○ 文／曹鳳中

●人們的環(huán)保意識與日俱增，《環(huán)保法》也必須與時俱進(jìn)。 攝影/宋學(xué)功 范 明

從這次《環(huán)保法》修訂可以看出，中國《環(huán)境保護(hù)法》正在逐步形成一個比較完整、科學(xué)、合理的法律體系，已經(jīng)成為中國環(huán)境保護(hù)和實施可持續(xù)發(fā)展的最為重要的基礎(chǔ)和支柱，已經(jīng)成為中國社會主義法律體系中新興的、發(fā)展最為迅速的重要組成部分。

根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，人們開始追求舒適、優(yōu)美、健康的生存環(huán)境。未來十年，我國的《環(huán)境保護(hù)法》還需要進(jìn)一步發(fā)展。

納入戰(zhàn)略環(huán)境影響評價

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，就是對政策、規(guī)劃或計劃及其替代方案的環(huán)境影響，進(jìn)行規(guī)范、系統(tǒng)、綜合的評價，結(jié)果應(yīng)用于負(fù)有公共責(zé)任的決策中。它是在政策、規(guī)劃、計劃層次上及早協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的決策和規(guī)劃手段?？梢钥闯?，戰(zhàn)略環(huán)評的突出特點是具有高層次性。但是，這么好的政策，我國目前卻實施不了。

戰(zhàn)略環(huán)評的主要阻力來自于部門利益沖突。戰(zhàn)略環(huán)評所注重的長期利益、全局利益，往往與重審批輕規(guī)劃的部門利益和短平快出業(yè)績的地方利益相沖突，致使很多地區(qū)和部門對這項工作不支持，并以種種理由逃避開展規(guī)劃環(huán)評的責(zé)任。我們想未來十年，可能就可以解決了。

實施全過程控制

項目環(huán)境影響評價，我國已經(jīng)實施多年，卓有成效。

2007年以來，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)工作部署要求，環(huán)境保護(hù)部組織有關(guān)工業(yè)行業(yè)協(xié)會和有關(guān)研究機(jī)構(gòu)，開展了環(huán)境保護(hù)綜合名錄編制工作。綜合名錄共包含“高污染、高環(huán)境風(fēng)險”產(chǎn)品，例如2012年頒布了596項，重污染工藝68項、環(huán)境友好工藝64項，環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備28項。同時，環(huán)境保護(hù)部針對綜合名錄提出了七個方面的政策措施建議，特別是針對仍享受出口退稅優(yōu)惠政策的53種“雙高”產(chǎn)品，仍在開展加工貿(mào)易的64種“雙高”產(chǎn)品，分別向有關(guān)部門提出了取消出口退稅、禁止加工貿(mào)易的建議。鼓勵企業(yè)采用環(huán)境友好工藝，逐步降低重污染工藝的權(quán)重，并加大環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備投資，達(dá)到以環(huán)境保護(hù)倒逼技術(shù)升級、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目的。

這一政策未來十年將有巨大的進(jìn)步，將變成從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源頭（環(huán)境影響評價）到末端（產(chǎn)品）的全過程控制。

環(huán)境質(zhì)量成為控制指標(biāo)

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，把總量控制作為控制目標(biāo)。雖然總量控制缺乏科學(xué)性，但是卻有可實施性。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)控制環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，例如，控制PM2.5。估計未來十年我國會逐步實施。

對于中國來說，今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾還會長期存在。如果將環(huán)境和資源作為與資金、自然資源并列的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可或缺的稀缺資源的話，保護(hù)環(huán)境就變成了一種追求經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量與效益的“經(jīng)濟(jì)活動”，即通過計量各種稀缺資源的投入產(chǎn)出比來決定經(jīng)濟(jì)活動的方式和強(qiáng)度。這是得不償失的，當(dāng)然要舍棄。從這個角度而言，環(huán)境保護(hù)與中央一再強(qiáng)調(diào)的“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式”是一致的。事實上，也只有從這個角度看環(huán)保，才能真正統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。當(dāng)然，這其中就必然涉及對環(huán)境、資源的定價問題。只有價格定得合適，才能既保證經(jīng)濟(jì)增長又兼顧環(huán)境保護(hù)。

未來十年，政府行為會派生出外部負(fù)效應(yīng)。在政府干預(yù)過程中，政府行為有時還會產(chǎn)生意想不到的后果，而政府對這種后果又缺乏控制力,集中體現(xiàn)在“政府政策失靈”和“政府管理失靈”兩個方面?！罢呤ъ`”主要體現(xiàn)在政府控制和縮小環(huán)境資源的私人使用成本與社會利用成本之間差距的措施不力?！罢芾硎ъ`”主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境發(fā)生沖突時,地方政府官員的政績沖動往往促使他們以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價來確保經(jīng)濟(jì)的增長。而政府一旦介入環(huán)境資源管理,又會導(dǎo)致獲利者、受損者與政府管理部門之間的博弈。

環(huán)保制度與公共制度銜接

相關(guān)公共制度是指國家的經(jīng)濟(jì)政策、社會政策、政治政策、科教文衛(wèi)政策等公共政策中與環(huán)保制度密切相關(guān)的制度或規(guī)則。環(huán)保制度與相關(guān)公共制度銜接不良,造成環(huán)境保護(hù)的管理制度缺位，加劇了環(huán)境資源供求緊張的矛盾。如環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃、環(huán)境污染治理規(guī)劃,本來是各區(qū)域制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、進(jìn)行生產(chǎn)力布局的依據(jù)之一，但現(xiàn)實中往往與各區(qū)域的相關(guān)公共制度脫節(jié)。這樣各區(qū)域在制定發(fā)展戰(zhàn)略時，往往缺乏對環(huán)境資源承載能力的考慮，一旦布局形成,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)定型后才發(fā)現(xiàn)環(huán)境承載力不足,再想進(jìn)行結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整難度大、成本高,唯一的途徑就是以犧牲環(huán)境為代價。四川“陶都”夾江縣為此付出了慘重代價。

處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

外部效應(yīng)是由市場失靈引起的。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法失靈還會發(fā)生，因為市場不能將生態(tài)資源的生態(tài)服務(wù)能力納入市場成本,然而更深刻的根源卻是私人利益與公共利益、局部利益與全局利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益的矛盾。將外部效應(yīng)內(nèi)部化并使其進(jìn)入市場,主要通過產(chǎn)權(quán)明晰化的途徑。但在制定和實行環(huán)保制度時，我們需要考慮更多的問題，才能維護(hù)整體利益和未來利益?，F(xiàn)實社會中，利益是分散在各個層面的，如社會集團(tuán)之間、地區(qū)之間乃至國家之間。保護(hù)環(huán)境僅僅依靠環(huán)保部門管制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立一個超越環(huán)保風(fēng)暴的制度機(jī)制，既能保證個體得益，又能促進(jìn)集體理性的制度體系。

要達(dá)到這一目的，根本出路在于制度創(chuàng)新，制定新的環(huán)保政策和產(chǎn)業(yè)政策，盡量使環(huán)境資源的全部成本反映在產(chǎn)品價格中，實行污染者支付相應(yīng)“生態(tài)環(huán)境凈化成本”或“生態(tài)環(huán)境損害成本”的制度。

值得注意的是，任何制度都只有在能夠?qū)嵭械臈l件下才能發(fā)生作用。因此，在生態(tài)資源可持續(xù)利用的制度安排和實施機(jī)制上，我們需要得到市場參與主體的認(rèn)可和接受，也就是說，政府機(jī)構(gòu)、當(dāng)前和未來生態(tài)資源的利用主體，以及越來越多的代表生態(tài)資源惡化受損者的非營利性組織，是否認(rèn)可和在多大程度上接受這些制度及其實現(xiàn)手段，他們之間力量的抗衡最終將決定生態(tài)資源可持續(xù)利用制度的實施程度。事實上，這些力量之間的抗衡在本質(zhì)上雖然表現(xiàn)為不同利益團(tuán)體之間的一種博弈，但政府對生態(tài)資源利益關(guān)系的整合，創(chuàng)建生態(tài)資源可持續(xù)利用的制度體系，正是通過協(xié)調(diào)他們之間的討價還價來實現(xiàn)妥協(xié)與平衡的過程。誠然，現(xiàn)在的“生態(tài)危機(jī)”和“生態(tài)災(zāi)難”已經(jīng)受到政府與社會的普遍關(guān)注，然而政府的制度安排越影響利益團(tuán)體，這些團(tuán)體就越覺得政府的制度安排與自己的目的相關(guān)，也就越積極努力地去影響政府的決策。為了使國家和政府真正成為屬于整個社會的公共力量，不至于成為少數(shù)強(qiáng)勢利益團(tuán)體的代言人，需要建立現(xiàn)代社會的有效機(jī)制，通過制度化的途徑接納社會成員的普遍參與。

總的來說，今后《環(huán)保法》的根本目標(biāo)是逐步提高人民群眾的健康水平。建設(shè)美麗中國，必須積極回應(yīng)并不斷滿足人民群眾日益強(qiáng)烈的環(huán)境訴求，才能全面提高生活質(zhì)量、提升幸福指數(shù)，實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展目標(biāo)。