程亞萍

（信陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政教研部，河南信陽464000）

1979年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者——美籍經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨，在其名著《窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)》獲獎(jiǎng)感言中指出：“世界上大多數(shù)人是窮人，因此如果我們懂得了窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)，我們就會(huì)懂得許多真正重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。而世界上的大多數(shù)窮人以農(nóng)業(yè)來維持生計(jì)，所以，如果我們懂得了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)，我們就能懂得許多窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。”這段話對(duì)擁有9億農(nóng)民的發(fā)展中國家中國來說有著特別重要的意義。中國是一個(gè)農(nóng)民大國，農(nóng)民又是中國最窮的人，農(nóng)民問題是我國全面建成小康社會(huì)的最大障礙，其解決的關(guān)鍵在于完善農(nóng)村社會(huì)保障及健全相關(guān)制度。據(jù)此，我們完全可以對(duì)舒爾茨的獲獎(jiǎng)感言進(jìn)行引申：假如我們能夠明白農(nóng)村社會(huì)保障問題的實(shí)質(zhì)，我們就能找準(zhǔn)解決中國諸多社會(huì)問題的切入點(diǎn)；假如我們能夠重視農(nóng)村的社會(huì)保障問題，我們就能消解中國諸多社會(huì)問題。

一、健全完善我國農(nóng)村社會(huì)保障制度之時(shí)代意義

在一個(gè)健全的現(xiàn)代社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障水平提高是相互協(xié)調(diào)、同步進(jìn)行的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是要?jiǎng)?chuàng)造更多的物質(zhì)財(cái)富來不斷提高人們的生活水平和生活質(zhì)量；而社會(huì)保障則是在實(shí)現(xiàn)了體現(xiàn)社會(huì)公平的社會(huì)政策以后，使得社會(huì)全體成員都能夠分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，進(jìn)而形成社會(huì)的安定與和諧的局面。如果只注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而忽視人們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的共享或分享，那么社會(huì)將會(huì)由于貧富差距擴(kuò)大、社會(huì)矛盾激烈而緩慢發(fā)展甚至停滯不前。我國自改革開放以來的30余年間，國家政策的基本取向是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)于社會(huì)保障發(fā)展，或經(jīng)濟(jì)目標(biāo)優(yōu)于社會(huì)保障目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾乎成為現(xiàn)代化建設(shè)、社會(huì)保障發(fā)展的代名詞，經(jīng)濟(jì)政策幾乎成為壓倒一切的基本政策，社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)政策兩者之間呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不平衡和不同步。城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度在經(jīng)過改革以后仍然很不完善，還不能比較好地解決居民面臨的生活風(fēng)險(xiǎn)，更讓人擔(dān)憂的是，還沒有為農(nóng)民建立真正意義上的社會(huì)保障制度。[1]這種違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障制度運(yùn)行客觀規(guī)律的做法，如果不能得到迅速矯正，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展將要付出巨大的代價(jià)，我國的現(xiàn)代化和工業(yè)化也會(huì)受到拖累。黨的十八大將全面建成小康社會(huì)確定為新的戰(zhàn)略目標(biāo)，這個(gè)提法就解決“三農(nóng)”問題而言應(yīng)該理解為更多的是要提升農(nóng)民的生活保障水平。在目前的制度環(huán)境下，農(nóng)民增收非常困難，為了加快全面建成小康社會(huì)的建設(shè)步伐，更有實(shí)際意義的政策是切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和增加農(nóng)民福利。增加農(nóng)民福利最直接的辦法就是建立向農(nóng)村傾斜的社會(huì)保障制度。農(nóng)民是我國最需要社會(huì)保障制度予以保護(hù)的階層，通過農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立，可以增加農(nóng)民的收入，減少和消除農(nóng)民的貧困，為農(nóng)民奔小康創(chuàng)造現(xiàn)實(shí)條件。

（一）健全完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，有利于推動(dòng)城市化進(jìn)程

城市化是伴隨著農(nóng)業(yè)文明的衰落和工業(yè)文明的興起而發(fā)展起來的。發(fā)端于西方的以大機(jī)器生產(chǎn)為標(biāo)志的工業(yè)革命極大地提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，大機(jī)器生產(chǎn)要求勞動(dòng)者、勞動(dòng)資料等生產(chǎn)要素相對(duì)集中；同時(shí)，從事工業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)工人收入較從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民收入有較大提高，促使部分農(nóng)民流向城市向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，造成了以工業(yè)生產(chǎn)為中心的區(qū)域城鎮(zhèn)人口迅速集中。城鎮(zhèn)人口的集中為市場(chǎng)化進(jìn)一步發(fā)展開拓了極大的空間，促進(jìn)商業(yè)繁榮和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，給廣大進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。在上述諸多因素的相互作用下，工業(yè)化伴隨著城市化，城市化又伴隨著市場(chǎng)化，市場(chǎng)化又反過來推進(jìn)工業(yè)化和城市化；在工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)化交替演進(jìn)下助推社會(huì)朝現(xiàn)代化方向發(fā)展。然而反觀我國，在新中國成立后很長一段時(shí)間內(nèi)，實(shí)行的是“反城市化”戰(zhàn)略，這種做法使得我國的城市化走上了一條艱難的道路。黨的十一屆三中全會(huì)后，對(duì)農(nóng)村集體土地制度進(jìn)行改革，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力沖破身份障礙進(jìn)城務(wù)工。但現(xiàn)行的以身份為載體的社會(huì)保障制度將城鄉(xiāng)居民分割開來，城鄉(xiāng)居民分享不同的社會(huì)保障，致使進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在住房、醫(yī)療、就業(yè)等方面面臨一系列實(shí)際困難。如果他們的社會(huì)保障不能獲得與城市居民同等待遇，勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步加劇進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在城市社會(huì)的邊緣地位，這樣既加重了解決城市社會(huì)問題的難度，也使農(nóng)村社會(huì)問題的解決更加復(fù)雜，更是我國城市化發(fā)展的深層障礙。

（二）健全完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，有利于使農(nóng)村與城市同步發(fā)展

建國60多年來，在農(nóng)業(yè)支援工業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)下，對(duì)農(nóng)村一直采取“多取少予”的做法，多取表現(xiàn)為通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的30年里，將6000—8000億元農(nóng)村資金轉(zhuǎn)移給了工業(yè)和城市。改革開放以來的30余年中，大搞工業(yè)開發(fā)、城市建設(shè)，為此國家廉價(jià)征用農(nóng)村土地，通過這一途徑使得農(nóng)村資金流入城市的每年達(dá)幾千億元。[2]農(nóng)村貧困的現(xiàn)實(shí)告訴我們，再也不能繼續(xù)用剝奪農(nóng)業(yè)的方法來達(dá)到實(shí)現(xiàn)我國工業(yè)化的目的，不用說農(nóng)村再也經(jīng)不住剝奪了，就算還可以繼續(xù)剝奪，那么，越來越現(xiàn)代化的城市和越來越貧窮的農(nóng)村也不相匹配。從整體來講，一個(gè)國家只有城市的現(xiàn)代化而沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，這個(gè)國家不能被看做是真正的現(xiàn)代化國家。為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，就要保持城鄉(xiāng)的同步和均衡發(fā)展。筆者認(rèn)為，在少取的同時(shí)，還要多予農(nóng)民，多予農(nóng)村。多予的措施很多，最有力、最直接的措施就是為農(nóng)民提供社會(huì)保障，使農(nóng)民不至于因一場(chǎng)重病、因工傷事故傷殘或因年老喪失勞動(dòng)能力而成為貧困者。當(dāng)然，作為發(fā)展中國家，我國在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，財(cái)力不會(huì)很豐厚，但是，政府必須提供與國家財(cái)力相匹配的農(nóng)村社會(huì)保障制度，將以往60多年取自于農(nóng)村的資金逐步返還給農(nóng)民，或者說，當(dāng)我國進(jìn)入工業(yè)化中期時(shí)，應(yīng)積極實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”政策，使拉開發(fā)展差距的農(nóng)村迅速趕上來，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使我國順利實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)。

（三）健全完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，有利于拉動(dòng)內(nèi)需

工業(yè)發(fā)展固然要求農(nóng)村提供廉價(jià)的勞動(dòng)力，要求農(nóng)民提供充足的糧食和原料，但這些問題解決的難度比起工業(yè)品銷售市場(chǎng)的問題是相對(duì)較容易的。對(duì)于一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的國家來說，最具潛力、發(fā)展空間最大的國內(nèi)市場(chǎng)便是農(nóng)村市場(chǎng)。農(nóng)業(yè)大國實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的途徑，主要應(yīng)依靠國內(nèi)市場(chǎng)的開拓，只有面對(duì)國內(nèi)市場(chǎng)，企業(yè)生產(chǎn)出的生活用品和生產(chǎn)用品才能持續(xù)不斷地銷售出去，工業(yè)才能生存和發(fā)展。培育農(nóng)村市場(chǎng)，不是取決于工業(yè)部門能夠生產(chǎn)和銷售的產(chǎn)品數(shù)量，而是取決于農(nóng)民的有效購買力。要提高農(nóng)民的購買力，就必須增加農(nóng)民的貨幣收入，使農(nóng)民既買得起、也用得起工業(yè)品。農(nóng)民問題，主要是指農(nóng)民的收入水平問題，本質(zhì)上是農(nóng)民增收。要提高農(nóng)民的收入水平，就必須提高農(nóng)民的社會(huì)保障待遇。社會(huì)保障待遇主要是現(xiàn)金待遇，具有補(bǔ)償收入減少的功能，這些待遇到了農(nóng)民手里，很快能轉(zhuǎn)化為消費(fèi)支出。因此，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，增加農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)金待遇，能夠提高農(nóng)民的消費(fèi)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、對(duì)我國現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度之反思

土地保障和家庭保障的功能在我國農(nóng)村社會(huì)保障的不同階段此消彼長，但在我國探索農(nóng)村社會(huì)保障模式的道路上始終是以兩者為基礎(chǔ)，這是由我國現(xiàn)階段的基本國情所決定的。目前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)制度的影響日益加劇，兩者的保障功能有所弱化，已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)民對(duì)自身發(fā)展的需要，但一方面我國傳統(tǒng)的家庭觀念在農(nóng)村還根深蒂固，另一方面在未來很長一段時(shí)期內(nèi)，我國農(nóng)村還會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持小規(guī)模的家庭經(jīng)營模式，土地的保障功能不能忽視，[3]所以我國未來的農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)也必定與兩者密切相關(guān)?？v觀我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展歷史，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度在實(shí)踐層面和制度制定層面均存在著諸多問題。

（一）農(nóng)村社會(huì)保障在制度建設(shè)上存在理念偏差

“人民利益至上”，根據(jù)我國《憲法》第45條規(guī)定，獲得社會(huì)保障是公民的一項(xiàng)基本憲法權(quán)利，也是各級(jí)人民政府應(yīng)負(fù)的法定責(zé)任和義務(wù)。發(fā)軔于農(nóng)村的改革開放雖然進(jìn)行了30多年，我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，但目前除個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村以外，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍比較落后，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活還缺乏許多必要的保障。對(duì)尚不富裕的廣大農(nóng)民來說，當(dāng)他們?cè)谏a(chǎn)和生活中遇到困難時(shí)，理應(yīng)有從政府和社會(huì)獲得相應(yīng)保障的權(quán)利。但時(shí)至今日關(guān)乎我國億萬農(nóng)民切身利益的農(nóng)村社會(huì)保障體系依舊沒有健全，探究起來，在理念層面上還存在認(rèn)識(shí)偏差。目前，各級(jí)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的重要性，但對(duì)于重要是否等于必要、是否等于必須存在等方面的認(rèn)識(shí)很不一致。換句話說，各級(jí)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到我國的農(nóng)村社會(huì)保障程度還不夠，但政府尚不明確究竟需要增強(qiáng)到何種程度是適宜的，社會(huì)保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值應(yīng)該達(dá)到何種程度為好，從而政府不得已對(duì)農(nóng)村采取了一種最低社會(huì)保障政策。實(shí)踐先于理論的特殊性，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)保障政策的穩(wěn)定性，制約了農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障在體系建設(shè)上不夠健全

當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)保障在制度體系建設(shè)上不夠健全主要體現(xiàn)在保障項(xiàng)目少、形式單一。健全的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)該包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)保險(xiǎn)等，在我國農(nóng)村，現(xiàn)行保障形式主要包括農(nóng)村“五保”、農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫、農(nóng)村社會(huì)救助以及正在開展的新型農(nóng)村合作醫(yī)療等，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還處于試行階段，而最為重要的社會(huì)保險(xiǎn)則處于空白狀態(tài)。值得關(guān)注的是，隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村越來越多的剩余勞動(dòng)力涌向城市，這部分農(nóng)民的社會(huì)保障處于嚴(yán)重的混亂狀態(tài)。同時(shí)，現(xiàn)行的各項(xiàng)保障措施之間彼此孤立，缺乏有機(jī)聯(lián)系?，F(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障形式不夠靈活，在具體的實(shí)施中往往各自為政，難以發(fā)揮綜合保障的功能。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療作為新形勢(shì)下農(nóng)村社會(huì)保障的三大基石必須在相互促進(jìn)、相互依賴的關(guān)系中才能構(gòu)建起完善的社會(huì)保障體系，才能滿足農(nóng)民的多元化需求。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障在法制建設(shè)上嚴(yán)重滯后

我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的構(gòu)建過程正是在上層建筑服從并反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的規(guī)律和制度變遷規(guī)律的雙重制約下，曲折而反復(fù)地表現(xiàn)為“缺失”、“喚醒”和“回歸”的交替演進(jìn)。新中國成立后的農(nóng)民的保障經(jīng)歷了集體保障、家庭和土地保障和社會(huì)保障試點(diǎn)三個(gè)階段的演變過程，體現(xiàn)了我國農(nóng)村保障制度的三次重大變遷，我國目前正處在第三次農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的探索階段。[4]但相關(guān)法規(guī)的缺乏，導(dǎo)致我國農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)缺少法制保障。我國農(nóng)村社會(huì)保障立法滯后，至今沒有一部農(nóng)村社會(huì)保障方面的專門性法規(guī)，農(nóng)村社會(huì)保障性的條款只是散落在相關(guān)的法律中，而未形成健全的體系，并且不具備較強(qiáng)的操作性。如2003年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原衛(wèi)生部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》、2006年原衛(wèi)生部等七部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的通知》、2004年和2005年中央有關(guān)“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”的兩份一號(hào)文件以及2007年國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》等許多規(guī)定和具體實(shí)施辦法，都是通過各種行政性文件發(fā)布，缺乏法律權(quán)威和制度剛性，大大降低了農(nóng)村社會(huì)保障的穩(wěn)定性和長期性，制約了社會(huì)化、規(guī)范化的農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立。

三、健全完善我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本原則和具體策略

新中國成立后，我國很快就建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村集體保障制度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村“五?！比藛T的基本生活保障。改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，原有的農(nóng)村社會(huì)保障制度已不能適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)。從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，黨和政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度進(jìn)行了一系列試點(diǎn)改革，由此推動(dòng)了我國農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的大發(fā)展。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為代表的農(nóng)村社會(huì)保障制度著力解決了農(nóng)村困難群眾的基本生活問題，逐步緩解了市場(chǎng)化和“三農(nóng)”問題對(duì)個(gè)人、家庭和社會(huì)的沖擊，有效維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，有力支持了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革。目前，我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村貧困問題仍將長期存在。因此，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度就顯得更加重要而必不可少。健全完善農(nóng)村社會(huì)保障體系成為社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)、長期任務(wù)，成為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的民心工程。

（一）明確農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的指導(dǎo)思想和應(yīng)堅(jiān)持的基本原則

思想認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)。農(nóng)村社會(huì)保障制度不僅僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它有著自身深刻的思想淵源。馬克思經(jīng)典著作中對(duì)社會(huì)保障有較多論述，如馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中提到六項(xiàng)“扣除”，其中之一便是“為喪失勞動(dòng)能力者設(shè)立的基金”，指的就是社會(huì)用于勞動(dòng)者保障上的費(fèi)用。根據(jù)我國當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展要求，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的指導(dǎo)思想是：堅(jiān)持以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，維護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，以“以農(nóng)民為本、為農(nóng)民解困、為農(nóng)民服務(wù)”為宗旨，著眼于“農(nóng)民人人享有基本生活保障”，健全農(nóng)村保障制度、加強(qiáng)銜接配套、規(guī)范保障責(zé)任、完善體制機(jī)制，提高保障水平、運(yùn)行效率和社會(huì)效益，不斷滿足廣大農(nóng)民多元化的保障需求，切實(shí)保障困難農(nóng)民基本生活權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定和農(nóng)民的全面發(fā)展。

健全完善農(nóng)村社會(huì)保障制度還應(yīng)遵循以下基本原則：

1．覆蓋全體農(nóng)民的原則。農(nóng)村社會(huì)保障是政府為保障廣大農(nóng)民基本生活權(quán)益提供的各種幫助和扶持，是國家一項(xiàng)最基本的公共政策。對(duì)象覆蓋的普遍性、待遇享受的公平性，是社會(huì)保障的本質(zhì)要求。因此，我國農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)必須堅(jiān)持普遍性和公平性，在保障范圍上必須覆蓋全體農(nóng)民、一視同仁。不論何時(shí)，只要農(nóng)民遭遇到生活困難，難以維持基本生活，都有向政府申請(qǐng)幫助和扶持的權(quán)利。而且，政府必須履行義務(wù)和職責(zé)，切實(shí)保障廣大農(nóng)民的基本生活。

2．與當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則。社會(huì)保障制度是涉及經(jīng)濟(jì)、政治等方面，旨在穩(wěn)定社會(huì)的制度。社會(huì)保障以國民收入為物質(zhì)基礎(chǔ)，在建立社會(huì)保障制度時(shí)，必須考慮到社會(huì)各方面的承受能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要前提，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立與完善要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，這也是各國包括我國政府在建立農(nóng)村社會(huì)保障制度中普遍堅(jiān)持的原則。就目前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，農(nóng)村社會(huì)保障水平應(yīng)立足于低起點(diǎn)，保障基本生活需要，而不應(yīng)盲目追求農(nóng)村社會(huì)保障的高水平、高標(biāo)準(zhǔn)。不過在具體實(shí)踐中，農(nóng)民保障水平應(yīng)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化而不斷進(jìn)行調(diào)整。

3．政府責(zé)任為主的原則。[5]由國家出面，調(diào)動(dòng)全社會(huì)各方面的力量建立農(nóng)村社會(huì)保障制度來降低農(nóng)民生存和發(fā)展中可能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)，增加農(nóng)民生存和發(fā)展的安全感，是現(xiàn)代國家——尤其是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國家——的基本任務(wù)。實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)，需要政府依法予以推動(dòng)。從國外農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展過程來看，它們都是在政府的主導(dǎo)下才逐步建立起來的，在責(zé)任承擔(dān)方面，政府承擔(dān)著主要的責(zé)任。根據(jù)我國憲法規(guī)定，國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府及其職能部門就是我國的政府，它們通過執(zhí)行法律，制定和實(shí)施行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件來實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的國家的社會(huì)保障任務(wù)，同時(shí)又是我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的構(gòu)成要素之一——農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。

（二）健全完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的具體策略

目前世界上許多國家都已經(jīng)建立了比較完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，但縱觀其發(fā)展史，基本上都是遵循了先工業(yè)后農(nóng)業(yè)、先城市后農(nóng)村的發(fā)展規(guī)律。我國在上個(gè)世紀(jì)50年代建立了城市社會(huì)保障體制。按照城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的時(shí)間差規(guī)律，當(dāng)前在我國健全完善農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)從以下幾方面入手：

1．規(guī)范保障政策，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度法制化進(jìn)程。加快農(nóng)村社會(huì)保障立法，逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障的法律法規(guī)，是健全完善農(nóng)村社會(huì)保障體系、規(guī)范保障行為、提高保障水平的重要保證。通過農(nóng)村社會(huì)保障立法可以明確健全完善農(nóng)村社會(huì)保障是國家的一項(xiàng)長期性制度，從而為農(nóng)村社會(huì)保障的長期穩(wěn)定發(fā)展提供法律基礎(chǔ)；通過農(nóng)村社會(huì)保障立法規(guī)定農(nóng)村社會(huì)保障各方面的權(quán)利和責(zé)任，尤其是規(guī)定農(nóng)村社會(huì)保障制度的行為主體和受益者資格，可以明確各方的責(zé)任和權(quán)利，更好地促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展；通過農(nóng)村社會(huì)保障立法可以規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障的基本程序及基本運(yùn)行方式，保證農(nóng)村社會(huì)保障體系的規(guī)范化運(yùn)行。因此，必須盡快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障在制度層面上從部門規(guī)章、行政法規(guī)向國家法律的層次發(fā)展，逐步建立健全我國農(nóng)村社會(huì)保障的法律法規(guī)體系。

2．整合保障資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障資源效益的最大化。資金是農(nóng)村社會(huì)保障體系的生命線。建立成熟穩(wěn)定的具有中國特色的農(nóng)村社會(huì)保障體系，必須首先考慮農(nóng)村社會(huì)保障資金保障機(jī)制的基本制度設(shè)計(jì)。就當(dāng)前我國的國情和農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展情況，結(jié)合國外的基本經(jīng)驗(yàn)，我國農(nóng)村社會(huì)保障的資金保障機(jī)制應(yīng)主要包括公共財(cái)政投入機(jī)制和社會(huì)資金募集機(jī)制兩個(gè)方面。因此，要建立成熟穩(wěn)定的具有中國特色的農(nóng)村社會(huì)保障體系，一是要健全財(cái)政投入機(jī)制。各級(jí)政府是農(nóng)村社會(huì)保障工作的責(zé)任主體，財(cái)政投入是農(nóng)村社會(huì)保障資金可靠、穩(wěn)定的來源。為了確保各級(jí)財(cái)政足額、按時(shí)撥付低保和救災(zāi)等專項(xiàng)社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)，從根本上解決不納入預(yù)算和列而不支的問題，必須建立科學(xué)合理、規(guī)范有效的財(cái)政投入機(jī)制，逐步加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作的投入。二是要完善社會(huì)募集機(jī)制。社會(huì)資金募集是農(nóng)村社會(huì)保障資金來源的重要渠道，是公共財(cái)政的有力補(bǔ)充。為提高農(nóng)村社會(huì)保障資金募集建議政府發(fā)行農(nóng)村福利彩票，同時(shí)出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)慈善家捐助。

3．加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)，健全農(nóng)村社會(huì)保障工作的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。農(nóng)村社會(huì)保障工作是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)性工程，我國地域廣大，各地農(nóng)村情況千差萬別，農(nóng)村不同的社會(huì)保障項(xiàng)目又分散在不同的部門，無論由哪一個(gè)部門獨(dú)攬農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)，都既不現(xiàn)實(shí)也不利于保障資源的開發(fā)利用和保障對(duì)象需求的有效滿足。因此，針對(duì)條塊分割、多頭管理的現(xiàn)狀，必須建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障工作的管理，有效整合農(nóng)村保障資源，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障工作的良性運(yùn)行。在理順農(nóng)村社會(huì)保障工作的管理體制方面，必須完善農(nóng)村社會(huì)保障管理體制，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)保障管理網(wǎng)絡(luò)。在完善運(yùn)行機(jī)制方面，要建立全國農(nóng)村社會(huì)保障信息系統(tǒng)；規(guī)范保障工作程序，建立公開、公平、公正的農(nóng)村社會(huì)保障運(yùn)行制度；同時(shí)要健全相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制，依法對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作進(jìn)行行政和社會(huì)監(jiān)督。

[1]劉翠霄．天大的事——中國農(nóng)民社會(huì)保障制度研究[M]．北京：法律出版社，2006:230.

[2]景天魁．社會(huì)公正理論與政策[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004:28.

[3]期海明．城市化視域下農(nóng)民社會(huì)保障法律制度研究[M]．成都：西南交通大學(xué)出版社，2012:41.

[4]石秀和．中國農(nóng)村社會(huì)保障問題研究[M]．北京：人民出版社，2006:2.

[5]柯楠．論城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)救助制度的構(gòu)建[J]．理論探討，2012，（1）.