2所示,從2001年開始,我國土地出讓金數(shù)額開始大幅度快速增長。2001—2011年全國土地出讓金收入共計近13萬億元,且增長速度極快。2001年全國的土地出讓金僅為1 296億元,2011年則上升至32 126億元,是2001年的25倍,年均增長率為37.9%。在此期間,土地出讓金占地方財政收入的比重亦大幅提高,成為地方政府的主要收入來源。2001年的土地出讓金收入僅占地方財政收入的16.61%,對于地方政府的財力來說影響還較小,但是到了2009年,土地出讓金占地方財政收入的比重上升至52.69%,占據(jù)了地方財力的“半壁江山”,2010年達到最高點67.62%, 2011年雖然稍有下降,但仍高達61.14%(見圖3)。

圖2 土地出讓金規(guī)模的變化情況(1998—2011)

圖3 地方政府的土地出讓金收入占地方財政收入比重的變化情況(1998—2011)

由此可見,新世紀以來中國地方政府土地財政愈演愈烈,同時正如前文所述及的,它與中國扭曲的城鎮(zhèn)化進程在起始時點上基本吻合,而且在變化趨勢上也極其相似。其中的內(nèi)在邏輯或者說中國地方政府土地財政對城鎮(zhèn)化存在扭曲效應(yīng)的影響機制并不難解釋。

從土地財政的收入形成機制來看,收入獲取的前提是有地可賣,在城鎮(zhèn)內(nèi)部土地有限且日漸枯竭的現(xiàn)實情況下,其收入獲取過程必然伴隨著城鎮(zhèn)空間的擴張,或者說,中國地方政府的土地財政直接帶動了空間的城鎮(zhèn)化,建成區(qū)面積與土地出讓金有著大體一致的變化趨勢(圖4)。①土地出讓金收入=地價×土地出讓面積,因此不能否認地價對土地財政收入的貢獻。但這里主要強調(diào)土地出讓面積這一角度,突出土地財政收入對空間城鎮(zhèn)化的帶動作用。

圖4 土地出讓金的增長趨勢與建成區(qū)面積的增長趨勢(2001—2011)

從土地財政的資金支出結(jié)構(gòu)來看,在以GDP為核心的地方官員晉升錦標賽模式激勵下[9],地方政府對于土地財政收入的使用不可避免地具有與一般財政支出相同的結(jié)構(gòu)偏好,即重城鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)擴張(從而獲取更多的土地財政收入),輕社會福利水平的提升。②地方政府在人口城鎮(zhèn)化方面并不是沒有投入,但相對于空間城鎮(zhèn)化的投入顯然是相去甚遠。而且土地出讓金與一般財政支出結(jié)構(gòu)基本一致,所以說,地方政府的土地財政加劇了城鎮(zhèn)化的扭曲程度。表1列出了2008—2011年我國國有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出情況,其中和空間城鎮(zhèn)化相關(guān)的支出③包括土地開發(fā)支出、城市建設(shè)支出、征地和拆遷補償支出、補助被征地農(nóng)民支出。均超過3/4,說明土地出讓金收入的絕大部分并沒有投入到失地農(nóng)民的市民化以及其他有利于推動人口城鎮(zhèn)化方面,而是用于土地開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域,推動了空間城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

表1 國有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出與其中空間城鎮(zhèn)化的相關(guān)支出(2008—2011)

綜上所述,土地財政收入的形成直接帶動了空間城鎮(zhèn)化的發(fā)展;受現(xiàn)行地方官員考核機制制約的土地財政支出結(jié)構(gòu)又現(xiàn)實地決定了地方政府積極推動空間城鎮(zhèn)化,消極應(yīng)對人口城鎮(zhèn)化(如圖5所示)?；谶@個分析思路,本文提出研究假說：這種以土地財政為主要原動力的城鎮(zhèn)化模式,是導致中國空間城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化不可忽視的因素,即中國地方政府的土地財政對城鎮(zhèn)化存在著扭曲效應(yīng)。

圖5 中國地方政府土地財政對城鎮(zhèn)化扭曲效應(yīng)的作用機制

三、計量模型和數(shù)據(jù)

(一)變量選取和說明

1.被解釋變量的選取

城鎮(zhèn)化是人口向城市集中和城市空間擴展的復合過程。本文要研究的是城鎮(zhèn)化的扭曲效應(yīng),即人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化,因此,被解釋變量指標應(yīng)該體現(xiàn)出城鎮(zhèn)人口變化和空間變化兩個方面。從以往的研究來看,李力行曾使用城市單位面積人口密度這一指標來分析我國“土地城鎮(zhèn)化”與“人口城鎮(zhèn)化”不均衡的狀況[10];周其仁指出,人口密度的下降意味著“土地進城快過人口進城”,是“反城市化”[11]。他們的研究僅停留在理論分析層面,并未進行實證檢驗。因此,本文選取地區(qū)非農(nóng)人口與城市建成區(qū)面積之比——城市人口密度——的對數(shù)序列(Lnupd)作為因變量。如果說非農(nóng)人口的數(shù)量可以在一定程度上衡量一個地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化程度,而城市建成區(qū)面積可以衡量該地區(qū)的空間城鎮(zhèn)化程度,那么,非農(nóng)人口與城市建成區(qū)面積之比就能反映出該地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的健康程度。因此,我們有理由相信,當一個地區(qū)的城市人口密度下降時,說明該地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化滯后于空間城鎮(zhèn)化。需要指出的是,本文中的地區(qū)非農(nóng)人口是指擁有當?shù)爻鞘袘艏娜丝?也就是說,這部分人可以享受到城市中的公共資源和社會福利。

此外,我們還選取城市建成區(qū)面積與地區(qū)面積之比——空間城鎮(zhèn)化率——的對數(shù)序列(Lnsu)及地區(qū)非農(nóng)人口與地區(qū)總?cè)丝谥取丝诔擎?zhèn)化率——的對數(shù)序列(Lnpu)作為被解釋變量分別進行實證分析(解釋變量仍然為土地出讓金,控制變量亦相同),并通過比較二者的實證結(jié)果來進一步驗證我們提出的假說。

2.主要解釋變量的選取

當前中國地方政府土地財政主要包括三部分內(nèi)容：土地出讓金收入、與土地和房產(chǎn)相關(guān)的稅費收入以及土地投融資收入。對土地財政的度量有兩種方法：一是直接用土地出讓金度量,二是將與房地產(chǎn)相關(guān)的各項稅費收入納入度量范圍,將其與土地出讓金加總。[12]在本文中,鑒于土地出讓金的數(shù)據(jù)可獲得性較強,而且在我國土地出讓金與土地財政收入有著相同的發(fā)展趨勢,我們選用土地出讓金的對數(shù)序列(Lnltf)來衡量地方政府的土地財政行為。

3.控制變量的選取

除土地財政指標外,影響城鎮(zhèn)化水平的因素還有很多,因此,必須選擇一系列控制變量來分析其他因素的影響。①本文對備選的控制變量和解釋變量進行了多重共線性的檢驗,計算了變量之間的相關(guān)系數(shù)和方差膨脹因子。綜合數(shù)據(jù)結(jié)果發(fā)現(xiàn),代表經(jīng)濟發(fā)展水平的變量——人均GDP與土地出讓金之間存在非常嚴重的多重共線性問題,所以舍去了人均GDP這一控制變量。

(1)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)化的過程必然伴隨著一個國家或地區(qū)社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學技術(shù)的進步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,農(nóng)業(yè)人口不斷向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移,第一產(chǎn)業(yè)比重逐漸降低,第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集聚,解決城鎮(zhèn)化過程中由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變而來的城市人口的就業(yè)問題,所產(chǎn)生的集聚效應(yīng)又進一步帶動城鎮(zhèn)化的發(fā)展?？紤]到被解釋變量是人口和空間的復合指標,我們分別選取第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重(ind2)、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重(ind3)來衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一方面,空間城鎮(zhèn)化的過程往往伴隨著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā),與第二產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān);另一方面,在人口城鎮(zhèn)化的過程中,第三產(chǎn)業(yè)對勞動力的吸納能力強,解決了人口城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的就業(yè)問題。

(2)城鄉(xiāng)收入差距。城鄉(xiāng)之間的收入差距反映了城鄉(xiāng)生產(chǎn)力水平的差距,是引導人口在城鄉(xiāng)之間流動的重要因素。收入差距的拉大,將吸引農(nóng)村人口加速向城鎮(zhèn)流動[13],導致人口城鎮(zhèn)化進程加快。有學者認為城鄉(xiāng)收入差距是促進農(nóng)村人口流向城市的一個積極因素,并采用城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比來考察城鄉(xiāng)收入差距對城鎮(zhèn)化的影響。[14]基于此,本文選取城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入的比值(gap)作為衡量指標,表征城鄉(xiāng)收入差距。

(3)基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)是指保障公民基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán),廣大城鄉(xiāng)居民最關(guān)心、最迫切需要的公共服務(wù)項目,包括文化、教育、社會保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面。城鎮(zhèn)化并不是一味地追求城鎮(zhèn)空間的擴張和城鎮(zhèn)人口的增加,只有讓城鎮(zhèn)中的人真正享受到逐步提高的基本公共服務(wù),才是城鎮(zhèn)化的根本目標。[15]所以,城鎮(zhèn)化的發(fā)展伴隨著基本公共服務(wù)需求的增長,而基本公共服務(wù)水平的提高也將促進城鎮(zhèn)化水平的提高。本文就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療和城市環(huán)境四個方面選取指標：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面選取的指標是人均城市道路面積(平方米);衡量教育方面的指標是每萬人專任教師數(shù)(包括小學、普通中學和普通高等學校教師總?cè)藬?shù))(人);醫(yī)療方面選取的指標是每萬人擁有的醫(yī)院床位數(shù)(張);城市環(huán)境的測量指標是建成區(qū)綠化覆蓋率(%)。這主要是考慮到上述指標大體上涵蓋了基本公共服務(wù)的主要方面,而且可以獲得準確的公開數(shù)據(jù)。這些指標有著不同的單位,我們不能進行簡單的加總,但又希望能夠有一個綜合的指標來衡量總體的基本公共服務(wù)水平,所以在此采用“主成分分析法”(PCA)②主成分分析法(PCA)是通過降維技術(shù)把多個具有一定相關(guān)性的指標化為少數(shù)幾個綜合指標的統(tǒng)計分析方法,被廣泛應(yīng)用于指標合成。來解決指標無法加總的問題,計算得出各城市的基本公共服務(wù)綜合指標(ps)進行后續(xù)分析。

(二)數(shù)據(jù)來源

我們選取了我國36個一二線城市③一線城市是指在政治、經(jīng)濟、社會活動中處于重要地位且具有全國性的主導和輻射帶動能力的大都市,包括北京、上海、廣州和深圳4座城市,對此學界已有共識;對于二線城市,學術(shù)界和實踐部門目前均無統(tǒng)一嚴格的界定,本文綜合了各方觀點將其界定為對經(jīng)濟和社會活動具有較大影響的區(qū)域性中心城市,包括除一線城市之外的直轄市、省會城市(首府城市)和計劃單列市,即天津、重慶、沈陽、長春、哈爾濱、石家莊、鄭州、武漢、長沙、合肥、南昌、濟南、杭州、南京、福州、?？?、呼和浩特、太原、西安、西寧、銀川、蘭州、烏魯木齊、成都、貴陽、南寧、昆明、拉薩、大連、青島、寧波、廈門。為研究對象。④選取一二線城市作為研究對象主要是基于以下兩個方面的考慮：(1)這些城市的土地出讓金收入在全國土地出讓金總收入中的占比十分可觀,2001—2011年年均占比高達48.52%(拉薩市因數(shù)據(jù)缺失,未計算在內(nèi)),極具代表性。(2)這些城市具有重要的全國性或地域性影響力,能夠產(chǎn)生巨大的集聚效應(yīng),在中國的城鎮(zhèn)化進程中具有代表性。由于拉薩市的數(shù)據(jù)缺失,南昌、?？?、西寧、太原、大連5個城市均存在建成區(qū)面積多年不變的情況,有悖于常理,故剔除上述6個城市。這樣,我們最終選取了30個樣本城市,樣本區(qū)間為2001—2011年。所有數(shù)據(jù)由歷年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》、《中國國土資源年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》以及各城市年鑒整理而成。為了剔除價格變動因素對土地出讓金的影響,我們根據(jù)CPI平減指數(shù)將其統(tǒng)一調(diào)整為以2001年為基準的土地出讓金和人均GDP。表2給出了各變量的統(tǒng)計描述。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計

(三)模型設(shè)定

根據(jù)上述分析和本文的研究思路,檢驗土地財政是否對我國城鎮(zhèn)化產(chǎn)生扭曲效應(yīng),并進一步探究土地財政對于空間城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的影響,即如何對城鎮(zhèn)人口密度產(chǎn)生作用,我們構(gòu)建如下計量模型進行實證分析：

城鎮(zhèn)人口密度方程：

空間城鎮(zhèn)化率方程：

人口城鎮(zhèn)化率方程：

其中,Lnupdit表示對數(shù)城鎮(zhèn)人口密度;Lnsuit表示對數(shù)空間城鎮(zhèn)化率;Lnpuit表示對數(shù)人口城鎮(zhèn)化率;Lnltfit表示對數(shù)土地出讓金;Xit為控制變量向量;α0、η0、λ0為常數(shù)項;uit為隨機擾動項;下標i代表地區(qū),t代表時間,k代表控制變量的個數(shù)。

四、實證結(jié)果與分析

(一)城鎮(zhèn)人口密度方程的估計結(jié)果

采用Stata 11.0對城鎮(zhèn)人口密度方程進行面板數(shù)據(jù)的回歸分析,結(jié)果報告于表3。對于面板數(shù)據(jù),我們首先要通過Hausman檢驗來確定采用固定效應(yīng)模型還是隨機效應(yīng)模型。隨機效應(yīng)要求外生變量和個體效應(yīng)不相關(guān),而固定效應(yīng)模型沒有這一要求。Hausman檢驗的原假設(shè)認為固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型的估計結(jié)果是系統(tǒng)一致的,如果檢驗結(jié)果能夠接受原假設(shè),就要采用隨機效應(yīng)模型進行估計;反之,如果拒絕原假設(shè),就要選擇固定效應(yīng)模型。我們對模型進行Hausman檢驗,在模型1中,P值為0.4,并不顯著,因此接受原假設(shè),采用隨機效應(yīng)模型進行估計。但是在模型2中,P值為0.0136,在5%的水平上顯著,故拒絕原假設(shè),選擇固定效應(yīng)模型進行估計。

模型1作為基礎(chǔ)回歸模型,只考慮土地出讓金對城鎮(zhèn)人口密度的影響。從結(jié)果可以看出,土地出讓金的系數(shù)在1%的水平下顯著為負,符合預期。這說明土地出讓金越多,城鎮(zhèn)人口密度越小,即隨著各城市土地出讓金收入的增加,其人口城鎮(zhèn)化速度明顯慢于空間城鎮(zhèn)化速度,土地財政對城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了扭曲效應(yīng)。當然,對于城市人口密度的影響因素還有很多,為了研究在其他因素的共同作用下,土地出讓金是否依然對城鎮(zhèn)人口密度有顯著的負面影響,我們在模型2中加入控制變量,分析其他潛在影響城鎮(zhèn)人口密度的因素。結(jié)果表明,在控制了第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重、城鄉(xiāng)收入差距、基本公共服務(wù)水平等因素之后,土地出讓金的系數(shù)依然顯著為負,且通過5%的顯著性檢驗,表明本部分的估計結(jié)果具有很高的穩(wěn)健性,土地出讓金對于城鎮(zhèn)化存在明顯的扭曲效應(yīng),支持了我們的假設(shè)。從數(shù)量關(guān)系上看,在加入控制變量之后,土地出讓金的系數(shù)由-0.058 5逐步上升至-0.02,即土地出讓金每增加1%,城市人口密度將下降0.02%,同時,A-R2的值從0.188 9上升至0.385 2,說明這些控制變量對城市人口密度整體上有解釋作用,模型擬合度有所增強。

表3 城鎮(zhèn)人口密度方程的估計結(jié)果

在各項控制變量中,第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重這一變量基本符合預期,其對于城市人口密度的影響顯著為負,即第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比越高,空間城鎮(zhèn)化的速度越快于人口城鎮(zhèn)化的速度。這是因為第二產(chǎn)業(yè)主要包括工業(yè)和建筑業(yè),而目前土地出讓的用途往往就是滿足工業(yè)用地和城市建設(shè)的需要。第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重越高,意味著工業(yè)和建筑業(yè)更為發(fā)達,對土地的需求更為強烈,農(nóng)村用地大面積轉(zhuǎn)化為城市用地,極大地推動了空間城鎮(zhèn)化的發(fā)展?；竟卜?wù)水平的系數(shù)顯著為負,表明基本公共服務(wù)水平與城市人口密度負相關(guān),這與我們的預期相反,可能是由于基本公共服務(wù)水平的構(gòu)成指標中包含人均道路面積,基本公共服務(wù)水平的提高意味著道路面積的不斷擴大,在一定程度上起到了推動了空間城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用。

此外,第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重以及城鄉(xiāng)收入差距的系數(shù)不顯著,說明這二者沒有直接影響到我國城鎮(zhèn)化的扭曲。

(二)空間城鎮(zhèn)化率方程和人口城鎮(zhèn)化率方程的估計結(jié)果

表2的實證結(jié)果證實了我國的土地財政對城鎮(zhèn)化有扭曲作用。為了進一步驗證模型2所獲得的結(jié)論,并探究扭曲作用的形成原因,我們分別用空間城鎮(zhèn)化率和人口城鎮(zhèn)化率來替代城鎮(zhèn)人口密度作為被解釋變量(依然以土地出讓金作為解釋變量,并采用相同的控制變量),估計空間城鎮(zhèn)化率方程(2)和人口城鎮(zhèn)化率方程(3)。對兩個模型進行Hausman檢驗,P值都在1%的水平上統(tǒng)計顯著,因此都選擇固定效應(yīng)模型進行估計。表4報告了實證檢驗結(jié)果。

表4 空間城鎮(zhèn)化率方程和人口城鎮(zhèn)化率方程的估計結(jié)果

從回歸結(jié)果來看,空間城鎮(zhèn)化率方程(2)和人口城鎮(zhèn)化率方程(3)中土地出讓金的系數(shù)均顯著為正,說明土地出讓金對空間城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化均有正向影響,即土地財政對空間城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化發(fā)展都具有推動作用。但是通過比較兩者系數(shù)會發(fā)現(xiàn),在采用相同解釋變量和控制變量的前提下,土地出讓金對空間城鎮(zhèn)化率的影響系數(shù)是0.037,對人口城鎮(zhèn)化率的影響系數(shù)僅為0.008 7,前者是后者的4.25倍,由此可推斷,土地財政對空間城鎮(zhèn)化的推動作用遠遠大于其對人口城鎮(zhèn)化的作用。這進一步驗證了前文中土地財政對城鎮(zhèn)人口密度有顯著的負向影響,即土地財政扭曲了城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)論。

五、結(jié)論與建議

基于逐漸擴大的土地財政規(guī)模推動城市空間快速擴張,但外來人口的市民化過程卻滯后的經(jīng)驗事實,本文對其進行了理論和實證研究,得出以下結(jié)論：

第一,理論研究發(fā)現(xiàn),中國當前的土地財政收入已經(jīng)占到地方政府財政收入的相當高的比重,從而使中國地方政府對土地財政產(chǎn)生了很強的依賴性。土地財政收入的形成直接帶動了空間城鎮(zhèn)化;受現(xiàn)行地方官員考核機制制約的土地財政支出結(jié)構(gòu)又造成地方政府積極推動空間城鎮(zhèn)化,消極應(yīng)對人口城鎮(zhèn)化。在兩方面的共同作用下,中國空間城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化,產(chǎn)生了扭曲效應(yīng)。

第二,實證分析表明,在控制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)收入差距和基本公共服務(wù)等影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素后,土地財政對空間城鎮(zhèn)化的推動作用遠遠大于對人口城鎮(zhèn)化的推動作用,從而對城市人口密度有顯著的負向影響,是導致中國城鎮(zhèn)化出現(xiàn)扭曲效應(yīng)的不可忽視的因素。

對于導致城鎮(zhèn)化出現(xiàn)扭曲效應(yīng)的重要因素——土地財政,只有進一步改革并完善財政管理體制,理順中央與地方政府的財政分配關(guān)系,明確中央和地方的事權(quán)劃分,建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度,才能從根本上消除地方政府通過土地財政籌集收入的體制誘因。針對地方政府土地財政對城鎮(zhèn)化存在扭曲效應(yīng)這一現(xiàn)實狀況,本文提出以下政策建議：

第一,必須正視土地財政對城鎮(zhèn)化的扭曲效應(yīng),對土地財政的支出范圍進行相應(yīng)的限定。在土地財政短期內(nèi)無法替代的現(xiàn)實情況下,應(yīng)該規(guī)定土地出讓金在社會福利,尤其是外來人口市民化方面的投入,從而為地方政府推進人口城鎮(zhèn)化提供更加充裕的財力支持。

第二,徹底轉(zhuǎn)變地方官員以GDP增長為核心的錦標賽晉升模式。中組部下發(fā)的《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》明確提出：“政績考核要突出科學發(fā)展導向,不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標;要完善政績考核評價標準,把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評價的重要內(nèi)容”。唯有建立了正確的考核導向和考核指標體系,才能全面、客觀、公正地評價地方官員的政績。更進一步,要將其真正落實到干部考核的實際工作中去,同時逐步將公眾對于政府施政的滿意程度納入官員的政績考核中,讓轄區(qū)內(nèi)的公眾意愿能夠影響官員的政治前途,以此激勵官員完善地區(qū)內(nèi)的公共服務(wù),妥善處理城鎮(zhèn)化過程中的諸多問題,積極推動人口城鎮(zhèn)化的進程。

第三,改革戶籍制度,推進社會福利制度改革。中國戶籍制度改革面臨的難題是,戶籍制度實際上并不是一個簡單的人口登記制度,其核心是與戶口捆綁的社會福利差異。僅僅只是簡單地改變戶籍登記的歸類方式或者放寬落戶條件并不能從根本上解決問題,其重點在于現(xiàn)行的財政體制和公共服務(wù)供給機制要能夠負擔起市民化成本,使按照條件落戶在城市的新居民能夠平等地享有城市人口所擁有的社會福利、社會保障和公共服務(wù)待遇,做到戶口與權(quán)利相伴,實現(xiàn)健康持久的真正意義上的城鎮(zhèn)化。

[1] 蔡繼明、程世勇：《中國的城市化：從空間到人口》,載《當代財經(jīng)》,2011(2)。

[2] 陶然、曹廣忠：《“空間城鎮(zhèn)化”、“人口城鎮(zhèn)化”的不匹配與政策組合應(yīng)對》,載《改革》,2008(10);李力行：《中國的城市化水平：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和應(yīng)對》,載《浙江社會科學》,2010(12);鄭風田：《“要地不要人”的城市化模式應(yīng)該終結(jié)》,載《農(nóng)民日報》,2011-01-11;鮑宗豪：《“土地財政”驅(qū)動城市化的四大悖論》,載《光明日報》, 2011-01-28。

[3] 熊柴、高宏：《人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)問題——基于財政分權(quán)的視角》,載《財經(jīng)科學》,2012(11)。

[4] 陶然、徐志剛：《城市化、農(nóng)地制度與遷移人口社會保障——一個轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國視角與政策選擇》,載《經(jīng)濟研究》,2005(12)。

[5] 周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》,載《中國社會科學》,2006(6)。

[6] 崔軍：《三級財政框架下我國各級政府財力與事權(quán)匹配的基本構(gòu)想》,載《經(jīng)濟與管理研究》,2011(6)。

[7] 王文劍、覃成林：《地方政府行為與財政分權(quán)增長效應(yīng)的地區(qū)性差異——基于經(jīng)驗分析的判斷、假說及檢驗》,載《管理世界》,2008(1)。

[8] 陶然、袁飛、曹廣忠：《區(qū)域競爭、土地出讓與地方財政效應(yīng)：基于1999—2003年中國地級城市面板數(shù)據(jù)的分析》,載《世界經(jīng)濟》,2007(10)。

[9] 周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設(shè)問題長期存在的原因》,載《經(jīng)濟研究》,2004(6)。

[10] 李力行：《中國的城市化水平：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和應(yīng)對》,載《浙江社會科學》,2010(12)。

[11] 周其仁：《城鎮(zhèn)化要汲取國家工業(yè)化的教訓》,載《經(jīng)濟觀察報》,2013-01-14。

[12] 張雙長、李稻葵：《“二次房改”的財政基礎(chǔ)分析——基于土地財政與房地產(chǎn)價格關(guān)系的視角》,載《財政研究》,2010(7)。

[13] 林曦：《我國城鎮(zhèn)化影響因素的計量分析》,載《市場論壇》,2006(1)。

[14] Zhang KH,Song S.“Rural-urban Migration and Urbanization in China：Evidence from Time-series and Cross-section Analyses”.China Economics Review,2003,14(4)。

[15] 黎華亮：《城鎮(zhèn)化進程中的基本公共服務(wù)均等化》,載《決策咨詢通訊》,2009(4)。

An Empirical Study of the Distorting Effects of Land Finance on Urbanization in China since the Beginning of the 21stCentury——Based on the Data of the First-tier and Second-tier Cities

CUI Jun,YANG Qi
(School of Public Administration and Policy,Renmin University of China,Beijing 100872)

Since the beginning of the 21stcentury,urbanization in China is observed as distorted,which means that the population urbanization lags obviously behind the spatial urbanization.Meanwhile,the trend of land finance within China's local governments is getting worse.It could be found through theoretical and empirical studies that：the formation of land finance revenue has directly stimulated spatial urbanization;however,constrained by the current mechanism of local officials evaluation system,the expenditure structure of land finance determines that local governments are taking a positive attitude towards the spatial urbanization but a negative one to the population urbanization.Thus,the impact of the land finance of China's local governments on promoting urbanization is far obvious on space than on population.The land finance of China's local governments has negative influence on the density of urban population,and hence an inevitable factor that leads to distorted urbanization in China.

since the year of 2001;land finance;urbanization;distorting effects;first-tier and secondtier cities;empirical study

崔軍：中國人民大學公共管理學院教授,博士生導師,地方財政研究中心主任;楊琪：中國人民大學公共管理學院碩士研究生(北京100872)

(責任編輯 武京閩)

中國人民大學科學研究基金研究品牌計劃項目(中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金)(13XN1003)