尹水鏡 YIN Shui-jing

（寧夏土地勘測(cè)規(guī)劃院，銀川 750001）

（Ningxia Institute of Land Surveying and Planning，Yinchuan 750001，China）

淺談土地利用總體規(guī)劃修改

尹水鏡 YIN Shui-jing

（寧夏土地勘測(cè)規(guī)劃院，銀川 750001）

（Ningxia Institute of Land Surveying and Planning，Yinchuan 750001，China）

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地之間的矛盾逐漸凸顯，為了確保糧食安全，需要修改土地利用總體規(guī)劃，為此本文通過(guò)闡述土地利用總體規(guī)劃修改存在的問(wèn)題，指出土地利用總體規(guī)劃修改需要注意的問(wèn)題，同時(shí)提出相應(yīng)的政策建議，進(jìn)而為修改土地利用總體規(guī)劃提供參考依據(jù)。

土地規(guī)劃；土地利用；政策建議

0 引言

近年來(lái)，在建設(shè)用地預(yù)審時(shí)，因建設(shè)項(xiàng)目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，雖然土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，具有法定效力，不得隨意修改，但由于人們掌握的決策信息往往有限，即使最科學(xué)、最透徹的分析論證也不能保證規(guī)劃預(yù)見(jiàn)和實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r不發(fā)生偏差，尤其隨著當(dāng)前工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，使土地供需和結(jié)構(gòu)方面發(fā)生了巨大的變化，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目用地不符合土地利用總體規(guī)劃，但又屬于《土地管理法》第26條規(guī)定情形時(shí)可以進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的修改，在建設(shè)用地預(yù)審時(shí)須編制土地利用總體規(guī)劃修改方案。因此土地利用總體規(guī)劃修改方案成果質(zhì)量直接關(guān)系到土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，顯得尤為重要。

1 土地利用總體規(guī)劃修改存在的問(wèn)題

1.1 土地利用總體規(guī)劃修改頻繁。土地利用總體規(guī)劃雖然一經(jīng)批準(zhǔn)具有法定效力，不得隨意修改，但當(dāng)符合法律法規(guī)規(guī)定的條件時(shí)，適當(dāng)?shù)耐恋乩每傮w規(guī)劃修改是不可避免的，但在實(shí)際操作中，土地利用總體規(guī)劃修改過(guò)于頻繁，一方面是由于土地利用總體規(guī)劃本身在編制時(shí)受規(guī)劃約束性指標(biāo)的限制，建設(shè)用地布局考慮不周全，前瞻性不夠，科學(xué)性不強(qiáng)，適用性不足，另一方面是由于地方政府急于招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，對(duì)項(xiàng)目選址把關(guān)不嚴(yán)。

1.2 土地利用總體規(guī)劃修改成果質(zhì)量不佳。由于目前土地利用總體規(guī)劃修改有關(guān)管理辦法、技術(shù)規(guī)范還不夠完善、健全，承擔(dān)規(guī)劃修改的人員素質(zhì)良莠不齊，缺乏資質(zhì)管理，地方政府對(duì)規(guī)劃修改重視程度不夠，規(guī)劃修改的前期準(zhǔn)備工作不足，實(shí)地調(diào)研、踏勘少，與現(xiàn)行規(guī)劃脫節(jié)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，以上多方面因素導(dǎo)致規(guī)劃修改成果不高。

1.3 土地利用總體規(guī)劃修改后續(xù)管理脫節(jié)。規(guī)劃修改的頻率在一定程度上跟地方政府招商引資項(xiàng)目落地?cái)?shù)量呈正比，因此，規(guī)劃修改的次數(shù)越多，對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃約束性指標(biāo)的變動(dòng)就越大，而目前對(duì)多次規(guī)劃修改后成果的后續(xù)管理沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范，管理滯后，并缺乏相關(guān)部門(mén)的有效監(jiān)管，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃中的約束性指標(biāo)超標(biāo)，未達(dá)到土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地的控制和對(duì)耕地保護(hù)的目的。

2 土地利用總體規(guī)劃修改應(yīng)把握的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

2.1 把握好土地利用總體規(guī)劃修改堅(jiān)持的主要原則。土地利用總體規(guī)劃的修改必須符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，且在修改時(shí)要重點(diǎn)把握好五個(gè)原則：一是保持現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量不減少；二是保持基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積不減少；三是控制新增建設(shè)用地規(guī)模不增加，保持規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)不增加；四是優(yōu)化用地布局與結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；五是符合規(guī)劃修改條件，確需修改規(guī)劃。

2.2 把握好土地利用總體規(guī)劃的修改條件。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，具有法定效力，只有滿足《土地管理法》第26條規(guī)定的情形“經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級(jí)人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃”，才能進(jìn)行修改。

2.3 把握好土地利用總體規(guī)劃修改方案達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。土地利用總體規(guī)劃修改方案是建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審審查的重要內(nèi)容之一，必須要通過(guò)專(zhuān)家的審查，達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)：一是規(guī)劃修改成果的完整性：成果應(yīng)包含規(guī)劃修改方案的文本、圖件和完整的規(guī)劃修改實(shí)施影響評(píng)估報(bào)告；二是規(guī)劃修改程序的合法性：規(guī)劃修改是否符合法定條件，是否履行了法定程序，即編制規(guī)劃修改方案→組織專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)審→組織對(duì)修改方案進(jìn)行聽(tīng)證→上報(bào)備案審批；三是規(guī)劃修改方案的合理性：規(guī)劃修改方案要體現(xiàn)土地節(jié)約集約利用原則，要有利于耕地保護(hù)尤其是基本農(nóng)田的保護(hù)，有利于保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展；四是規(guī)劃修改方案的可行性：要與現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃保持良好的銜接，并取得當(dāng)?shù)卣凸姷闹С?，不影響?dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)；五是規(guī)劃修改成果的規(guī)范性：規(guī)劃修改成果（含文本、圖件）要符合土地利用總體規(guī)劃修改成果制作的規(guī)范和要求。

2.4 規(guī)劃修改方案中應(yīng)注意的問(wèn)題。一是規(guī)劃修改涉及占用耕地或基本農(nóng)田時(shí)，修改方案從選址的唯一性和特殊要求方面充分說(shuō)明需要占用耕地、不能避開(kāi)基本農(nóng)田、必須修改規(guī)劃的理由，同時(shí)對(duì)占用和補(bǔ)充的耕地、基本農(nóng)田的位置、片塊編號(hào)、數(shù)量、農(nóng)用地等級(jí)等情況進(jìn)行詳細(xì)描述，真正達(dá)到補(bǔ)充耕地和補(bǔ)劃基本農(nóng)田的目的。二是按照國(guó)家2010年下發(fā)的市（地）級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程要求，土地利用總體規(guī)劃中新增了建設(shè)用地管制區(qū)的內(nèi)容，因此，在規(guī)劃修改時(shí)，應(yīng)對(duì)土地用途區(qū)和建設(shè)用地管制區(qū)同時(shí)進(jìn)行調(diào)整，并注重規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)的及時(shí)修改和更新，保證土地利用總體規(guī)劃的連續(xù)性。

3 建議

土地利用總體規(guī)劃修改工作應(yīng)盡快建立相應(yīng)的規(guī)范機(jī)制，制定全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)規(guī)范市場(chǎng)，加強(qiáng)規(guī)劃隊(duì)伍管理，建立統(tǒng)一的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)管理辦法，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃資質(zhì)、市場(chǎng)監(jiān)管等方面加強(qiáng)管理，才能對(duì)土地利用總體規(guī)劃形成強(qiáng)有力的支撐，更好的發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。

土地利用總體規(guī)劃的編制是由上而下，層層分解下達(dá)各類(lèi)指標(biāo)，每個(gè)區(qū)域的各類(lèi)指標(biāo)都受到上級(jí)指標(biāo)的嚴(yán)格控制，而一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往占地面積較大，范圍較廣，往往涉及幾個(gè)縣、十幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃修改方案就必須對(duì)涉及的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都進(jìn)行修改，而且都要完成規(guī)劃修改方案、對(duì)規(guī)劃修改方案進(jìn)行聽(tīng)證、還有相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家論證的規(guī)劃修改方案等一整套資料，對(duì)于人員、規(guī)劃技術(shù)力量并不太強(qiáng)的國(guó)土資源部門(mén)來(lái)說(shuō)難以負(fù)擔(dān)。因此，建議在縣級(jí)以上規(guī)劃中增設(shè)建設(shè)用地機(jī)動(dòng)規(guī)模，不落實(shí)到具體地塊，只保留建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)和規(guī)模，當(dāng)遇到一些區(qū)域跨度大、國(guó)家重點(diǎn)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地時(shí)開(kāi)辟綠色通道，可以使用省級(jí)或縣級(jí)預(yù)留指標(biāo)，只需修改縣級(jí)以上的規(guī)劃，不用大規(guī)模地修改各級(jí)土地利用總體規(guī)劃，并指定由有資質(zhì)的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)承擔(dān)規(guī)劃修改工作，項(xiàng)目涉及地方的國(guó)土資源部門(mén)加以配合，避免各級(jí)土地利用總體規(guī)劃頻繁修改，減少涉及面及工作量。

建議各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)建立“規(guī)劃修改臺(tái)賬”，就是針對(duì)土地利用總體規(guī)劃修改后的成果建立臺(tái)賬，對(duì)土地利用總體規(guī)劃中耕地保有量、基本農(nóng)田、新增建設(shè)用地、新增建設(shè)用地占用耕地、補(bǔ)充耕地等五項(xiàng)約束性控制指標(biāo)在規(guī)劃期間因規(guī)劃修改導(dǎo)致的變化情況進(jìn)行跟蹤記錄，以確保五項(xiàng)約束性指標(biāo)不突破，保證土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和連續(xù)性。

[1]肖孟春.土地規(guī)劃方法的創(chuàng)新[J].中小企業(yè)管理與科技（上旬刊），2011（06）.

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[3]馮昕，徐麗麗.土地規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)探析[J].黑龍江科技信息，2013（05）.

On the Modification of General Land Use Planning

With the development of economy,the contradiction between the commercial land and agricultural land highlights gradually.In order to ensure food security,it is necessary to modify the general land use planning.This paper expounds the problems in the general land use planning modification,points out the matters needing attention in general land use planning modification,and puts forward the corresponding policy suggestions,which can provide reference basis for modification of general land use planning.

land planning；land use；policy suggestions

尹水鏡（1975-），女，回族，遼寧大連人，土地規(guī)劃高級(jí)工程師，研究方向?yàn)橥恋匾?guī)劃、土地管理。

F301.23

A

1006-4311（2014）11-0321-02