萬東良+王春林

黨的十八屆三中全會啟動實施“單獨二孩”政策，被稱為全面深化改革帶來的民生實惠。我國嚴(yán)格執(zhí)行計劃生育政策30多年取得顯著成效的同時，也產(chǎn)生了100多萬獨生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘的特殊家庭，并已日漸成為包括黨和政府在內(nèi)的社會各界高度關(guān)注的社會問題。中共重慶市渝北區(qū)委黨校與區(qū)人口計生委合作調(diào)研，發(fā)現(xiàn)計生特殊家庭有獨特之處，期待黨和政府以及社會各界多加關(guān)愛，建議構(gòu)建具有“普惠+特惠”特點的計生特殊家庭特別關(guān)愛社會服務(wù)保障體系，進一步加大特別關(guān)愛力度，切實解決現(xiàn)實困難，使其安享幸福晚年，度過特殊人生。

一、特殊：計劃生育特殊家庭有別于常規(guī)家庭

本課題調(diào)研的計劃生育特殊家庭，是指獨生子女死亡或三級及其以上傷殘（以下稱“嚴(yán)重傷殘”），又沒有生育或者領(lǐng)養(yǎng)小孩，夫妻年齡在49歲以上的家庭?？梢?，計劃生育特殊家庭最大的特殊之處，就是獨生子女死亡或嚴(yán)重傷殘。由此，帶來了一系列有別于常規(guī)家庭的特殊之處：

（一）遭遇精神的、生活的巨大打擊

獨生子女死亡或嚴(yán)重傷殘給家庭帶來的災(zāi)難是巨大的，涉及物質(zhì)、精神、生活等多個方面。這些家庭大多歷經(jīng)社會發(fā)展的曲折與起伏，又遭遇喪子或者子女嚴(yán)重傷殘之痛，經(jīng)受了難以想象的精神痛苦，還要面對養(yǎng)老缺乏保障的艱難前景。在與獨生子女死亡的父母座談時，有的哭泣，有的唉嘆，更多的是擔(dān)心害怕，逐漸年邁多病，生活無人照料、沒人養(yǎng)老送終，甚至孤獨生病無人簽字做手術(shù)……參與問卷調(diào)查的社會大眾認為，獨生子女死亡或嚴(yán)重傷殘給家庭帶來的精神災(zāi)難是最主要的，達到46.47%，還有51.45%的人認為以上災(zāi)害全部具有。獨生子女死亡的父母作為當(dāng)事人，比社會大眾感受更加深刻，有82.05%的人認為以上災(zāi)難全部具有，高出社會大眾30個百分點。

（二）遭遇情感寄托、養(yǎng)老傳承等現(xiàn)實的具體問題

子女是父母血脈的傳承，情感的寄托，生命的希望，以及養(yǎng)老的重要依靠。獨生子女一旦遭遇死亡或者嚴(yán)重傷殘，母親又不能再生育，這些家庭步入中老年后，一系列現(xiàn)實而具體的問題就擺到了面前：養(yǎng)老問題、精神問題、經(jīng)濟問題、康復(fù)護理問題、沒有后人相傳問題等最為突出（見下表）。這些實際困難，負面影響大，個人訴求十分迫切。

（三）家庭面臨的經(jīng)濟問題具有差異性

獨生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘，在經(jīng)濟方面必然會給家庭帶來巨大損失，如孩子成長中的培養(yǎng)投入、傷殘孩子的治療與康復(fù)費用、孩子未來對父母的預(yù)期贍養(yǎng)資助等。由于各自家庭經(jīng)濟情況的差別，即使獨生子女發(fā)生死亡或者嚴(yán)重傷殘的情況，父母對此的關(guān)注點也各有側(cè)重。家庭經(jīng)濟條件稍好一點的家庭，發(fā)生獨生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘情況，更多的是關(guān)注精神問題、長遠的養(yǎng)老問題。從走訪和座談交流的情況看，部分經(jīng)濟比較困難的獨生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘家庭，仍然面臨著經(jīng)濟上的巨大損失與壓力。有的甚至考慮不到精神層面的問題，也顧及不了養(yǎng)老的問題，每天面對的是如何解決好溫飽問題。無論是獨生子女死亡還是嚴(yán)重傷殘，給家庭帶來的現(xiàn)實經(jīng)濟問題，作為當(dāng)事人，獨生子女死亡父母的認識比普通社會大眾明顯深刻。

二、期待：更加關(guān)愛計劃生育特殊家庭

黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府充分肯定獨生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘家庭為國家經(jīng)濟社會健康發(fā)展做出的巨大貢獻，已經(jīng)初步建立起了獨生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭特別扶助制度，并與其他相關(guān)制度一起，初步架構(gòu)起解決計劃生育特殊家庭實際困難的制度保障。重慶市屬于獨生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘家庭特別扶助制度的首批試點地區(qū)之一，包括國家部分計劃生育家庭特別扶助，重慶市獨生子女四級以下傷殘家庭定額扶助和農(nóng)村參合補助三個方面。2008年1月1日起到現(xiàn)在，女方年滿49周歲的城鄉(xiāng)獨生子女死亡夫妻，特別扶助金提高到每人每月260元，直到亡故為止；城鄉(xiāng)獨生子女嚴(yán)重殘疾家庭夫妻雙方的特別扶助標(biāo)準(zhǔn)是每人每月230元，直到子女康復(fù)為止。

渝北區(qū)結(jié)合自身實際，加大了特別扶助力度，對獨生子女傷殘或死亡家庭實行一次性1000元補助和每年每人600元的定額扶助政策。2013年5月21日，渝北區(qū)頒發(fā)了《關(guān)于實施流動人口關(guān)懷照顧政策和建立計劃生育特殊家庭關(guān)愛制度的通知》（渝北府辦發(fā)〔2013〕49號），實施計劃生育家庭臨時困難救助制度，計生失獨家庭父母每3年自主進行一次每人600元的健康檢查，把享受特別扶助的失獨家庭全部納入元旦春節(jié)走訪慰問對象。渝北區(qū)獨生子女嚴(yán)重傷殘或死亡家庭的夫妻，在享受特別扶助的同時，低于低保線的納入低保；年老時依法享有新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；符合社會優(yōu)撫條件的，享有相應(yīng)的優(yōu)撫待遇。獲得特別扶助金的家庭，不因此而影響其享受其他相關(guān)的社會保障待遇，比如在核算城鄉(xiāng)居民最低生活收入時，特別扶助金不記入家庭收入；特別扶助金、獨生子女死亡父母的體檢費免交個稅，也不計入家庭收入抵扣低保補助。

盡管有黨和政府、基層組織、社會各界等多方面的關(guān)注與行動，但總體上對獨生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭的關(guān)愛還是初步的，存在有待建立、有待深化、有待完善的諸多問題。從政府的特別扶助看，計劃生育已經(jīng)嚴(yán)格執(zhí)行30多年后的今天，尚未在國家層面形成較為完善的、科學(xué)的基本制度；對獨生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭的特別扶助制度雖然事實上已在全國施行，但是國家層面仍然處于試點之中，并未正式確立起來；特別扶助標(biāo)準(zhǔn)普遍很低，盡管部分地方適當(dāng)有所提高，但與當(dāng)?shù)氐哪昶骄杖?，甚至低保?biāo)準(zhǔn)相比，仍然相差甚遠；扶助的對象是年滿49歲以上的中老年群體，而獨生子女死亡或者嚴(yán)重傷殘，但母親未達到49周歲的群體則沒有覆蓋。況且，目前政府的特別扶助主要停留在物質(zhì)方面，至于精神慰藉、社會引導(dǎo)等方面的工作仍然不夠，普遍缺少對獨生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭參加的社團組織的日常經(jīng)費支持。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會大眾對獨生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭的關(guān)愛增多，但總體不夠，比較缺乏；從目前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平來看，重慶市對計劃生育特殊家庭的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)偏低。endprint

在走訪和座談會中，獨生子女死亡父母中大多數(shù)人希望能夠集中居住養(yǎng)老，要么是住公租房，要么是住公益性的養(yǎng)老公寓，甚至在政府的優(yōu)惠下自籌資金修建養(yǎng)老公寓。普遍希望政府出臺政策，解決獨生子女死亡父母老伴先走后，孤獨老人住院手術(shù)、住敬老院需要簽字等問題；希望基層公共組織、社區(qū)、社團組織等能夠主動想到他們，并提供必要的日常生活服務(wù)和心理、精神方面的服務(wù)；還希望能夠立法，在政策、法律方面獲得一個類似于“空巢老人”一樣的恰當(dāng)稱呼，依法保護其合法權(quán)益；希望提高特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)收取電視收視費和物業(yè)管理費，由政府供養(yǎng)年滿60周歲的失獨老人；也希望親朋好友、社會群眾對他們能夠有所尊重。

三、建議：構(gòu)建“普惠+特惠”的特別關(guān)愛社會服務(wù)保障體系

特別扶助制度是計劃生育基本國策的一項配套政策，是國家為保障獨生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭的特殊利益而建立的一項保障制度，是一項順民意、辦民事、解民憂、得民心的務(wù)實舉措。為此，與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、與人民群眾的期盼相呼應(yīng)，課題組建議按照“政府為主、部門協(xié)同、社會參與”的原則，構(gòu)建“以法定政策為依據(jù)，以地方政策為重點、以公共財政為支撐、以社會組織為依托”，具有“普惠+特惠”特點的計劃生育特殊家庭特別關(guān)愛社會服務(wù)保障體系，進一步加大特別關(guān)愛力度，切實解決現(xiàn)實困難，使其安享幸福晚年，度過特殊人生。

（一）政府主動作為，建立特別扶助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制

各級政府履行法定義務(wù)，回應(yīng)廣大人民群眾的期待，應(yīng)當(dāng)不斷主動作為，可以側(cè)重從政策架構(gòu)、利益保障、扶助標(biāo)準(zhǔn)等方面發(fā)揮作用，建立特別扶助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。

在政策架構(gòu)上，計劃生育特別扶助政策可以整合計劃生育、民生幫扶、社會治理、公共服務(wù)采購等相關(guān)政策。因為計劃生育特別扶助制度具有獨特性，是國家對獨生子女死亡傷殘家庭的補償、救助與保障，與相關(guān)社會保障制度的政策目標(biāo)不同，不能相互替代，而應(yīng)相互銜接、整合。

在利益保障上，除了依法保障獨生子女嚴(yán)重傷殘或死亡家庭夫妻享有特別扶助和基本社保的待遇外，還應(yīng)當(dāng)對他們參加的合法社團組織給予一定資助，保證其正常開展活動，創(chuàng)造相互慰藉攙扶的環(huán)境條件；可以比照“三無”人員，率先實施為獨生子女死亡的老年父母保障養(yǎng)老，公辦養(yǎng)老機構(gòu)要降低收費標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先解決自愿入住人員的養(yǎng)老問題，減免或補貼一定費用，負責(zé)給他們收養(yǎng)送終。

在扶助標(biāo)準(zhǔn)上，從目前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平來看，重慶市特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)偏低。參照低保標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)居民平均收入水平，接受調(diào)查的同志普遍認為，特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)對具體家庭實際收入進行補差，達到城鄉(xiāng)居民平均收入。獨生子女死亡父母主要傾向于每月500元，并逐年每月遞增1.5%的標(biāo)準(zhǔn)。獨生子女嚴(yán)重傷殘或者死亡家庭面臨的困難和問題，與烈屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬等相似，可以考慮參照城鎮(zhèn)農(nóng)村病故軍人遺屬定期撫恤金來擬定特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)，并建立特別扶助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。

（二）社會及時關(guān)愛，培育扶危濟困的良好風(fēng)氣

目前，社會大眾對計劃生育特殊家庭了解不夠、關(guān)注不夠，關(guān)愛也不夠，甚至還有20.47%的社會大眾，沒有想過獨生子女死亡或嚴(yán)重傷殘會給家庭帶來巨大的災(zāi)難。為此，對計劃生育特殊家庭的關(guān)愛扶助，除了各級政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用外，希望社會各方面及時發(fā)揮各自作用，奉獻特別的關(guān)愛，培育扶危濟困的良好風(fēng)氣。

調(diào)查得知，關(guān)愛扶助計劃生育特殊家庭，社會大眾有意愿，受助對象有期待。只要能夠有效的聯(lián)結(jié)，就一定會匯聚成宏大的愛的海洋，培育起扶危濟困的良好社會新風(fēng)氣。比如，開展親情關(guān)懷，為豐富計劃生育特殊家庭精神需求創(chuàng)造條件，可依托居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站），建設(shè)幫扶行動場所，引導(dǎo)特殊家庭老年人參與各類健身、文娛、游覽和公益活動，對行動不便的老人上門開展醫(yī)療服務(wù)或陪護到醫(yī)院檢查治療。開展社區(qū)鄰里幫扶服務(wù)，比如成立社區(qū)心貼心老年人服務(wù)中心，免費為年邁老人提供家政服務(wù)；成立社區(qū)喪葬服務(wù)志愿者隊伍，幫助親情送終。團委、婦聯(lián)、計生協(xié)會等群團組織，可以組織志愿者與有需求的特殊家庭老人結(jié)對，開展生活照料、心理關(guān)愛、精神慰藉、物質(zhì)幫扶、法律援助等服務(wù)。組織同伴連心服務(wù)，讓有類似情況的同伴相互慰藉，相互幫助，共同走出心靈陰影。

（三）采取多項舉措，減少計劃生育風(fēng)險

特殊計劃生育家庭的大量出現(xiàn)，是國家實行計劃生育政策的負產(chǎn)品。如何規(guī)避、化解、降低獨生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭的風(fēng)險，不同社會群體的認識，既有比較一致的地方，也有比較明顯的差異。社會大眾對此關(guān)注度高，希望放開生二胎政策，普遍可以生育兩個孩子；為符合條件領(lǐng)養(yǎng)子女的家庭牽線搭橋，免除領(lǐng)養(yǎng)公證費。獨生子女死亡父母具有切身感受，主要是考慮當(dāng)下的現(xiàn)實情況，特別強調(diào)需要經(jīng)濟上救助。

鑒于客觀上存在著獨生子女死亡或嚴(yán)重傷殘家庭的風(fēng)險，主觀上需要給予規(guī)避、化解、降低，課題組建議在計劃生育的數(shù)量、環(huán)節(jié)、技術(shù)服務(wù)等方面予以強化，在法律政策、體制機制上予以傾斜，在孩子的日常監(jiān)護、人身保險上予以完善，在社會上多予關(guān)愛呵護，在教育引導(dǎo)上增強孩子的自我保護。

十八屆三中全會要求啟動實施“單獨二孩”政策，就是對廣大人民群眾強烈期待的明確回應(yīng)。2014年一旦重慶市具體的“單獨二孩”政策出臺后，要認真組織落實，確保有序到位，把好事做好做實，成為增添發(fā)展的新動力。

對特殊計劃生育家庭，衛(wèi)生計生部門可以為他們開設(shè)綠色通道，發(fā)放愛心卡，并聯(lián)網(wǎng)各公辦醫(yī)療機構(gòu)，為持卡人提供種種醫(yī)療便利，如提供掛號、就診、住院等優(yōu)先服務(wù)。同時，衛(wèi)生部門可以根據(jù)特殊計生家庭的實際情況，為符合條件有意再生育對象優(yōu)先提供心理咨詢、生育力評估、再生育指導(dǎo)、不孕不育診斷和治療等服務(wù)，具備條件的，還可組織社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心醫(yī)生定期上門開展診療和體檢服務(wù)。

作者：萬東良，重慶市渝北區(qū)人口計生委主任

王春林，重慶市渝北區(qū)委黨校副教授

責(zé)任編輯：馬 健endprint