靳偉華

改革在即，起步在先。近日，本刊記者走訪了上海市各級(jí)人民檢察院控申部門，對(duì)于信訪制度改革，顯然早已未雨綢繆。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

有人說(shuō)，“信訪”是防不勝防的。明明案件的法律程序還沒(méi)走完，新的矛盾已經(jīng)出來(lái)了；明明案件剛剛辦結(jié)，當(dāng)事人就來(lái)信訪了。

“信訪”真的難以防控嗎？

“讓無(wú)情的、冰冷的法律變得有情有溫度，使我們公正公平執(zhí)法的內(nèi)涵讓人民群眾感受到?！鄙虾Ｊ蟹钯t區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)孫靜認(rèn)為，如果認(rèn)識(shí)到位、處置得當(dāng)，涉檢信訪矛盾的產(chǎn)生和激化是可以避免的。

“我舉個(gè)例子。2009年底，公安機(jī)關(guān)向我院提請(qǐng)批捕一名合同詐騙犯罪嫌疑人。該嫌疑人在奉賢開(kāi)了一家來(lái)料加工的公司，先后與其他13名被害人簽訂了玩具來(lái)料及加工合同，并采取停掉手機(jī)、搬廠房、出售房產(chǎn)等方式逃避被害人追債，造成13名被害人經(jīng)濟(jì)損失近100萬(wàn)元。由于這名犯罪嫌疑人辯稱是經(jīng)濟(jì)糾紛，拒不承認(rèn)詐騙故意，我院承辦人和科室討論后，大部分認(rèn)為根據(jù)逮捕證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，本案認(rèn)定構(gòu)成合同詐騙罪證據(jù)稍顯薄弱，處于捕與不捕之間，如果予以批準(zhǔn)逮捕會(huì)存在一定的辦案質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，于是作出了存疑不捕的決定。結(jié)果，我院通知公安機(jī)關(guān)不捕放人的當(dāng)天晚上10點(diǎn)以后，被害人就冒雨來(lái)到我院上訪了?！?/p>

孫檢認(rèn)為，這個(gè)例子說(shuō)明，辦案人員只考慮案件質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，而忽略被害人權(quán)益保障問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。涉檢矛盾事后化解比事前防范更難、更被動(dòng)，不僅浪費(fèi)司法成本，也影響檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，亟須從機(jī)制上倒逼理念的轉(zhuǎn)變。

為此，奉賢區(qū)檢察院從2010年開(kāi)始了執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警化解機(jī)制的探索實(shí)踐，至2012年初率先在上海市檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估全覆蓋。

2013年，奉賢區(qū)檢察院運(yùn)用這套機(jī)制，對(duì)進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)的3000多件案件進(jìn)行了100%的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將34件案件風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽狀態(tài)，不僅在執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)中沒(méi)有發(fā)生投訴、上訪，還收到了錦旗、感謝信30多件。顯然，該創(chuàng)新機(jī)制出了成效。

目前，上海市檢察機(jī)關(guān)正全面推廣執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警平臺(tái)建設(shè)。

在浦東新區(qū)人民檢察院，承辦人按照評(píng)估預(yù)警平臺(tái)系統(tǒng)“誰(shuí)承辦、誰(shuí)評(píng)估”，“一案一評(píng)、每案必評(píng)”的工作要求，對(duì)2013年以來(lái)該院辦理的4931件案件進(jìn)行綜合科學(xué)評(píng)估。通過(guò)對(duì)近40件可能引發(fā)重大、較大執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)的案件發(fā)布預(yù)警，提出化解預(yù)案并動(dòng)態(tài)跟蹤督促落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)的有效防控。

平臺(tái)系統(tǒng)操作的便捷性、及時(shí)性，使該院的執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作形成了檢察長(zhǎng)靠前指揮、部門密切協(xié)作、承辦人各盡其職的良性互動(dòng)局面。

浦東新區(qū)某村村民聯(lián)名舉報(bào)該村黨支部書(shū)記侵占集體資產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，曾先后四次進(jìn)京上訪，但公安機(jī)關(guān)未予立案。浦東檢察院獲悉后及時(shí)做好接訪、穩(wěn)控預(yù)案，并適時(shí)啟動(dòng)立案監(jiān)督程序，之后，公安機(jī)關(guān)對(duì)該支部書(shū)記以涉嫌職務(wù)侵占罪立案?jìng)刹椤?/p>

一般來(lái)說(shuō)，執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)分為兩大類，一類為案件本身存在的風(fēng)險(xiǎn)，另一類為因執(zhí)法辦案行為引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在閔行區(qū)人民檢察院，執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)被具體歸納為了68項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素，要求業(yè)務(wù)部門對(duì)所辦案件進(jìn)行全面評(píng)估，以提升預(yù)警聯(lián)動(dòng)處置效果。對(duì)涉及社會(huì)熱點(diǎn)或案件當(dāng)事人、涉嫌罪名等存在特定風(fēng)險(xiǎn)的案件，要求辦案部門會(huì)同控申部門做好釋法說(shuō)理、心理疏導(dǎo)、公開(kāi)聽(tīng)證、司法救助等相關(guān)工作，共同做好案后穩(wěn)定工作。

去年，閔行區(qū)檢察院還在全市率先建立檢委會(huì)信訪審議機(jī)制，制定了《檢察委員會(huì)審議重大疑難涉檢信訪案件實(shí)施辦法（試行）》。該辦法實(shí)施以來(lái)，在提交檢委會(huì)討論后，已有四起村民群訪案得到妥善化解和有效穩(wěn)控。

法律監(jiān)督

刑訴法、民訴法修訂實(shí)施后，一些涉檢信訪主體、訴求，都發(fā)生了一定的變化，信訪數(shù)量更有了明顯的上升。

一方面，涉法信訪改革預(yù)示，對(duì)“信訪不信法，信上不信下”的撥正以及對(duì)一些法律程序已經(jīng)走完、沒(méi)有新的事實(shí)證據(jù)的反復(fù)上訪及時(shí)啟動(dòng)信訪終結(jié)程序，將一定程度上屏蔽以前的一些“終而不結(jié)，無(wú)限申訴”的纏訪纏訴；但另一方面，為維護(hù)法律的公平正義，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。

比如，在反腐的制度保障上，對(duì)于進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的舉報(bào)線索，如果職務(wù)犯罪偵查部門作出不立案?jìng)刹闆Q定，接下來(lái)該如何處理？這是很多人為之困惑的問(wèn)題。

修改后的刑事訴訟規(guī)則規(guī)定，舉報(bào)中心應(yīng)當(dāng)對(duì)作出不立案決定的舉報(bào)線索進(jìn)行審查。

開(kāi)展舉報(bào)線索不立案審查工作，上海市黃浦區(qū)檢察院走在了全國(guó)前列。該院舉報(bào)中心副主任楊瓔在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，他們對(duì)舉報(bào)中心移送到偵查部門，經(jīng)偵查部門初查決定不予立案，舉報(bào)人不服的舉報(bào)線索將進(jìn)行重點(diǎn)不立案審查。該院職務(wù)犯罪偵查部門曾根據(jù)一條原本作不立案處理的線索，最終突破包括四件案件在內(nèi)的一起窩串案。

這一舉報(bào)線索內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的建立，切實(shí)提高了舉報(bào)線索的利用率。據(jù)統(tǒng)計(jì)：2013年，上海市檢察機(jī)關(guān)控申部門共審查舉報(bào)不立案線索400余件，提出重新初查意見(jiàn)37件，經(jīng)自偵部門重新初查后立案15件。各級(jí)院落實(shí)舉報(bào)人激勵(lì)措施，先后對(duì)93名舉報(bào)人予以獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)金額36.27萬(wàn)元。

在今年上海兩會(huì)上，上海市人民檢察院檢察長(zhǎng)陳旭所作的《上海市人民檢察院工作報(bào)告》中顯示：群眾舉報(bào)和反映的案件占全部反貪案件三分之一。

法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的重要職能。為適應(yīng)刑訴法和民訴法的修訂，上海市檢察院控申處在對(duì)全市控申部門適應(yīng)新辦案模式進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合新“兩法”實(shí)施及控申新增職能，召開(kāi)專題座談會(huì)，全市控申部門加大刑事申訴復(fù)查工作力度，有效運(yùn)用提出抗訴、再審檢察建議等手段開(kāi)展多元化監(jiān)督，閘北區(qū)檢察院還在全市率先實(shí)現(xiàn)由控申部門人員出庭再審案件零突破。2013年，全市控申部門共受理刑事申訴案件140余件，立案復(fù)查80件，提請(qǐng)抗訴和提出再審建議共8件，有效發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)“最后一道監(jiān)督關(guān)口”的積極作用。

同時(shí)，根據(jù)民事申訴“受審分離”工作要求，依據(jù)民事訴訟法第209條規(guī)定，對(duì)2889起民事監(jiān)督申請(qǐng)及時(shí)受理，在把好審查質(zhì)量關(guān)的基礎(chǔ)上，將符合立案條件的2058起民事申請(qǐng)監(jiān)督案件移送民行部門辦理，民行部門共對(duì)144起民事申請(qǐng)監(jiān)督案件提起抗訴或檢察建議，有28起案件獲得法院改判，有效維護(hù)了當(dāng)事人合法權(quán)益。

檢調(diào)對(duì)接

老母病故，兒子一口咬定系醫(yī)療事故，不服法院判決并拒絕將遺體火化，憤然辭去工作后開(kāi)始踏上了漫漫十年上訪路。這是上海市普陀區(qū)人民檢察院控申科受理的一起信訪案例。

2002年4月，信訪人曾某的老母因病入住該區(qū)某醫(yī)院進(jìn)行手術(shù)治療，術(shù)后第二天出現(xiàn)心力衰竭，后經(jīng)搶救無(wú)效死亡。曾某兄妹六人認(rèn)為母親之死系醫(yī)療事故，遂訴諸普陀區(qū)法院，法院判決醫(yī)院按照50%的比例承擔(dān)責(zé)任。曾某等人認(rèn)為醫(yī)院應(yīng)承擔(dān)全部責(zé)任，不服法院判決及檢察院對(duì)其申訴所作出的不提請(qǐng)抗訴決定，以維護(hù)自身權(quán)益上訪“控訴”為由，拒絕將其母遺體火化。

期間，曾某辭掉原有工作，不間斷地到市人大信訪辦、市高院、區(qū)政府、區(qū)法院及區(qū)檢察院信訪多達(dá)500余次，還揚(yáng)言如果市里解決不了，準(zhǔn)備進(jìn)京去討個(gè)“說(shuō)法”。

盡管該案的民事申訴程序均已終結(jié)，但為防止矛盾的進(jìn)一步激化，普陀區(qū)檢察院?jiǎn)?dòng)了檢調(diào)對(duì)接的工作機(jī)制，動(dòng)員并借助社會(huì)各方力量，經(jīng)過(guò)連續(xù)三年不懈的艱苦努力，終使這起十年信訪老案得以成功化解，真正實(shí)現(xiàn)了案結(jié)、事了、人和。事后，信訪人曾某還專程到該院送上“情系民心、維穩(wěn)為民”的錦旗表示由衷感謝。

“檢調(diào)對(duì)接”是普陀區(qū)檢察院以服務(wù)民生、修復(fù)社會(huì)關(guān)系為目標(biāo)的參與社會(huì)治理的“大調(diào)解”創(chuàng)新機(jī)制，因其將符合條件的輕微刑事案件、涉法民生訴求、民事申訴等案件納入檢調(diào)對(duì)接程序，促進(jìn)調(diào)解息訴，著力降低社會(huì)關(guān)系受損程度，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素，而獲得了贊譽(yù)。

為有效實(shí)施對(duì)接，該機(jī)制啟動(dòng)伊始，普陀區(qū)檢察院在全市率先與區(qū)司法局會(huì)簽了《關(guān)于實(shí)施檢調(diào)對(duì)接工作的暫行規(guī)定》，明確“檢調(diào)對(duì)接”應(yīng)遵循原則、受案條件、審查范圍等規(guī)范程序；同時(shí)由司法局向區(qū)院委派聯(lián)合人民調(diào)解委員會(huì)專職人民調(diào)解員，負(fù)責(zé)“檢調(diào)對(duì)接”案件的調(diào)解工作。同時(shí)成立了院“檢調(diào)對(duì)接”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)“檢調(diào)對(duì)接”辦公室，由專人負(fù)責(zé)日常工作；為積極應(yīng)對(duì)新刑訴法實(shí)施，區(qū)院還率先在全市成立刑事和解專案主訴組，配備經(jīng)驗(yàn)豐富、擅長(zhǎng)調(diào)解辦案的資深主訴檢察官，集中辦理“檢調(diào)對(duì)接”案件。

目前，“檢調(diào)對(duì)接”在上海寶山區(qū)、松江區(qū)、崇明縣等檢察院都形成了各自的模式，并取得了較好的社會(huì)效果，收獲了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

窗口工程

20年前，作為檢察機(jī)關(guān)的窗口，控申干部要做好信訪接待工作，往往自喻為“出氣筒”“調(diào)節(jié)閥”，是上訪人員的心理垃圾的收納地。

20年后，控申接待及時(shí)做好對(duì)上訪人員的心理疏導(dǎo)和按摩依然必不可少，且更具有專業(yè)性和針對(duì)性，上海檢察系統(tǒng)一些區(qū)院甚至還專門制定了相關(guān)“心理疏導(dǎo)的暫行辦法”。

與此同時(shí)，隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，隨著訴訪人群主體和訴求的變化，控申接待如何突出專業(yè)水準(zhǔn)、程序規(guī)范以及人文關(guān)懷，則成為這扇窗口體現(xiàn)法律公平正義、執(zhí)法為民的重要內(nèi)涵。

2013年5月，具有人才高地的上海市浦東新區(qū)檢察院為適應(yīng)涉檢信訪新形勢(shì)，充分挖掘?qū)I(yè)優(yōu)質(zhì)資源，制定“三優(yōu)一能”檢察官接待制度，從而形成“日常接訪——三優(yōu)一能接待——檢察長(zhǎng)接待”三級(jí)遞進(jìn)式的浦東接待模式。

28位獲得市級(jí)以上“優(yōu)秀公訴人”、“優(yōu)秀監(jiān)督員”、“優(yōu)秀偵查員”、“辦案（業(yè)務(wù)）能手”等稱號(hào)的一線辦案能手被推到了接待第一線；通過(guò)院公布的“三優(yōu)一能”檢察專業(yè)人才庫(kù)，點(diǎn)名預(yù)約“三優(yōu)一能”檢察官接訪，或由接待員按其信訪訴求，推薦相關(guān)經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官供其比較選擇后確定。

目前，“三優(yōu)一能”檢察官接待的信訪案件，無(wú)一重復(fù)訪，達(dá)到百分百的息訴效果。

如信訪人戚某因?qū)ζ浒l(fā)生在1991年的貪污案件處理結(jié)果心存疑惑，來(lái)院信訪并點(diǎn)名預(yù)約市級(jí)優(yōu)秀偵查監(jiān)督員、現(xiàn)公訴一處主任檢察官鮑建敏作接待。接訪中，鮑檢察官詳細(xì)解釋了“免予起訴”和“個(gè)人承包情況下的貪污認(rèn)定”等相關(guān)法律規(guī)定，并運(yùn)用心理學(xué)知識(shí)和親情化接待方式開(kāi)展深入細(xì)致的疏導(dǎo)工作，最終化解了信訪人長(zhǎng)達(dá)22年的法律困惑，自覺(jué)接受了司法機(jī)關(guān)的處理結(jié)果，并對(duì)“三優(yōu)一能”檢察官預(yù)約接待制度予以高度評(píng)價(jià)。

接待的理念的提升，使得控申執(zhí)法辦案的方式變得多樣性。

在虹口，通過(guò)社區(qū)檢察室貼近基層平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)筑定點(diǎn)回訪、聯(lián)合回訪的立體多面回訪格局，實(shí)現(xiàn)了控申接待職能和回訪工作的下沉和延伸；

在楊浦，以組建“全國(guó)模范檢察官”葛海英同志名字命名的化解信訪矛盾工作室為契機(jī)，整合控申信訪接待室、社區(qū)檢察室功能，探索檢察職能參與社會(huì)管理、分類化解社會(huì)矛盾的有效模式，進(jìn)一步提升了矛盾化解專業(yè)化水平；

在金山、閔行、奉賢等區(qū)，探索聘請(qǐng)人民代表、政協(xié)委員、特約監(jiān)督員等第三方擔(dān)任聽(tīng)證員，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)形式開(kāi)展刑事申訴案件公開(kāi)審查，用“看得見(jiàn)”的方式實(shí)現(xiàn)司法公開(kāi)公正。

… …

作為施行多年的一項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制，“檢察長(zhǎng)接待日”更是成為上海市檢察系統(tǒng)窗口的一個(gè)品牌。上海市人民檢察院檢察長(zhǎng)陳旭說(shuō)：“司法工作始終都是圍繞著群眾最揪心的問(wèn)題，這就要求我們司法工作者必須接地氣，在辦案過(guò)程中，尤其是在信訪接待中，一定要帶著對(duì)人民群眾的深情厚誼去工作，摒棄就案辦案、就事論事的觀念，多為群眾周全考慮?！泵磕甓紩?huì)安排時(shí)間在規(guī)定日直接接待群眾來(lái)信來(lái)訪的陳旭，為這個(gè)窗口留下了不少被傳為美談的結(jié)訪案例。

信訪制度改革的大幕已經(jīng)拉開(kāi)，起步為先的上?？厣曜鲎懔藴?zhǔn)備。