靳永翥，楊勝美

（ 貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025 ）

一、導(dǎo)論：?jiǎn)栴}導(dǎo)入與文獻(xiàn)回顧

（一）問題導(dǎo)入

水是制約西部干旱山區(qū)生產(chǎn)、生活的關(guān)鍵因素，而“小水窖”工程則可以將蓄水與用水融為一體，可以做到“小水大用、一水多用”，是解決山區(qū)生產(chǎn)及生活用水的有效措施。十一屆三中全會(huì)至 2011年之間，“小水窖”工程在國(guó)家財(cái)政和民眾自籌資金的支持下獲得了一定的發(fā)展。2011年之后，“小水窖”工程在國(guó)家政策大力扶持下獲得了迅猛發(fā)展。2011年中央一號(hào)文件、《水利建設(shè)生態(tài)建設(shè)石漠化治理綜合規(guī)劃》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1383號(hào)）以及《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》等文件都專門強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)小水窖等“五小”水利工程建設(shè)。貴州省自 2011年“小水窖”工程系統(tǒng)實(shí)施以來，許多干旱山區(qū)諸如：修文縣、冊(cè)亨縣及思南縣等地區(qū)飲水難、農(nóng)業(yè)用水缺乏等問題在很大程度上得到了緩解。學(xué)者也對(duì)“小水窖”工程作了大量研究，然而關(guān)于“小水窖”工程的政策績(jī)效的系統(tǒng)性研究還非常缺乏。因此，本文選取貴州省修文縣進(jìn)行個(gè)案研究，通過構(gòu)建“小水窖”工程的政策績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，并且進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，以期系統(tǒng)、全面地掌握修文縣“小水窖”工程的政策績(jī)效情況。

關(guān)于政策績(jī)效評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)研究，首先，是定義方面。哈羅德·D·拉斯韋爾[1]（Harold D. Lasswell）較早對(duì)政策績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了研究。美國(guó)學(xué)者約瑟夫·S·候利（Joseph S·Wholey et al.）則首次明確提出了政策績(jī)效評(píng)價(jià)的概念：“衡量一個(gè)全國(guó)性方案在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)方面的總體效果，或者是比較兩個(gè)或更多方案在實(shí)現(xiàn)一般目標(biāo)上的相對(duì)效果。”[2]隨后，以色列學(xué)者戴維·納赫米阿斯（David Nachmias）對(duì)政策績(jī)效評(píng)價(jià)作了一個(gè)較為系統(tǒng)的定義“根據(jù)政策和計(jì)劃所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，對(duì)于正在推行的政策和公共計(jì)劃對(duì)其目標(biāo)的效果做一個(gè)客觀的、系統(tǒng)的和經(jīng)驗(yàn)型的測(cè)量?！盵3]國(guó)內(nèi)學(xué)者陳振明教授（2002）將政策績(jī)效評(píng)價(jià)定義為：依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)[4]。其次，是政策績(jī)效評(píng)價(jià)模型?？_爾·H·韋斯的（Carol H. Weiss）《評(píng)估研究：項(xiàng)目有效性評(píng)估方法》[5]和愛麗絲·M·里夫琳的《社會(huì)行動(dòng)的系統(tǒng)思考》等書籍都對(duì)政策績(jī)效評(píng)價(jià)的模型進(jìn)行了深入研究[6]。美國(guó)學(xué)者埃根·G·古巴（Egon G. Guba）等人在其《第四代評(píng)估》一書中，將公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)研究的演進(jìn)分成效率評(píng)估、實(shí)地評(píng)估、社會(huì)評(píng)估和回應(yīng)性評(píng)估等四代[7]。另外，R．施賴德（R·A·Snyder）等人還構(gòu)建了循環(huán)回饋模型。再次，是關(guān)于政策績(jī)效評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系的研究。評(píng)價(jià)方法的研究方面，王桂強(qiáng)（2007）[8]、雷曉康（2008）[9]等人從不同的研究對(duì)象入手，總結(jié)歸納了政策績(jī)效評(píng)價(jià)的一些評(píng)價(jià)方法。這些方法主要有實(shí)地調(diào)查研究方法、綜合指數(shù)法、成本——效益分析法及平衡計(jì)分卡法等。在指標(biāo)體系的研究方面，學(xué)者孔志峰（2006）[10]、鄭方輝（2007）[11]等對(duì)政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建作出了重要的貢獻(xiàn)。這些指標(biāo)體系主要包括資金績(jī)效指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)及社會(huì)效益指標(biāo)等。

此外，“小水窖”工程設(shè)計(jì)與施工的研究較豐富。其中王光鵬（2004）[12]、蔣太明（2004）[13]等人就專門對(duì)“小水窖”工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)及施工進(jìn)行了研究，指出“小水窖”工程設(shè)計(jì)和施工的參數(shù)主要包括選址、水窖規(guī)格、技術(shù)指導(dǎo)等。關(guān)于“小水窖”水質(zhì)管理方面的研究并不多，其中丁樹生和張潔（1991）[14]等人采用實(shí)驗(yàn)法并利用 PCR-DGGE技術(shù)分析得出了水窖貯水的K、Na及Ca等的含量及其變化規(guī)律。另外，還有學(xué)者指出材質(zhì)、貯存水源、缺乏購(gòu)買抽水設(shè)備或修建飲水渠資金等都是“小水窖”水質(zhì)的重要影響因素。關(guān)于“小水窖”建設(shè)效益的相關(guān)研究較多，但比較凌亂不成體系。陳勇（2005）[15]等人指出“小水窖”工程具有明顯的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

綜觀研究現(xiàn)狀，國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于政策績(jī)效評(píng)價(jià)的研究成果較為豐富。在對(duì)“小水窖”工程的研究方面，學(xué)者關(guān)于“小水窖”工程效益的研究還比較籠統(tǒng)，針對(duì)其在建設(shè)過程中的資金使用的績(jī)效、民眾的滿意度等都甚少關(guān)注。因此，本文選取修文縣“小水窖”工程作為個(gè)案，對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的政策績(jī)效評(píng)價(jià)。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）“小水窖”工程的理論基礎(chǔ)

1．基本概念界定

小水窖：為了儲(chǔ)蓄天然降雨，或通過引水管（溝）輸送的溝溪水、泉水等，而在地表以下構(gòu)筑的人工蓄水設(shè)施，以供應(yīng)山區(qū)人畜飲水或抗旱灌溉[16]?！靶∷选惫こ蹋菏侵竾?guó)家為了解決人畜飲水、農(nóng)業(yè)灌溉等水資源不足等問題，而制定的一項(xiàng)通過國(guó)家財(cái)政全額補(bǔ)助或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助（國(guó)家補(bǔ)助和民眾自籌按一定比例的財(cái)政補(bǔ)助方式）等方式加強(qiáng)“小水窖”建設(shè)的水利政策。政策績(jī)效評(píng)價(jià)：是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)[17]。

2．“小水窖”工程的政策績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)

（1）公共物品理論

薩繆爾森（Samuelsom）在其《公共支出的純理論》一文中提出 “公共物品是每個(gè)人對(duì)這類物品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少?！盵18]他認(rèn)為，公共物品具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性（Non-rivalness）和受益的非排他性（Non-excludability）。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南（Buchanan）補(bǔ)充到，有些物品具有不完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，他稱這些物品為“俱樂部物品”[19]。埃莉諾·奧斯特羅姆和文森特·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom & Vincent Ostrom）對(duì)前人的研究進(jìn)行了完善，其將物品分為了純公共物品、收費(fèi)物品、公共資源和私人物品四大類型（詳見表 1）。收費(fèi)物品和公共資源被稱為準(zhǔn)公共物品。另外，還有學(xué)者對(duì)農(nóng)村公共物品的供給和生產(chǎn)作了明確的區(qū)分，指出純公共物品必須由政府供給，而準(zhǔn)公共物品則可以通過政府和市場(chǎng)共同供給和生產(chǎn)[20]。

表1 物品的分類

小水窖是由國(guó)家全額補(bǔ)助或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助進(jìn)行修建，并最終由農(nóng)戶共同使用的農(nóng)村水利設(shè)施。在一定范圍內(nèi)，它具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的排他性特征，根據(jù)物品的分類，應(yīng)屬于準(zhǔn)公共物品。因而對(duì)于“小水窖”工程而言，可以通過國(guó)家和市場(chǎng)來共同供給和生產(chǎn)。

（2）利益相關(guān)者理論

利益相關(guān)者理論萌芽較早，在20世紀(jì)30年代便有學(xué)者作了相關(guān)論述，但直至1963年斯坦福研究所才明確提出了利益相關(guān)者的概念：“利益相關(guān)者是那些沒有其支持，組織就不可能生存的團(tuán)體?！盵21]隨后，瑞安曼（Rhenman）進(jìn)行了補(bǔ)充，提出“利益相關(guān)者依靠企業(yè)來實(shí)現(xiàn)其個(gè)人目標(biāo)，而企業(yè)也靠他們來維持生存”的定義。弗里曼（Freeman）進(jìn)一步指出：“利益相關(guān)者是那些能夠影響企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的任何個(gè)人和群體”，并把該理論用于企業(yè)的戰(zhàn)略管理之中[22]。近年來，利益相關(guān)者理論被廣泛應(yīng)用到公共管理領(lǐng)域之中，極大地增強(qiáng)了公共管理的目的性、科學(xué)性?！靶∷选惫こ桃采婕罢⒊邪髽I(yè)、普通民眾等諸多利益相關(guān)者，見圖1。

圖1 “小水窖”工程的利益相關(guān)者

（二）“小水窖”工程的政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

對(duì)“小水窖”工程進(jìn)行的政策績(jī)效評(píng)價(jià)，本研究主要根據(jù)“小水窖”工程的實(shí)施階段，采取事前評(píng)價(jià)、事中評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)的形式，詳見表2。

表2 “小水窖”工程的政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（三）研究方法與研究過程

1．文獻(xiàn)研究方法

文獻(xiàn)研究法是利用現(xiàn)存的二手資料，側(cè)重從歷史資料中發(fā)掘事實(shí)和證據(jù)的方法。本文通過在貴州大學(xué)圖書館、中國(guó)知網(wǎng)等搜索平臺(tái)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行搜索，參閱其中的相關(guān)著作大致有10余本，相關(guān)期刊文獻(xiàn)50余篇。

2．實(shí)地研究方法

（1）問卷調(diào)查法。問卷調(diào)查法是根據(jù)調(diào)研問卷對(duì)調(diào)查對(duì)象實(shí)施的自填式調(diào)查或代填式調(diào)查的方法。本文運(yùn)用問卷調(diào)查法，并選取了修文縣久長(zhǎng)鎮(zhèn)、小箐鄉(xiāng)以及谷堡鄉(xiāng)的部分村莊作為樣本進(jìn)行入戶調(diào)研。共獲得調(diào)查問卷150份，其中有效問卷達(dá)90%以上。

（2）深入訪談法。該方法是指與受訪人面對(duì)面進(jìn)行交談的方法。本文通過訪談的形式對(duì)所選取樣本地區(qū)的鄉(xiāng)村民間精英、政治精英等進(jìn)行深入訪談。其中共訪談了11人，從中獲得較為重要的一手資料。

三、“小水窖”工程的現(xiàn)狀分析

（一）修文縣“小水窖”工程的基本情況

1．修文縣“小水窖”工程的發(fā)展現(xiàn)狀

自2000年來，特別是 “十五”規(guī)劃以來，修文縣在“農(nóng)業(yè)穩(wěn)縣”的戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)，特別是城郊型農(nóng)業(yè)發(fā)展較快，帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)水的需求量逐步加大的問題，水資源的供求矛盾日益突出。為了滿足農(nóng)業(yè)灌溉的需求，當(dāng)?shù)氐摹靶∷选惫こ虘?yīng)運(yùn)而生，并在2011年之后得到了廣泛的實(shí)施，見圖2。

圖2 2007-2012年修文縣小水窖數(shù)量變化趨勢(shì)圖

2．樣本地區(qū)“小水窖”工程的基本概況

本研究主要選取了修文縣的久長(zhǎng)鎮(zhèn)、小箐鄉(xiāng)及谷堡鄉(xiāng)三個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）作為調(diào)研樣本進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。根據(jù)2012年數(shù)據(jù)，三個(gè)樣本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中已修建的小水窖數(shù)量為 541口，占修文縣小水窖總量的 68.1%（2012年修文縣小水窖總量為794口），是修文縣“小水窖”工程實(shí)施的典型地區(qū)（詳見表3）。

表3 2012年樣本地“小水窖”工程的現(xiàn)狀

① 承包到戶是指當(dāng)?shù)卣畬ⅰ靶∷选惫こ痰男拗?quán)被賦予被征用土地用于小水窖修筑的農(nóng)戶手中的一種修建方式。

② 農(nóng)戶合作修建是指土地臨近的幾家農(nóng)戶共同修建并共同使用小水窖的修建方式，同時(shí)也是一種在國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助的前提下民眾投工投勞的形式。

（二）修文縣“小水窖”工程的政策績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

通過對(duì)修文縣三個(gè)樣本地區(qū)詳細(xì)的實(shí)地調(diào)研，運(yùn)用加權(quán)平均法對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析及測(cè)算，最終得出了修文縣“小水窖”工程的政策績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果（詳見表4）。

由表4可見，三個(gè)樣本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中，谷堡鄉(xiāng)的績(jī)效水平最高，為79.1分；其次是小箐鄉(xiāng)，為70分；久長(zhǎng)鎮(zhèn)最低，僅有42.7分。另外，“小水窖”工程實(shí)施的必要性、事前考察以及資金總量等績(jī)效指標(biāo)普遍較高，而其他指標(biāo)的績(jī)效受到不同修建方式的影響。

（三）修文縣“小水窖”工程的政策績(jī)效分析

1．公民的參與績(jī)效

修文縣“小水窖”工程修筑的過程中，三種不同的修建方式表現(xiàn)出了三種不同的公民參與績(jī)效。首先，工程公司承包方式的公民參與績(jī)效。修文縣“小水窖”工程是采用工程公司承包方式實(shí)施的，公民參與的績(jī)效非常低。其次，采用承包到戶方式的，公民參與績(jī)效偏低。在該方式中，民眾具有了一定的公民資格，其中村干部、鄉(xiāng)村體制外精英等扮演的是 “積極參與者”（理查德·C·博克斯，2005）[23]的角色；承包工程的農(nóng)戶則主要扮演的是“看門人”的角色，只有當(dāng)一些事情影響到他們的生產(chǎn)或生活時(shí)，他們才會(huì)親自參與其中；其他的普通民眾則主要扮演的是“搭便車者”的角色，在工程修建完成后他們享有使用權(quán)。再次，農(nóng)戶合作方式的公民參與績(jī)效。民眾參與績(jī)效高，這主要受到民眾的強(qiáng)烈需求和社會(huì)資本（羅伯特·D帕特南，2001）[24]的影響。

表4 “小水窖”工程的政策績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果簡(jiǎn)表

2．資金績(jī)效

資金總量的績(jī)效水平普遍較高，而政策配套卻不太完善，這是目前修文縣“小水窖”工程的資金使用績(jī)效中普遍存在的問題。另外的指標(biāo)績(jī)效也因不同的修建方式而不同。首先，工程公司承包方式的資金績(jī)效。資金的使用率績(jī)效一般，其中人員費(fèi)用所占的比例較高；資金透明度績(jī)效非常低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工程公司從未向村民公布相關(guān)信息；資金使用的合規(guī)性不高，違規(guī)率高達(dá) 1%以上。其次，承包到戶方式的資金績(jī)效。資金的到位率僅為80%-89%；資金使用率的績(jī)效非常高，其中支出投入率為90%以上；資金使用的透明度績(jī)效也非常高，承包農(nóng)戶所使用資金的狀況均通過村委會(huì)統(tǒng)計(jì)并進(jìn)行公示；資金使用的合規(guī)性績(jī)效非常高，這主要受到雙重監(jiān)督和民眾自身的利益相關(guān)者屬性的影響。再次，農(nóng)戶合作方式的資金績(jī)效。資金到位率較高，但仍有拖欠行為；資金使用率極高達(dá)90%；資金使用的透明度也極高。資金使用的違規(guī)率低，因?yàn)檗r(nóng)戶之間的相互監(jiān)督[20]，明顯克制了違規(guī)行為的發(fā)生。

3．工程的管理績(jī)效

首先，工程公司承包方式的工程管理績(jī)效。該方式的優(yōu)勢(shì)是其擁有專業(yè)的技術(shù)支撐，因而其技術(shù)指導(dǎo)率和效度都非常高。然而，其監(jiān)督指標(biāo)及驗(yàn)收指標(biāo)績(jī)效都非常低。其次，農(nóng)戶承包方式的工程管理績(jī)效。農(nóng)戶承包方式工程管理的各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)值都較高；其監(jiān)督績(jī)效中專人參與監(jiān)督率較高，然而監(jiān)督效果不是非常理想；工程達(dá)標(biāo)率為80%～90%。再次，農(nóng)戶合作方式的工程管理績(jī)效。監(jiān)督指標(biāo)績(jī)效及驗(yàn)收指標(biāo)績(jī)效都非常高。正如埃莉諾·奧斯特羅姆所言：“監(jiān)督不僅對(duì)監(jiān)督者產(chǎn)生了私人利益，也為其他人帶來了共同利益?！盵25]因而這些小集體的成員為了增進(jìn)個(gè)人和集體的共同利益而進(jìn)行著有效的相互監(jiān)督；驗(yàn)收的結(jié)果較好，但不是十分理想，主要原因是技術(shù)的缺乏。

4．經(jīng)濟(jì)績(jī)效

首先，工程公司承包方式的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。在資源節(jié)約率方面，僅有 20%的民眾認(rèn)為節(jié)約了其農(nóng)業(yè)灌溉的取水時(shí)間；60%的民眾認(rèn)為，水窖帶來的經(jīng)濟(jì)作物收入增長(zhǎng)額度不超過1000元。另外，經(jīng)濟(jì)作物的收入增長(zhǎng)率也僅為 10%左右。其次，農(nóng)戶承包方式的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。各有76%和 90%的民眾認(rèn)為“小水窖”工程節(jié)約了其農(nóng)業(yè)取水的時(shí)間和工具；民眾的經(jīng)濟(jì)作物收入增長(zhǎng)額度均達(dá)到8000元左右，同時(shí)期增長(zhǎng)率均值約為40%。再次，農(nóng)戶合作方式的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。民眾普遍認(rèn)為取水時(shí)間和工具都獲得了節(jié)約。經(jīng)濟(jì)作物收入增長(zhǎng)的額度高達(dá)9000元左右，同時(shí)期增長(zhǎng)均值為 49%，明顯體現(xiàn)了“小水窖”工程給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的重大影響。

5．社會(huì)效益

首先，工程公司承包方式的社會(huì)績(jī)效。農(nóng)業(yè)用水的滿足程度非常低、其水質(zhì)也較差，但這對(duì)于農(nóng)業(yè)灌溉并無太大影響；同時(shí)此類“小水窖”工程并不能給當(dāng)?shù)貛碇脖桓采w率的提高。其次，農(nóng)戶承包方式的社會(huì)績(jī)效。水質(zhì)改善程度與植被覆蓋增長(zhǎng)率兩項(xiàng)指標(biāo)得分均為 0分；在農(nóng)業(yè)用水的滿足程度方面，58%的民眾表示，小水窖的蓄水量基本能滿足干旱時(shí)節(jié)農(nóng)業(yè)灌溉的需要；76%的民眾對(duì)“小水窖”工程的修建感到滿意。再次，農(nóng)戶合作方式的社會(huì)績(jī)效。水質(zhì)改善的績(jī)效較低，但 92%的民眾認(rèn)為“小水窖”工程能滿足農(nóng)業(yè)用水的需要。并且“小水窖”工程增加了當(dāng)?shù)氐闹脖桓采w率，因?yàn)楣こ掏旯ず螅?dāng)?shù)卮罅糠N植金秋梨和獼猴桃等經(jīng)濟(jì)林。90%以上的民眾對(duì)“小水窖”工程感到滿意。

四、修文縣“小水窖”工程的政策績(jī)效存在問題及對(duì)策建議

（一）修文縣“小水窖”工程的政策績(jī)效存在的問題

1．公民參與不足

第一，在工程公司承包的方式中，工程的決策由政府作出，一方面“那些想要參與政策制定的公民，會(huì)被代議者視為對(duì)他們法定決策權(quán)威的干涉”[26]。另一方面，民眾心存消極的政治效能感，會(huì)認(rèn)為“政府官員并不關(guān)心像我這樣的人是怎么想的”等[27]，在這些內(nèi)外因素的共同影響下，民眾很少參與到工程之中。第二，在農(nóng)戶承包的修建方式中，民眾的參與率也較低，因?yàn)閰⑴c者多為村干部、承包農(nóng)戶的戶主等，普通民眾往往存“搭便車”心理而不參與其中。第三，農(nóng)戶合作方式的公民參與率較高，然而其參與的效度卻不理想。主要影響因素有：民眾知識(shí)的局限性和“搭便車”的心理等。

2．融資渠道較窄，資金管理不善

修文縣“小水窖”工程的融資渠道較為單一，僅包括財(cái)政支持和民眾自籌兩種，根本的原因在于小水窖的非盈利性和自用性。同時(shí)，資金管理不完善。第一，在工程公司承包的方式中，主要受到委托——代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱和企業(yè)自身追求利潤(rùn)最大化的屬性的影響。第二，在農(nóng)戶承包和農(nóng)戶合作的兩種方式中，主要存在資金到位率低的問題。這主要由于農(nóng)戶作為工程的生產(chǎn)主體，其個(gè)人的力量較為薄弱，很難與政府進(jìn)行抗衡，因而工程資金極易被拖欠。

3．技術(shù)支持不足

技術(shù)支持不足的問題主要存在于農(nóng)戶承包和農(nóng)戶合作兩種方式中。主要原因包括如下兩個(gè)方面：首先，技術(shù)指導(dǎo)人員方面。其一，在農(nóng)戶承包的方式中，政府委派的技術(shù)人員雖然具備相應(yīng)理論知識(shí)，然而具體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)卻較為缺乏，因而指導(dǎo)的效度有限。其二，技術(shù)指導(dǎo)人員的指導(dǎo)方法或手段也較為有限，他們采取現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)的方式，而沒有對(duì)民眾進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，這使得技術(shù)指導(dǎo)效率、效果都不太理想。其次，民眾方面，民眾受其自身知識(shí)貯備和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的限制，其較少掌握“小水窖”工程修建的相關(guān)技術(shù)。

4．監(jiān)督管理不到位

監(jiān)管問題主要出現(xiàn)在工程公司承包及農(nóng)戶承包兩種方式中。第一，在工程公司承包方式中，監(jiān)管不到位主要受到以下幾個(gè)因素的影響：其一，信息不對(duì)稱因素和具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性的工程公司不愿讓監(jiān)督者了解更多的相關(guān)信息；其二，監(jiān)督人員權(quán)力尋租活動(dòng)的存在，讓監(jiān)督變得名存實(shí)亡。同時(shí)，在驗(yàn)收的過程中形成了政府、承包公司及村委會(huì)之間“利益鐵三角”，使得驗(yàn)收工作流于形式。第二，在農(nóng)戶承包方式中，監(jiān)管不到位的主要影響因素為信息不對(duì)稱。

5．后期維護(hù)不理想

工程公司承包和農(nóng)戶承包兩種方式修建的小水窖的后期維護(hù)不足現(xiàn)象更尤為嚴(yán)重。這主要受到責(zé)任主體不明晰、維護(hù)資金的缺乏等因素的影響。首先，在工程的后期維護(hù)中責(zé)任主體權(quán)責(zé)不明晰。正如亞里士多德（Aristotle）早年所指出的那樣：凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人關(guān)注的，人們只關(guān)心自己的東西而忽視了公共的事物。修文縣“小水窖”工程的后期維護(hù)均出現(xiàn)了這樣的“公地悲劇”現(xiàn)象，民眾在維護(hù)的問題上相互推諉和扯皮。其次，“小水窖”工程的后期維護(hù)資金嚴(yán)重不足。這主要受到政府的能力和重視程度不夠、維護(hù)主體權(quán)責(zé)不明晰等因素的影響。

（二）提高“小水窖”工程的政策績(jī)效的對(duì)策建議

如前所述，個(gè)案研究有其自身缺陷，卻也有獨(dú)到優(yōu)勢(shì)，就如解剖麻雀的原理。一方面，個(gè)案研究會(huì)因?yàn)闃颖镜挠邢迣?dǎo)致結(jié)論的非代表性問題，另一方面，一個(gè)很好的個(gè)案選擇和運(yùn)用有效方法得到的結(jié)論，可以適用于跟樣本同類或相似地區(qū)的問題解決，可得到對(duì)策參考。基于上述考慮，本文提出如下對(duì)策。

1．“小水窖”工程的公民參與

公共管理參與治理的正當(dāng)性不僅僅來自于效率或者績(jī)效的提升，更為重要的是它必須確保政策的作為符合民眾的期望，并且能夠?yàn)樯鐣?huì)帶來長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益[28]。如何才能夠使政策的作為更符合民眾的期望？登哈特夫婦指出：行政官員的責(zé)任有一部分在于幫助公民實(shí)現(xiàn)他們自己充分參與政體工作的公民責(zé)任。要增強(qiáng)“小水窖”工程的公民參與。首先，要轉(zhuǎn)變政府和民眾雙方的傳統(tǒng)觀念。政府和民眾都必須意識(shí)到公民作為國(guó)家主人的地位，促使公民轉(zhuǎn)變消極的政治效能感，鼓勵(lì)公民參與公共事務(wù)。其次，實(shí)現(xiàn)制度激勵(lì)。通過相關(guān)法律法規(guī)激勵(lì)并保障公民參與。再次，發(fā)揮社會(huì)資本的作用。農(nóng)村是一個(gè)“熟人社會(huì)”，這一社會(huì)中存在由血緣、地緣等構(gòu)成的社會(huì)資本，這些社會(huì)資本是很重要的動(dòng)員機(jī)制影響因素。

2．“小水窖”工程的融資渠道及資金管理

在融資渠道方面，首先，政府要加強(qiáng)政策引導(dǎo)，吸引社會(huì)各界向農(nóng)村投資。包括銀行貸款、公益組織的捐贈(zèng)等。其次，可發(fā)揮農(nóng)村的資源優(yōu)勢(shì)來擴(kuò)大其融資渠道。由于“小水窖”工程存在自身的局限性，因而可以采用“捆綁”融資[29]的方式吸引工程資金。在工程資金管理方面。首先，要完善工程資金使用的政策配套。如建立明晰的資金分配制度、財(cái)務(wù)制度及審計(jì)制度等。其次，對(duì)資金使用情況進(jìn)行公示，增強(qiáng)資金使用的透明度。再次，要加強(qiáng)監(jiān)督，提高工程資金的使用率與合規(guī)性。

3．“小水窖”工程的技術(shù)支持

在發(fā)展長(zhǎng)期可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的所有過程中，有兩種信息是非常必要的，即時(shí)空信息和科學(xué)知識(shí)[20]?！靶∷选惫こ套鳛橐环N重要的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，其要獲得長(zhǎng)期可持續(xù)的發(fā)展除了事前要詳細(xì)地了解當(dāng)?shù)氐臅r(shí)空信息之外，更為重要的是獲得充分的技術(shù)知識(shí)。首先，政府部門組成一支具有較強(qiáng)小型農(nóng)田水利專業(yè)知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為豐富的技術(shù)支持隊(duì)伍；其二，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)；其三，印發(fā)“小水窖”等農(nóng)田水利工程的技術(shù)指導(dǎo)手冊(cè)，供相關(guān)修建主體進(jìn)行學(xué)習(xí)。最后，還要認(rèn)真貫徹工程的各項(xiàng)技術(shù)管理制度，包括對(duì)工程的安全、質(zhì)量及進(jìn)度的管理等方面。

4．“小水窖”工程的監(jiān)督管理

“小水窖”工程作為一項(xiàng)重要的農(nóng)村準(zhǔn)公共物品，它在通過合同外包方式的這一委托——代理關(guān)系生產(chǎn)的過程中，存在著逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的狀況。其一，政府相關(guān)部門在進(jìn)行工程招標(biāo)時(shí)需要對(duì)工程公司的資質(zhì)、可信度等進(jìn)行仔細(xì)的識(shí)別和甄選。其二，有關(guān)道德風(fēng)險(xiǎn)的問題則需要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)主體的監(jiān)督。首先，相關(guān)部門要督促工程修建主體建立資料信息庫(kù)，并且及時(shí)向民眾公布。其次，對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行選擇性激勵(lì)，亦即對(duì)工程的監(jiān)督者進(jìn)行選擇性的激勵(lì)或懲罰。再次，增強(qiáng)法律監(jiān)督效率。最后，充分發(fā)揮民眾監(jiān)督的作用。

5．“小水窖”工程的后期維護(hù)

要使“小水窖”工程獲得良好的維護(hù)，首先要明確“小水窖”工程維護(hù)的責(zé)任主體。工程公司承包和農(nóng)戶承包兩種方式修建的小水窖維護(hù)主體應(yīng)該為全體村民；而農(nóng)戶合作方式修建的小水窖，維護(hù)主體可直接規(guī)定為其修建主體。其次，要有充分的資金保障。小水窖的維護(hù)資金可爭(zhēng)取政府的財(cái)政補(bǔ)助，也可由相關(guān)的維護(hù)主體來共同籌集。最后，常規(guī)維護(hù)和緊急維護(hù)相結(jié)合。一方面維護(hù)主體可委派特定人員對(duì)小水窖進(jìn)行常規(guī)視察；另一方面，當(dāng)發(fā)生緊急情況，如滑坡而導(dǎo)致泥土將小水窖掩埋時(shí)，相關(guān)責(zé)任主體要進(jìn)行緊急維修，以保障小水窖的正常使用。

六、研究展望

囿于筆者的研究水平，本文還存在諸多不足之處，主要體現(xiàn)在如下方面：其一，政策績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建還不夠全面，對(duì)績(jī)效指標(biāo)的剖析還欠深入。因而，在以后的研究中還有待擴(kuò)充，以期能夠更深入、全面地洞察和解決問題；其二，績(jī)效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)運(yùn)用圖表分析而非模型分析，這可能使評(píng)價(jià)結(jié)果的呈現(xiàn)不直觀，也導(dǎo)致不同方式的績(jī)效對(duì)比不太鮮明等。在將來的研究中，還要加強(qiáng)模型分析等相關(guān)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，以便能準(zhǔn)確地運(yùn)用到相關(guān)研究之中。

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