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        基層院實施民事訴訟法一周年情況分析

        2014-05-08 13:24:38許永俊
        中國檢察官·司法務(wù)實 2014年4期
        關(guān)鍵詞:民訴法民事檢察

        檢察機關(guān)貫徹實施修正后的民事訴訟法已經(jīng)一年有余,效果如何?在多大程度上實現(xiàn)了立法預(yù)期的目標(biāo),貫徹中有哪些問題,下一步應(yīng)當(dāng)如何改進,以期更好的實現(xiàn)司法改革預(yù)期目標(biāo)。經(jīng)過一年的運行,海淀檢察院的民事檢察工作可以概括為四個特點,即多元化監(jiān)督格局下檢察建議占據(jù)半壁江山;執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督線索數(shù)量劇增;案件總量下降情況下自行發(fā)現(xiàn)案件成為重要來源;化解矛盾難度增加亟待配套解決。下一步工作,要圍繞提高司法公信力為重心,攻克信訪化解難,提高監(jiān)督效果難,違法行為調(diào)查難等三個難題,全面有序推進多元化監(jiān)督工作。

        一、以修法為標(biāo)準對海淀一年民事檢察工作實踐的分析

        數(shù)據(jù)表明,2013年度海淀檢察院的民事檢察工作有如下四個特點,即多元化監(jiān)督格局下檢察建議占據(jù)半壁江山;執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督線索數(shù)量劇增;案件總量下降情況下自行發(fā)現(xiàn)案件成為重要來源;化解矛盾難度增加亟待配套解決。概況為一句話就是“量減、面廣、多元監(jiān)督格局初顯,但是化解矛盾形勢艱巨而復(fù)雜”。

        一年來民事檢察工作的評價,要結(jié)合司法改革中增強司法公信力和涉法信訪司法導(dǎo)入的大背景,根據(jù)民事訴訟法賦予檢察監(jiān)督的任務(wù)和修改部分是否發(fā)揮作用來進行。民訴法第二條規(guī)定了民事訴訟法的任務(wù),保護當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利,保證人民法院查明事實,分清是非,正確適用法律,及時審理民事案件,確認民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系,制裁民事違法行為,保護當(dāng)事人的合法權(quán)益,教育公民自覺遵守法律,維護社會秩序,經(jīng)濟秩序,保障社會主義建設(shè)事業(yè)順利進行。因此,檢察監(jiān)督的目標(biāo)是維護司法公正,法律的權(quán)威和尊嚴,維護社會秩序,經(jīng)濟秩序,保障社會主義建設(shè)事業(yè)順利進行[1]。具體衡量,主要還是從有無實現(xiàn)民訴法修改涉及民事檢察的四個預(yù)期目標(biāo)來判斷[2]。

        (一)擴大了監(jiān)督范圍情況

        雖然法律擴大了檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍,但與全國大部分檢察機關(guān)一樣,海淀院也一直在探索執(zhí)行監(jiān)督、調(diào)解監(jiān)督、督促起訴等等,因此這一部分對海淀的影響不大;相反,由于申訴前置條件的限制,收案的絕對數(shù)量減少明顯,從2012年的203件下降到2013年的112件。

        對于案件數(shù)量,去年年底預(yù)測數(shù)量會減少,但預(yù)計下半年會急劇上升。但結(jié)果表明在基層院并沒有很大變化。同時,成案率有所下降。從2007-2012年海淀檢察院數(shù)據(jù)看,每年差不多有10%左右的成案率。但是2013年海淀的數(shù)據(jù)看,成案率也有所下降。

        綜上,從拓寬監(jiān)督范圍標(biāo)準看,目前對基層檢察機關(guān)的影響還不是很明顯。從數(shù)量上看甚至有較大幅度的下跌;從案件類型來看,目前沒有明顯變化。雖然執(zhí)行、立案和違法行為舉報的咨詢信訪量有較大幅度增長,且成案率,相較于海淀此前10%,還有較大的增長,但是一則樣本數(shù)量太少,二則民訴法剛剛運行一年,還不好說有明顯變化。從這個意義上來講,也可以說基本實現(xiàn)了立法的預(yù)期目的。

        (二)增加了監(jiān)督方式情況

        此處主要是指增加了檢察建議,即再審檢察建議與一般檢察建議。與大部分兄弟院一樣,我們也是從2007年前后就開始了再審檢察建議方式的運用。

        1.檢察建議的數(shù)量略有下降,但變化不明顯。2013年發(fā)出再審檢察建議6份,有4個屬于自行發(fā)現(xiàn)的貸款詐騙案件的類案,2個屬于物業(yè)糾紛類案。一般檢察建議數(shù)量基本持平。原因主要是我們對于多發(fā)、常見問題都通過向同級法院發(fā)送《年度民事訴訟監(jiān)督通報》的形式予以代替?;貜?fù)狀況與修法前相比也有下弱化,無論是在回復(fù)的及時性、建議的采納等方面都有所下滑。

        由于法院申訴前置的規(guī)定,加上《規(guī)則》32條的限制,理論上,再審檢察建議將以法定一審小額訴訟、調(diào)解案件和缺席審判三類案件為主,基層檢察機關(guān)適用空間比較有限。實踐中,由于檢察監(jiān)督周期的相對漫長與結(jié)果的相對不確定性,未來一個時期,基層檢察機關(guān)再審檢察建議的適用,主要是符合《規(guī)則》第77條要求的調(diào)解案件和第83條要求的判決裁定案件,尤其是缺席判決案件為主。

        2.檢察建議在質(zhì)量上存在約束力偏軟和不規(guī)范兩個問題。關(guān)于檢察建議約束力偏軟問題的分析。新修改的民訴法明確規(guī)定了檢察建議的監(jiān)督方式,使基層檢察院擁有了同級監(jiān)督的法定監(jiān)督方式。但是,對于檢察建議的法定效力以及人民法院應(yīng)如何處理檢察建議的程序并沒有作出規(guī)定,最高人民檢察院頒發(fā)試行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》也缺少對檢察建議的相關(guān)配套規(guī)定。目前僅在2011年頒行的兩高《關(guān)于對民事審判與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見》(試行)第7條和第10條分別規(guī)定了再審檢察建議和一般檢察建議人民法院回復(fù)期限方面的內(nèi)容。

        重要的是,新修改的民訴法規(guī)定的檢察機關(guān)受理民事申訴案件的前置條件,使檢察機關(guān)受理的民事申訴案件都已經(jīng)過同級人民法院的再審審查,而檢察建議是由檢察機關(guān)向做出原生效裁判的同級人民法院提出,檢察機關(guān)亦缺少后續(xù)的監(jiān)督措施,在一定程度上影響了檢察建議這一法定的同級監(jiān)督方式的效果。

        關(guān)于檢察建議采納率較低的原因,筆者分析有二:一是再審檢察建議采納高影響法院系統(tǒng)內(nèi)部考核績效,主觀上不愿意采納。在法律沒有明確規(guī)定檢察建議作為監(jiān)督形式之前,檢察建議作為兩家合意的產(chǎn)物,大家更多的是用合作與信任進行維系。當(dāng)現(xiàn)在法律規(guī)定了,但是又沒有明確回復(fù)期限,部門利益的思維就會回到檢法博弈中,直到達成新一輪的平衡。二是兩高會簽文件規(guī)定的期限并沒有在民事訴訟法修改后得到體現(xiàn),至少法院可能會理解為沒有期限,尤其是對跨區(qū)域甚至跨審級發(fā)的檢察建議更是如此。

        關(guān)于檢察建議不規(guī)范問題,主要體現(xiàn)在形式和流程兩個方面。從形式方面看,如果包含刑事檢察建議在內(nèi),并沒有統(tǒng)一的名稱、格式要求,有時甚至同一個單位發(fā)出的文書名稱都不一致。當(dāng)然,民事訴訟法修改后,至少在民事訴訟領(lǐng)域相對統(tǒng)一了名稱。在刑事訴訟中,還存在檢察意見書等等稱呼。從流程方面看,則存在主管部門、受文機關(guān)等雙向不規(guī)范的問題。如海淀規(guī)范以前,主管單位有職務(wù)犯罪預(yù)防部門和辦公室兩個部門負責(zé),如果是發(fā)往法院的檢察建議,受文部門五花八門,現(xiàn)在則統(tǒng)一由審判監(jiān)督庭負責(zé),由審判管理部門受理后再分別發(fā)往具體部門,具體部門受文后,在一定期限內(nèi)反饋,再經(jīng)審判監(jiān)督庭審查后回復(fù)檢察機關(guān)。endprint

        (三)強化了檢察監(jiān)督的手段方面

        由于發(fā)現(xiàn)新證據(jù)是一個很重要的監(jiān)督事由,因此,在修法前我們也一直沒有放棄使用調(diào)查的手段。如借用自偵部門的手續(xù)查詢當(dāng)事人財產(chǎn)、房產(chǎn)狀況(核實當(dāng)事人情況),與公安部門協(xié)調(diào)調(diào)查當(dāng)事人自然身份狀況(缺席判決中當(dāng)事人身份情況)?!兑?guī)則》中雖然用9條的篇幅規(guī)定了調(diào)查核實的內(nèi)容,但是對于剛剛列舉的調(diào)查還是沒有明確,僅在66條中第一款第6項“查明案件事實所需要采取的其他措施”。但總體來說,為了使我們調(diào)查更有合法性,下一步在條件成熟時應(yīng)當(dāng)進一步將合適的手段補充到規(guī)則中去。目前高檢在制定法律文書模板時,可以將相關(guān)金融、證券機關(guān)查詢文書列入。

        從強化監(jiān)督手段,如果說從明確調(diào)查權(quán)而言,已經(jīng)實現(xiàn)了立法的預(yù)期目標(biāo),但是需要相應(yīng)配套規(guī)定。當(dāng)然,這個問題在實現(xiàn)了大部制試點的地區(qū),可能已經(jīng)不存在。

        (四)規(guī)范了檢察監(jiān)督程序方面

        如民訴法修改所涉,規(guī)定了檢察監(jiān)督的前置條件,限制了反復(fù)申請監(jiān)督,明確了檢察機關(guān)審查期限等規(guī)定,確確實實解決了重復(fù)受理、反復(fù)申訴等問題,為檢察監(jiān)督成為涉法涉訴司法化解決重要通道奠定了堅實基礎(chǔ)。絕對數(shù)量減少,集中精力抓好同級監(jiān)督。2013年,同級監(jiān)督成為我們基層檢察院的工作重心。從案件類型看,據(jù)負責(zé)日常接待的控申部門同志介紹,2013年度執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督和違法行為舉報占了民事類接待半壁江山。但是由于《規(guī)則》剛剛頒布,由于上述三類案件的特殊性,我們極其慎重的開展了執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督和違法行為調(diào)查的工作。

        二、實踐中凸顯的制約基層檢察院民事檢察監(jiān)督的三個難題

        規(guī)范,必然就對不成熟的地方暫時不規(guī)范,下面向大家匯報一下實踐中三個難題及本人的初步思考。

        (一)“多元化”監(jiān)督格局基本形成,但由于缺乏可操作程序,未能深入開展

        監(jiān)督范圍的拓展和監(jiān)督方式的增加,導(dǎo)致檢察機關(guān)民事訴訟監(jiān)督工作格局的根本轉(zhuǎn)變,民事訴訟監(jiān)督工作將從以往偏重對生效裁判的一元化監(jiān)督格局轉(zhuǎn)變?yōu)閷υV訟過程、訴訟結(jié)果、執(zhí)行活動全面監(jiān)督的多元化監(jiān)督格局,但是在實踐中,對于訴中訴前監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、調(diào)解監(jiān)督,由于缺乏可操作的程序或未與人民法院進行有效溝通銜接,不僅難以深入開展,而且監(jiān)督效果不佳。

        立案與執(zhí)行成為百姓申訴的熱點,但由于權(quán)力界限不清,難以有效監(jiān)督。如前述,監(jiān)督的前提是權(quán)力界限清晰。在權(quán)力界限模糊狀態(tài)下,執(zhí)行監(jiān)督、立案監(jiān)督很難有較大的作為。模糊,既有法律缺失的原因,也有法律不細可操作性不強的根源。如調(diào)解監(jiān)督中,債務(wù)人有轉(zhuǎn)移資產(chǎn)拒不履行生效判決裁定行為的,目前難以規(guī)制。因為按照最高人民法院研究室[2000]117號“關(guān)于拒不執(zhí)行人民法院調(diào)解書的行為是否構(gòu)成拒不執(zhí)行判決、裁定罪的答復(fù)”以及人大常委會2002年關(guān)于《刑法》第313條的解釋,無法以拒不執(zhí)行判決、裁定罪追究調(diào)解生效后轉(zhuǎn)移資產(chǎn)者的刑事責(zé)任。

        (二)如何在涉法信訪導(dǎo)入司法解決背景下做好信訪矛盾化解工作

        由于民訴法修改將檢察機關(guān)作為涉法信訪導(dǎo)入司法解決的重要載體,但是在如何徹底化解信訪矛盾方面相對滯后,導(dǎo)致實踐中當(dāng)事人經(jīng)過一審、二審、再審和檢察機關(guān)申訴的3+1模式,仍然不服的情況,沒有有效規(guī)制。加上法院系統(tǒng)在再審階段以審查而非審理方式,將海量案件導(dǎo)入檢察機關(guān),大大超過了檢察機關(guān)化解的能力。檢察機關(guān)無論是在組織、人力和制度上都沒有充分做好消化海量導(dǎo)入案件的準備。筆者認為,《民事訴訟法》第209條是涉法信訪法制化的重要制度設(shè)計,以3+1模式實現(xiàn)信訪的法制化化解。但是在權(quán)力監(jiān)督向權(quán)力制衡的轉(zhuǎn)型期中,必須堅持檢察機關(guān)申訴案件的兩個法制化改造前提。其一為信息公開,除了向社會公開的法律文書外,還應(yīng)當(dāng)包括副卷和法院內(nèi)部遵照執(zhí)行的司法解釋性文件及指導(dǎo)性文件,時機成熟的地區(qū)應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)判決數(shù)據(jù)庫共享。其二為檢察監(jiān)督的法制化改造。在堅持監(jiān)督法院是否依法履行公權(quán)力的定位基礎(chǔ)上,在主體方面,要引入特約監(jiān)督員、人大代表等社會力量;審查機制方面,要擴大公開聽證式審查的范圍,并適時邀請法律援助力量以平衡失衡當(dāng)事人案件的審查。審查范圍,一般不超過審判事實,原則上不接受新的事實與證據(jù),如果新事實證據(jù)符合審判監(jiān)督程序,由法院自行提起,必要檢察院可以檢察建議解決。

        在提高審查質(zhì)量基礎(chǔ)上,統(tǒng)一檢察機關(guān)和社會力量,對于無理訪案件,依靠相關(guān)力量,及時終結(jié)司法審查程序。信訪的徹底法制化,矯枉必須過正,才能打消信訪不信法,大鬧大解決,小鬧小解決的僥幸心理。

        (三)民事、行政、刑事交叉案件多發(fā)且判例指引有限

        目前,民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟三大訴訟交叉成為常態(tài),也成為很多律師的重要訴訟策略,同時交叉案件立法相對不統(tǒng)一且識別困難。但同時也是檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的重要來源,且一旦查實,監(jiān)督效果能得到有效保證。在2013年發(fā)出的6個抗訴案件中,除了缺席需要公告送達外,都已經(jīng)得到糾正。當(dāng)然,出于濫用裁量權(quán)甚至犯罪的故意,惡意使用“以刑止民”或者“以民止刑”的,主要是司法權(quán)力監(jiān)督和制衡的問題[3]。

        以刑民交叉而言,民,主要是民事侵權(quán)和商事糾紛。民事侵權(quán),視其嚴重程度,分別承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任、行政違法責(zé)任或者刑事責(zé)任。何者構(gòu)成違法乃至犯罪,分別要承擔(dān)什么責(zé)任,要由實體法加以審視。但是,究竟用什么標(biāo)準來判斷適用民法、治安管理處罰法(行政法)還是刑法,繼而決定適用什么程序進行處理,就離不開程序法的判斷。由于刑民交叉案件在概念上的模糊性,在實體上刑事與民事交織互涉,程序上如何處理兩者在位階與位序上的關(guān)系,加上證明的有限與局限,以下三個方面問題值得關(guān)注:一是界定刑事案件還是民事糾紛的過渡性交叉的適用標(biāo)準與程序不明;二是若針對同一法律事實的競合型交叉,同時存在刑事、民事兩個或兩個以上訴訟或者生效裁判,如何解決位階和位序上的沖突;三是缺乏刑民訴訟互涉時的相關(guān)程序和規(guī)定[4]。

        三、關(guān)于做好下一步基層民事檢察工作的三點建議endprint

        《規(guī)則》細化了民訴法的原則性規(guī)定,為民行檢察工作提供了詳細的工作程序,下一步要圍繞提高司法公信力為重心,攻克信訪化解難,提高監(jiān)督效果難,違法行為調(diào)查難等三個難題,全面有序推進多元化監(jiān)督工作。

        (一)積極轉(zhuǎn)變觀念,強化同級監(jiān)督

        重點是要樹立三個司法共同體的理念、依法規(guī)范監(jiān)督的理念和監(jiān)督謙抑性的理念。民行廳長鄭新儉在《人民檢察》貫徹實施修改后民事訴訟法專題中發(fā)文提出把握三個問題五個并重。其核心就是要解決理念問題。我們要樹立“以合法性監(jiān)督為中心”的多元化監(jiān)督,慎重履職。兩高在《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》中,規(guī)定了人民檢察院和人民法院應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機制,及時解決實踐中出現(xiàn)的相關(guān)問題。因為新民訴法仍未對檢察監(jiān)督實踐中所必然涉及的諸多問題作明確規(guī)定,所以貫徹實施新民訴法,應(yīng)立足實踐,積極創(chuàng)新和規(guī)范民行監(jiān)督的程序。

        (二)努力拓展案源,確保監(jiān)督力度不減

        在總結(jié)上一年度好的經(jīng)驗基礎(chǔ)上,下一步我們將采取多種措施保證案源。一是積極運用多種形式開展民行宣傳工作,努力擴大民行工作的社會影響。二是加強與社區(qū)及行業(yè)聯(lián)合會的聯(lián)系,發(fā)現(xiàn)日常生活中的線索。開展定期接訪、聯(lián)合接訪等活動;加強與律師工作協(xié)會的溝通交流,通過各種形式,與專職律師保持經(jīng)常性聯(lián)系。三是做好刑民案件轉(zhuǎn)化和銜接工作,拓展自行發(fā)現(xiàn)案件。

        (三)積極研究司法體制改革對民行工作的影響,未雨綢繆

        中央司法改革文件關(guān)于民事檢察工作的影響,歸納起來主要有四個方面。

        一是省級以下法院、檢察院實現(xiàn)人財物統(tǒng)一管理,管轄與地域適當(dāng)分離對我們工作的影響。對內(nèi),在發(fā)揮檢察一體化,反制外部不當(dāng)干預(yù)基礎(chǔ)上,要考慮規(guī)范上下級檢察機關(guān)指令的規(guī)范化、書面化;對外,如何平衡同級人大報告工作與檢察機關(guān)內(nèi)部一體化之間的張力。

        二是推進檢務(wù)公開,增強法律文書說理對民事檢察工作的影響。法院審判公開,一方面形成對檢察機關(guān)公開的倒逼,要求我們隊終結(jié)性法律文書更加規(guī)范、更加具有說服力;但是另一方面,也是我們檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的重要途徑??梢栽诎讣€索和類案監(jiān)督方面,發(fā)揮我們的監(jiān)督專長。

        三是廣泛實行人民監(jiān)督員制度是我們改革民事檢察審查方式的良好契機。為了增強司法權(quán)威性,提升檢察機關(guān)在3+1模式中把好最后一關(guān),有必要對檢察機關(guān)審查做法制化改造。人民監(jiān)督員的參與對于我們法制化改造提供了組織上和權(quán)威性方面的幫助。

        四是建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度對民事檢察審查方式的倒逼。民事檢察是涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的重要組成部分,如何有效提高民事檢察工作的辦案質(zhì)量,有力提升公信力,必須要與涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度有機結(jié)合起來,在人力、組織、機制上予以保證,及時提出我們檢察機關(guān)的需求,為完成黨和人民賦予的歷史重任奠定良好組織基礎(chǔ)。

        注釋:

        [1]鄭新儉:《貫徹修改后民訴法 應(yīng)把握好三個問題五個并重》,載《人民檢察》2012年第21期。

        [2]劉海璇:《論<民事訴訟法>修改對民事檢察工作的影響》,載《上海政法學(xué)院學(xué)報》2013年9月第28 卷第5 期。

        [3]Brian Frost,, Errors of Justice: Nature Sources and Remedies, page5-8, Cambridge University Press,2004.中文可參考筆者《多維視角下的檢察權(quán)》,法律出版社2007年版。或者參考林玉雄著《檢察官論》,法律出版社2008年版中關(guān)于法院裁量權(quán)監(jiān)督與檢察院裁量權(quán)監(jiān)督異同比較的論述。

        [4]許永俊、鄧超:《民行交叉案件訴訟規(guī)則研究》,胡衛(wèi)列主編《檢察前沿報告》第四輯,檢察出版社2013年2月版。endprint

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