文/金建慶 上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院

深化檢務(wù)公開(kāi)改革之實(shí)踐與思考

文/金建慶 上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院

推進(jìn)檢務(wù)公開(kāi)是黨的十八屆三中全會(huì)明確部署的一項(xiàng)改革措施，深化檢務(wù)公開(kāi)對(duì)于保障人民群眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提升檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力具有重要的意義。本文結(jié)合實(shí)踐現(xiàn)狀，嘗試探索準(zhǔn)確理解和把握深化檢務(wù)公開(kāi)改革之精神實(shí)質(zhì)，以理念、方法和制度創(chuàng)新為核心，探索整體構(gòu)建檢務(wù)公開(kāi)工作體系，推進(jìn)檢務(wù)公開(kāi)工作的制度化、系統(tǒng)化和規(guī)范化。

檢務(wù)公開(kāi)制度存在的主要問(wèn)題

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的檢務(wù)公開(kāi)工作始于1998年，先后經(jīng)歷三輪探索與深化。從檢務(wù)公開(kāi)15年的實(shí)踐探索來(lái)看，雖然取得了較好的法律效果和社會(huì)效果，但隨著人民群眾司法需求日益增長(zhǎng)，以及《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等重要法律的修改，其在理念、內(nèi)容、形式等方面的問(wèn)題日益凸顯。

公開(kāi)的理念存在偏差。我國(guó)之前的檢務(wù)公開(kāi)制度，體現(xiàn)的是檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民對(duì)國(guó)家的高度責(zé)任感，檢務(wù)公開(kāi)是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)檢察信息的國(guó)家權(quán)力，沒(méi)有從公民知情權(quán)的角度規(guī)定公民對(duì)檢務(wù)公開(kāi)的申請(qǐng)權(quán)和檢察機(jī)關(guān)公開(kāi)信息的強(qiáng)制性義務(wù)。由于缺少?gòu)?qiáng)制性義務(wù)規(guī)定，部分檢察機(jī)關(guān)和人員認(rèn)為檢務(wù)公開(kāi)主要目的是宣傳檢察職能和檢察工作，是檢察機(jī)關(guān)自主決定的事項(xiàng)，無(wú)須過(guò)多考慮公眾需求和感受；甚至認(rèn)為實(shí)行檢務(wù)公開(kāi)會(huì)影響正常的檢察工作，干擾和影響執(zhí)法辦案，有損檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威。理念和認(rèn)識(shí)上的偏差導(dǎo)致選擇性公開(kāi)問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)出于自身利益考慮，來(lái)選擇公開(kāi)內(nèi)容、形式和途徑，“報(bào)喜不報(bào)憂”現(xiàn)象普遍存在。

公開(kāi)的內(nèi)容單薄、形式單一。以2006年檢務(wù)公開(kāi)確定的“檢務(wù)公開(kāi)”二十項(xiàng)為例，基本可概括為三類：一是檢察職能、檢察機(jī)關(guān)、檢察隊(duì)伍介紹；二是各項(xiàng)檢察工作的制度和程序規(guī)定；三是案件當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)和控告、申訴、舉報(bào)須知等。公眾關(guān)注度更高的熱點(diǎn)、重大案件，當(dāng)事人和訴訟參與人利益攸關(guān)的具體案件信息，以及檢察執(zhí)法辦案過(guò)程和依據(jù)等卻未被列入公開(kāi)范圍。公開(kāi)方式也主要是開(kāi)展檢察宣傳周、開(kāi)放日、聽(tīng)庭評(píng)議，以及召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、設(shè)置專欄、發(fā)放宣傳資料等，形式相對(duì)單一，難以保障公開(kāi)的及時(shí)性和針對(duì)性。公開(kāi)對(duì)象也基本局限于各級(jí)人大代表、政協(xié)委員，檢察機(jī)關(guān)的人民監(jiān)督員、特約檢察員、廉政監(jiān)督員及其他機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員等，普通百姓尤其是案件當(dāng)事人缺少渠道近距離了解和掌握檢務(wù)信息。

公開(kāi)的制度機(jī)制欠完善。制度化、程序化是推進(jìn)檢務(wù)公開(kāi)的關(guān)鍵，但相關(guān)制度和機(jī)制不完善使這項(xiàng)工作存在隨意性和不確定性。主要表現(xiàn)在：一是缺乏系統(tǒng)性、可操作性的制度規(guī)范，檢務(wù)公開(kāi)工作缺乏規(guī)范性和持續(xù)性，如有的檢察機(jī)關(guān)網(wǎng)站缺乏及時(shí)的更新維護(hù)，內(nèi)容陳舊單一；二是檢務(wù)公開(kāi)職責(zé)分工不明確，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門尚未形成互相協(xié)作配合的有效合力；三是監(jiān)督機(jī)制不完備，對(duì)公開(kāi)的過(guò)程和結(jié)果沒(méi)有統(tǒng)一、明確的監(jiān)督規(guī)范和追責(zé)機(jī)制。實(shí)行檢務(wù)公開(kāi)，更多依靠檢察機(jī)關(guān)和干部的主動(dòng)性、責(zé)任感，缺少制度層面的保障。

檢務(wù)公開(kāi)制度改革的定位及意義

2013年高檢院開(kāi)展的深化檢務(wù)公開(kāi)制度改革試點(diǎn)工作，是黨的十八大勾畫的全面深化改革戰(zhàn)略部署、推進(jìn)司法改革的重要組成部分，是在前兩輪檢務(wù)公開(kāi)基礎(chǔ)上全面、深化的一次改革，是一項(xiàng)制度性、根本性的變革，必將對(duì)檢察工作產(chǎn)生重大的現(xiàn)實(shí)影響和深遠(yuǎn)的意義。

知情權(quán)是公民基本權(quán)利的重要組成部分，我國(guó)《憲法》規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。從尊重保障人權(quán)、現(xiàn)代司法文明和司法的人民屬性角度去理解，檢務(wù)公開(kāi)應(yīng)是憲法規(guī)定給檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)。與前兩輪檢務(wù)公開(kāi)主要目的是宣傳檢察職能和工作規(guī)定不同，這次深化改革明確要求檢察機(jī)關(guān)把檢務(wù)公開(kāi)作為重要職責(zé)，堅(jiān)持“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”，不折不扣履行各項(xiàng)制度、落實(shí)相關(guān)要求，目的就是為了保障人民群眾對(duì)檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，更好地接受外部監(jiān)督，從而進(jìn)一步提高執(zhí)法辦案規(guī)范化的能力和水平，提升司法透明度和公信力，實(shí)現(xiàn)公平正義的價(jià)值追求。

新一輪深化改革不單是對(duì)原有檢務(wù)公開(kāi)制度的豐富，而是對(duì)檢務(wù)公開(kāi)制度進(jìn)行一次全面系統(tǒng)的梳理和改革，是由檢察職能公開(kāi)向檢察權(quán)行使公開(kāi)，政務(wù)性、事務(wù)性公開(kāi)向訴訟性公開(kāi)，執(zhí)法結(jié)果靜態(tài)公開(kāi)向執(zhí)法過(guò)程動(dòng)態(tài)公開(kāi)轉(zhuǎn)變。最重要的變化是執(zhí)法辦案信息公開(kāi)取代“檢務(wù)公開(kāi)”二十項(xiàng)，成為公開(kāi)內(nèi)容的核心，同時(shí)圍繞執(zhí)法辦案信息公開(kāi)，在公開(kāi)原則、方式、途徑和制度機(jī)制等方面，開(kāi)展一系列的配套改革。因此，新一輪改革體現(xiàn)的是全面和深化，是對(duì)檢務(wù)公開(kāi)各個(gè)環(huán)節(jié)和各項(xiàng)要素橫向縱向的覆蓋，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的改革。

高檢院制定《深化檢務(wù)公開(kāi)制度改革試點(diǎn)工作方案》，從文件的名稱就能看出，制度建設(shè)在本輪深化檢務(wù)公開(kāi)中具有舉足輕重的地位和作用。制度的建立完善是對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行檢務(wù)公開(kāi)義務(wù)的有效監(jiān)督，是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一、規(guī)范開(kāi)展檢務(wù)公開(kāi)的重要前提，是實(shí)現(xiàn)人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要保障。新一輪改革明確要求以制度創(chuàng)新為核心，就是要從執(zhí)法辦案的理念、方法入手，積極探索執(zhí)法辦案的公開(kāi)透明，執(zhí)法辦案信息依法全面及時(shí)規(guī)范地公開(kāi)，努力形成一套符合司法規(guī)律特點(diǎn)，又具可操作性的制度規(guī)范。

檢務(wù)公開(kāi)制度的系統(tǒng)化構(gòu)建

檢務(wù)公開(kāi)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有關(guān)聯(lián)性、持續(xù)性和規(guī)范性的特點(diǎn)，因此有必要從公開(kāi)的內(nèi)容、途徑和配套制度機(jī)制等方面整體規(guī)劃、系統(tǒng)構(gòu)建。

公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)行為活動(dòng)信任指數(shù)與公眾對(duì)檢察活動(dòng)的了解度成正比，除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和未成年人犯罪等內(nèi)容外，其他檢務(wù)活動(dòng)和事項(xiàng)一律應(yīng)予公開(kāi)。

傳統(tǒng)檢務(wù)公開(kāi)的深化。應(yīng)該繼續(xù)深化完善傳統(tǒng)的檢察開(kāi)放日、檢察宣傳周、信訪接待和人民監(jiān)督員等制度。如檢察開(kāi)放日制度，可以把每年若干次開(kāi)放日變成一項(xiàng)常態(tài)化的工作，使公眾由被動(dòng)參與變成主動(dòng)上門，開(kāi)放的影響和效果會(huì)大大增加；又如人民監(jiān)督員制度，可以在監(jiān)督自偵案件的基礎(chǔ)上，探索把不批捕、不起訴、不支持監(jiān)督申請(qǐng)等檢察環(huán)節(jié)終結(jié)的案件納入其中，讓監(jiān)督員作為第三方參與案件的審查、宣告，完善監(jiān)督程序。

執(zhí)法辦案活動(dòng)的公開(kāi)。主要是指檢察機(jī)關(guān)辦案過(guò)程中組織犯罪嫌疑人、申訴人、偵查機(jī)關(guān)、被害人、辯護(hù)人、訴訟代理人等公開(kāi)調(diào)查、質(zhì)證和發(fā)表意見(jiàn)的公開(kāi)聽(tīng)證審查活動(dòng)，向當(dāng)事人當(dāng)面宣告案件結(jié)果，充分說(shuō)明理由、依據(jù)，并通知被申訴人、被害人、近親屬、辯護(hù)人、訴訟代理人等到場(chǎng)的公開(kāi)宣告活動(dòng)。公開(kāi)聽(tīng)證審查、公開(kāi)宣告活動(dòng)根據(jù)案件情況，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員和專家學(xué)者參加，允許公民參與旁聽(tīng)。檢察機(jī)關(guān)將執(zhí)法辦案活動(dòng)公開(kāi)暴露于公眾視野之下，讓公眾有效參與，是檢察改革的必然趨勢(shì)，對(duì)提升檢察機(jī)關(guān)公信力將產(chǎn)生重要作用?？紤]到司法資源和訴訟效率，應(yīng)主要選擇不逮捕、不起訴、自偵撤案、不支持監(jiān)督申請(qǐng)、羈押必要性審查等訴訟程序在檢察機(jī)關(guān)終結(jié)、缺少其他機(jī)關(guān)制約的案件。對(duì)社會(huì)影響大或事實(shí)認(rèn)定、法律適用存在較大爭(zhēng)議的案件，由檢察院主動(dòng)開(kāi)展公開(kāi)審查，其他案件則依當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)行。

執(zhí)法辦案信息的公開(kāi)。主要是指執(zhí)法辦案過(guò)程、結(jié)果、依據(jù)查詢，以及重要案件信息發(fā)布和法律文書公開(kāi)等。今年7月，高檢院制定了《人民檢察院案件信息公開(kāi)工作規(guī)定（試行）》，明確了案件信息程序性信息查詢、重要案件信息發(fā)布和法律文書公開(kāi)三項(xiàng)制度，對(duì)執(zhí)法辦案信息公開(kāi)體系的建立具有重要意義。從上海等省市試點(diǎn)情況來(lái)看，重要案件信息發(fā)布和法律文書公開(kāi)是重點(diǎn)也是難點(diǎn)。重要案件信息主要指職務(wù)犯罪案件和有重大社會(huì)影響的刑事案件的辦理進(jìn)展，可以把職務(wù)犯罪中的典型案例、有普法和預(yù)防警示作用的案例作為前者的主要內(nèi)容；而有重大社會(huì)影響的刑事案件，既包括情節(jié)嚴(yán)重、影響力廣的重大案件，也包括發(fā)生在群眾身邊，有普法教育意義的典型案例，如電信詐騙、非法吸收公眾存款等。法律文書公開(kāi)目前局限于檢察環(huán)節(jié)終結(jié)的起訴書、抗訴書、不起訴書和刑事申訴復(fù)查決定書四類，在探索的基礎(chǔ)上，可以將自偵案件撤案、不批準(zhǔn)逮捕、民事行政抗訴和不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定等同樣具有釋法說(shuō)理性質(zhì)的文書也納入公開(kāi)范圍，對(duì)一些程序性、格式化的文書則不需要公開(kāi)。

檢務(wù)公開(kāi)途徑應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)代多元化、多層次的司法需求，與新媒體時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)。

深化傳統(tǒng)媒體的運(yùn)用。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用電視、廣播、報(bào)刊等主流媒體，加強(qiáng)檢察正面宣傳和先進(jìn)人物、事跡的報(bào)道，擴(kuò)大社會(huì)影響；及時(shí)發(fā)布重大案件信息、檢察典型案例，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，積極引導(dǎo)輿論，強(qiáng)化法制宣傳教育；開(kāi)展有計(jì)劃、連續(xù)性的年度系列報(bào)道，發(fā)布年度重大專項(xiàng)工作，開(kāi)展“檢察長(zhǎng)在線”等活動(dòng)；通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、通氣會(huì)、組織媒體集中采訪、發(fā)布新聞通稿，邀請(qǐng)媒體列席有關(guān)會(huì)議、旁聽(tīng)公開(kāi)審查、庭審活動(dòng)等，加強(qiáng)與傳統(tǒng)媒體的溝通聯(lián)系。

加大網(wǎng)上檢務(wù)公開(kāi)力度。隨著檢務(wù)公開(kāi)重心向執(zhí)法辦案轉(zhuǎn)移，檢察機(jī)關(guān)的門戶網(wǎng)站也應(yīng)做相應(yīng)的功能性改造，從宣傳為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。因此，有必要開(kāi)設(shè)案件程序信息查詢、法律文書公開(kāi)、網(wǎng)上信訪、行賄檔案查詢、律師服務(wù)、法律咨詢等互聯(lián)網(wǎng)檢察服務(wù)平臺(tái)，為案件當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人、近親屬查詢案件信息，社會(huì)公眾了解重大案件信息、查閱法律文書、咨詢法律事務(wù)等提供渠道。此外，可以開(kāi)通檢務(wù)公開(kāi)活動(dòng)公告欄和網(wǎng)上報(bào)名通道、代表委員聯(lián)絡(luò)平臺(tái)、檢察投訴信箱等平臺(tái)，進(jìn)一步拓展檢務(wù)公開(kāi)網(wǎng)站功能。在網(wǎng)站建設(shè)方面，可采取省級(jí)院和下轄各級(jí)院在網(wǎng)站所設(shè)服務(wù)平臺(tái)和主要欄目上保持相對(duì)一致，由省級(jí)院建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)的做法，這既能保證網(wǎng)上服務(wù)、查詢流程的一致性和便民性，又能對(duì)各級(jí)院網(wǎng)上檢務(wù)公開(kāi)進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。

探索運(yùn)用新興媒體。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)順應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和自媒體的發(fā)展趨勢(shì)，探索如何充分運(yùn)用“兩微一端”（微博、微信、手機(jī)客戶端）等媒體。如開(kāi)通官方微博或微信，向公眾推送重大案件、典型案例等信息，主動(dòng)開(kāi)展宣傳和引導(dǎo)輿論；將案件程序信息查詢、在線信訪、行賄檔案查詢等網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)功能引入檢察院官方微信和手機(jī)客戶端，方便公眾隨時(shí)隨地查詢執(zhí)法辦案的相關(guān)信息。通過(guò)新興媒體開(kāi)展檢務(wù)公開(kāi)，應(yīng)注重內(nèi)容的及時(shí)性、精煉性和可讀性。

完善檢務(wù)公開(kāi)制度改革的建議

為了使檢務(wù)公開(kāi)制度改革更好適應(yīng)全面深化改革、建設(shè)法治國(guó)家的形勢(shì)任務(wù)要求，除了整體上系統(tǒng)構(gòu)建外，建議還需強(qiáng)化以下工作。

開(kāi)展檢務(wù)公開(kāi)立法。從美國(guó)、日本、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)出臺(tái)的相關(guān)法律來(lái)看，都將檢務(wù)公開(kāi)包含在政府信息范疇內(nèi)，并做了較完整的規(guī)定。雖然上述國(guó)家和地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)屬于政府行政機(jī)關(guān)，與我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的司法屬性不同，但域外檢務(wù)公開(kāi)立法的經(jīng)驗(yàn)仍值得我們借鑒。目前，我國(guó)檢務(wù)公開(kāi)的主要依據(jù)是高檢院的總體規(guī)定及各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的實(shí)施細(xì)則，系義務(wù)主體規(guī)定自身義務(wù)，缺少有效的監(jiān)督制約。將檢務(wù)公開(kāi)上升至立法層面，由全國(guó)人大及其常委會(huì)規(guī)定，能夠有效解決這一弊端，理順檢務(wù)公開(kāi)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更好地保障公民知情權(quán)和隱私權(quán)等權(quán)利。采取立法方式還能更好統(tǒng)籌檢務(wù)公開(kāi)、審判公開(kāi)和政府信息公開(kāi)的關(guān)系，我國(guó)三個(gè)信息公開(kāi)制度的制定主體各不相同，除政府信息公開(kāi)已由人大立法外，其余兩項(xiàng)分別由檢察院和法院自行規(guī)定。“一府兩院”作為國(guó)家機(jī)構(gòu)具有整體性，其信息公開(kāi)的制度在保留各自特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)體現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性和規(guī)范性。

完善制度頂層設(shè)計(jì)。新一輪檢務(wù)公開(kāi)在不同試點(diǎn)地區(qū)存在著制度規(guī)范和做法上的差異，如公開(kāi)審查活動(dòng)缺少規(guī)范稱謂，名稱有“公開(kāi)審查”、“公開(kāi)聽(tīng)證”、“公開(kāi)聽(tīng)證審查”等多種；對(duì)第三方意見(jiàn)在公開(kāi)審查案件中起參考作用或決定作用，也有不同規(guī)定。這些制度差異勢(shì)必會(huì)影響檢務(wù)公開(kāi)以及檢察機(jī)關(guān)司法公信力和權(quán)威性。應(yīng)加強(qiáng)檢務(wù)公開(kāi)制度頂層設(shè)計(jì)，確保全國(guó)檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)公開(kāi)內(nèi)容、途徑、程序的一致性。對(duì)案件公開(kāi)審查、法律文書公開(kāi)、程序信息查詢等重要的內(nèi)容，充分借鑒各試點(diǎn)地區(qū)好的經(jīng)驗(yàn)做法，制訂統(tǒng)一的制度規(guī)范。對(duì)行賄檔案查詢等由于地域條件限制難以統(tǒng)一的工作，應(yīng)由高檢院制訂原則性指導(dǎo)意見(jiàn)，授權(quán)省級(jí)院根據(jù)轄區(qū)實(shí)際情況，進(jìn)一步細(xì)化具體制度規(guī)范。

加強(qiáng)檢務(wù)公開(kāi)資源整合。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)利用信息化手段，整合檢務(wù)公開(kāi)資源，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下“一站式”服務(wù)，充分體現(xiàn)檢務(wù)公開(kāi)的便民利民屬性。縱向上，省級(jí)院建立覆蓋全省的案件程序信息、法律文書、在線信訪、法律咨詢等數(shù)據(jù)庫(kù)，在省院及其下屬檢察院網(wǎng)站上設(shè)置鏈接，在檢務(wù)公開(kāi)大廳、信訪接待場(chǎng)所、案管律師接待場(chǎng)所和社區(qū)檢察室配備終端，當(dāng)事人或申請(qǐng)人可在任一檢察機(jī)關(guān)網(wǎng)站或場(chǎng)所查詢?nèi)》秶臋z務(wù)信息。目前，高檢院已經(jīng)建立了全國(guó)統(tǒng)一的案件程序信息和法律文書數(shù)據(jù)庫(kù)，條件成熟后可進(jìn)一步擴(kuò)建行賄檔案、在線信訪、法律咨詢等數(shù)據(jù)庫(kù)。橫向上，整合公開(kāi)途徑，打造統(tǒng)一的檢務(wù)公開(kāi)平臺(tái)，可將“12309”舉報(bào)電話打造成“12309”檢察服務(wù)平臺(tái)，集網(wǎng)絡(luò)、電話、窗口等多種方式，提供職務(wù)犯罪舉報(bào)、案件信息查詢、法律文書公開(kāi)、法律咨詢、信訪接待、律師服務(wù)、行賄檔案查詢，接受投訴和檢務(wù)公開(kāi)活動(dòng)預(yù)約等。該平臺(tái)以統(tǒng)一的檢務(wù)公開(kāi)數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，無(wú)論是接受查詢檢務(wù)信息還是受理舉報(bào)、信訪、咨詢或意見(jiàn)建議，均在數(shù)據(jù)庫(kù)中形成記錄，確保公開(kāi)內(nèi)容準(zhǔn)確、答復(fù)口徑一致。此外，通過(guò)分析平臺(tái)數(shù)據(jù)，可以了解公眾需求主要集中在哪些方面，以便進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)工作。

編輯：薛華 icexue0321@163.com