徐銅柱

摘 要：轉型時期，以維穩(wěn)為重心的地方政府管理職能呈現失衡狀態(tài)，突出表現在維穩(wěn)工作的泛化導致社會治理責任的弱化、維穩(wěn)目標的強化導致公共利益目標的淡化、維穩(wěn)的高成本導致社會治理能力降低、維穩(wěn)責任與權力資源之間的錯位等。當前應以治理為目標對政府管理職能予以矯正：職能結構上，要從維穩(wěn)職能為主轉向各職能平衡發(fā)展；職能關系上，從職能交叉向責權統(tǒng)一轉型；職能主體上，從單一政府管理向多元合作治理轉變；職能環(huán)境上，要培育公民社會以增強政府社會治理能力。

關鍵詞：地方政府；管理；治理；維穩(wěn)；政府職能

中圖分類號：D67 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）04-0024-04

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了新的部署，特別是提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的新目標，這不僅為解決當前一系列社會問題、轉型政府管理體制、提升政府社會治理水平指明了方向，而且也為政府從公共行政邁向公共管理提供了強勁的動力。多年來，由于社會轉型時期許多矛盾的顯現，使政府不得不把維穩(wěn)作為重中之重的職能加以重視，形成了獨具特色的維穩(wěn)體制。不可否認，現有的維穩(wěn)體制對社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要保障作用，但也暴露出了一系列新的問題，比如把一些公眾維權、宗教信仰、征地拆遷等問題政治化、擴大化，導致矛盾激化。其實，這些大多是社會問題，可通過社會治理來解決。社會治理要求創(chuàng)新政府管理，規(guī)范社會行為，化解社會矛盾，解決社會問題，創(chuàng)造良好社會秩序，促進社會公平公正，保障人民安居樂業(yè)。這一目標的實現單靠維穩(wěn)職能是難以實現的，它需要更廣泛更全面的政府職能的落實。

一、以維穩(wěn)為重心的地方政府管理職能重心失衡

當前，一些地方政府不能正確認識和處理社會治理與維穩(wěn)的關系，有的甚至將社會治理等同于維穩(wěn)，并將大量的人、財、物力用于單純的維穩(wěn)工作，忽視了具有根本性的社會治理責任的踐行，導致政府管理中社會治理責任與維穩(wěn)責任的嚴重失衡。一方面，從政府視角看，維“穩(wěn)”成本不斷增大，公安、武警參與頻度高，這種以國家強制力為主的剛性“維穩(wěn)”方式目前已面臨著“愈維穩(wěn)愈不穩(wěn)”的狀態(tài)，其實際效果也日益受到挑戰(zhàn)；從公民的視角看，以維權為目標的泄憤、械斗和騷亂等極端形式的群體性事件頻頻發(fā)生，這種以“爭利”為目標，以非直接性矛盾沖突為表現形式的中國式“維權”行動經常處于非制度化和無序的狀態(tài)。[1]

1.維穩(wěn)工作的泛化導致社會治理責任的弱化。當前，維穩(wěn)工作涉及面廣，包括治安管理、社會矛盾化解、信訪總量控制、外來人口管理、社會輿情引導、突發(fā)事件處置等一系列工作，許多一般性的利益糾紛、公眾的維權活動等都納入其中，導致基層政府維穩(wěn)任務繁重。社會治理績效取決于政府組織功能發(fā)揮的程度，政府管理績效是社會治理績效的基礎和保障。在“穩(wěn)定壓倒一切”、“維穩(wěn)是第一責任”的政治使命下，維穩(wěn)工作呈現出一種壓力型維穩(wěn)模式，基層政府迫于上級政府的維穩(wěn)要求，對本轄區(qū)內的任何矛盾都高度緊張，害怕被“一票否決”，形成一種社會不穩(wěn)定的恐懼癥。在這種壓力型的維穩(wěn)模式下，公眾的一些常規(guī)的矛盾糾紛往往被放大成影響社會穩(wěn)定的因素，公民的一些正常的合理的維權行動會被認定為破壞社會穩(wěn)定的行為。實際上許多問題是老百姓日常生活中常見的社會民生問題，絲毫不涉及到意識形態(tài)和政治圖謀，與社會穩(wěn)定無關。當然，地方政府如果對公眾多次反映的訴求處理不及時，導致公眾采取極端手段抵制政府的不作為就是另外的性質了。一些基層領導把社會穩(wěn)定理解為一種沒有任何沖突和矛盾的絕對的靜態(tài)穩(wěn)定，為了實現這種靜態(tài)的穩(wěn)定，他們不能用“平常心”看待社會沖突，為了所謂的維穩(wěn)不惜一切代價，動輒運用公安、武警等力量。正是在這種思想的影響下，基層政府努力踐行“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，矛盾不上交”的維穩(wěn)思路，一旦發(fā)現有越級上訪等現象，就會采取如截訪、罰款、毆打、拘留、“被精神病”、以至于公然在北京雇傭私人保安公司開設“黑監(jiān)獄”等手段壓制上訪群眾，嚴重侵犯了公眾的各種合法權益，甚至造成上訪群眾人身和精神的巨大傷害。[2]這種帶有很強政治色彩的壓力型維穩(wěn)模式導致地方政府忙于控制表面矛盾而忽視其正常的社會治理職責，政府管理和公共服務職能弱化，大量的社會民生問題、管理問題、經濟問題、法律問題得不到解決，造成地方政府社會治理責任的嚴重缺失，反而為新的矛盾埋下了安全隱患。

2.維穩(wěn)目標的強化導致公共利益目標的淡化。地方政府的維穩(wěn)工作被上級政府列入“一票否決”的范疇，將維穩(wěn)成效作為地方政府政績考核的重要指標，這事實上為地方政府在政府管理的目標重心選擇上提供了依據。在我國基層的社會實踐中，考核政府政績、決定官員升遷的主體實際是上級政府和領導，這就是許多地方政府及其官員“唯上不唯下”的真正原因?！度嗣裾搲冯s志社專門就地方政府維穩(wěn)現狀進行了調查，結果顯示，受調查者中高達 70%的人認為“維穩(wěn)目的異化，只保自己官帽，不管群眾疾苦”。[3] 這一結果說明地方政府重政績考核目標輕公共利益目標。從公共治理角度看，維穩(wěn)的根本目的應在于消除社會的不穩(wěn)定因素，創(chuàng)造穩(wěn)定有序的社會環(huán)境，從而更好地維護廣大人民群眾的公共利益，最大限度地實現民生幸福。但在穩(wěn)定壓倒一切的現實考量面前和“一票否決”的考評壓力下，地方政府維穩(wěn)的目標就會變?yōu)槎唐谛曰蚺R時性，任何不穩(wěn)定因素只要不在本屆任期內爆發(fā)就是政績。由此帶來的諸如“花錢買平安”、“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平、沒事就是本事”等觀念和行為大有空間。地方政府作為最大的公共組織，其權力來源于人民的授予，理應為公眾服務，把公眾的需求作為第一要務，而不是把政績作為首選?？墒蔷S穩(wěn)目標的過度強化使得地方政府實現社會公共目標的動力不足，不愿去想辦法解決缺乏具體衡量指標的民生問題，公共利益目標往往被淡化。

3.維穩(wěn)的高成本導致社會治理能力降低。作為社會轉型時期的壓力型維穩(wěn)方式產生于特殊背景下，雖然對維護社會穩(wěn)定、創(chuàng)造良好社會秩序發(fā)揮了重要作用，但其高成本的權宜式維穩(wěn)，治標不治本。維穩(wěn)成本主要表現在公共安全的支出上，一般用于維穩(wěn)機構和人員、防范處置群體性事件和“維穩(wěn)基金”的各項開支等。近年來，地方維穩(wěn)成本急劇攀升，增速超過其他公益性事業(yè)的增長速度。例如，2000-2006年間，（地方財政支出中的武警部隊支出）平均年增長率達26%，高于同一時期的中央政府與地方政府的財政支出年增長率（分別為17%和19%）。從2007年開始，全國財政支出決算將“公共安全”單列出來。2009 年全國用于公共安全的財政支出達4744.9億元，比上年增加 16.5%。2010年“用于內部保安的預算達人民幣5140億元。公共安全財政支出增加8.9%，實際金額亦與國防開支相差無幾。”[4]到2011年則首次超過了國防開支。以上數據顯示，大量的財政經費作為政府維穩(wěn)的常規(guī)性支出，已經成為各級地方政府和社會的沉重負擔。有些地方一個上訪戶幾乎要拖垮一個鄉(xiāng)政府，這足以表明維穩(wěn)成本對地方政府的巨大壓力。盡管如此，這種維穩(wěn)其實只是權宜之計，很多都不能從根本上解決問題，因為維穩(wěn)責任與社會治理責任的重心發(fā)生位移，以“善治”為核心內容的社會治理難以有效推進。維穩(wěn)功能一枝獨秀，地方政府的其他政府管理能力（如解決民生問題、利益協(xié)調、基礎設施、社會保障、生態(tài)保護等）受其影響嚴重不足，導致整個社會治理能力降低。endprint

4.維穩(wěn)責任與權力、資源占有的關系失衡。在現行體制下，“維穩(wěn)”壓力往往被科層體制傳遞到其最末端——基層的政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和“準政府”（村委會、居委會），相對于上級政府來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會確實占有“信息優(yōu)勢”，熟悉維穩(wěn)對象，能夠較快了解具體情況，但從制度上看，位于科層制最低端的他們又具有明顯的“權力劣勢”，即他們的決策權和可調動的資源十分有限，甚至已有“碎片化”的傾向：一是橫向之間的碎裂，比如垂直管理部門分割了縣、鄉(xiāng)兩級政權的部分社會治理權；二是縱向之間的碎裂，比如基層決策權的有限，一旦出了矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般只是控制局面，盡力防止事態(tài)擴大，至于如何處理、如何定性、如何賠償等問題都得等上級政府的指示。[5]正因為如此，有近四成的受調查官員發(fā)出“因體制、機制問題，地方官員常常兩頭受氣”的感慨。[6]可見，作為政府管理重要內容的維穩(wěn)工作，地方政府有不可推卸的責任，但在責任的分解與資源的配置上又存在嚴重的失衡與錯位。地方政府作為維穩(wěn)的責任主體，維穩(wěn)責任無限大而掌握的資源和決策權又無限小，其維穩(wěn)困境由此可見。

二、以治理為目標的政府管理職能之矯正

1.職能結構：從維穩(wěn)重心轉向各職能平衡發(fā)展。地方政府的職能結構一般包括政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能、生態(tài)職能等五個方面。社會轉型時期，隨著許多固有矛盾的凸顯，與政治職能相關的維穩(wěn)職能被提到特別的高度。在和諧社會建設的背景下，這些職能應該是相對平衡地向前發(fā)展，也只有這樣社會才會全面進步。然而現實并非如此，許多地方政府在對待相關職能上認識存在偏頗，即重經濟、維穩(wěn)職能，輕社會、文化、生態(tài)等職能，經濟、維穩(wěn)職能擠壓其他相關職能，甚至出現“經濟中心主義”、“維穩(wěn)職能一枝獨秀”的狀況，致使政府職能得不到協(xié)調發(fā)展。實踐證明，地方政府過分重視經濟和維穩(wěn)，其他職能難以有效發(fā)揮，特別是醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等民生性的社會需求得不到應有的關注和重視，必然引發(fā)新的社會問題，導致社會的惡性循環(huán)，這就是有關專家指出的“越維越不穩(wěn)”的怪圈。面對當前復雜的社會問題，政府管理創(chuàng)新必須從重新構建政府職能結構著手方能跳出上述循環(huán)。社會轉型的特殊時期，地方政府應重新認識政府職能，科學界定職能界限，特別是處理好維護社會穩(wěn)定職能與其他政府管理職能的關系。具體要求：一是高度重視經濟、維穩(wěn)以外的其他職能。政府職能的配置和運行應以社會需要為原則，這就決定了政府職能的宗旨是滿足社會各方面的需要。[7]因此，政府應強化社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會公用事業(yè)、社會治安、生態(tài)環(huán)境保護等方面的職能，從過分偏重經濟、維穩(wěn)的職能結構向經濟、社會、文化、生態(tài)平衡發(fā)展的職能結構轉變，使政府職能真正回歸到滿足社會各方面的需求上來。地方政府應通過提供優(yōu)質服務來滿足社會需求，化解社會矛盾，從而達到維護社會穩(wěn)定的目的，而不是單方面就維穩(wěn)而維穩(wěn)。二是改變政績評價標準。標準就是指揮棒，改變政績標準是優(yōu)化職能結構的重要前提。根據十八大精神，應將社會、生態(tài)等職能納入地方政府的政績考核指標，進而加重這些相關職能的比重，確保地方政府的職能結構不斷優(yōu)化。

2.職能關系：從職能交叉向責權統(tǒng)一轉變。首先，理順政府內部職能交叉關系。社會治理需要政府各部門責權明確，通力合作，才能產生良好的效果。然而，現實中一些地方政府內部各部門職責交叉，常常導致職責不清、爭功諉過、效率低下、協(xié)調困難等諸多問題。責任不清就無法負責，責任不清也就難以追責，從而成為責任政府建設的體制障礙。以食品安全監(jiān)督管理為例：我國現有的食品安全監(jiān)管被劃分為食品加工、食品流通、食品消費等環(huán)節(jié)，并分別由三個不同的部門實行監(jiān)管，不僅如此，整個食品監(jiān)管環(huán)節(jié)還涉及到農業(yè)、林業(yè)、工商、質檢、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督等眾多部門，他們都對食品安全負有責任，由于職能重疊交叉，出了問題擔責意識淡薄，且都有卸責之對象。多個部門管理同一個問題，造成資源浪費，管理成本增加，管理效能降低。因此，理順政府部門內部的職責關系是提高政府管理能力的有效突破口。當前，應借改革的東風，按照推行“大部制”的方略，將相關職能進行整合，明確責權關系，減少部門之間職責交錯的事項，變部門之間“扯皮”為部門合作。其次，理順重點職能與權力配置不平衡關系。政府職能重點應該隨著時代的發(fā)展和局勢的變化適時地調整，才能有效發(fā)揮職能作用，否則就會鉗制政府社會治理能力的提升。目前一些職能在政府整個職能體系中的作用和意義明顯提高，這就要求對相應的權力配置和管理體制進行改革，使其具有順暢的關系和發(fā)揮作用的空間。然而，一些新的職能重心沒能獲得與之同步的權力配置，導致許多職能得不到很好地履行。例如環(huán)境保護職能已成為政府管理的重要內容，但現實中對環(huán)境的管理“部門分散、地方分割、條塊分離”的現象依然十分嚴重，中央政府監(jiān)督與調控不到位，難以保證嚴格執(zhí)法，難以克服地方保護主義。再比如，海洋戰(zhàn)略與管理地位日益突出，而政府在海洋管理領域職責交叉、政出多門，管理海洋的部門多達18個，導致對海洋權益、安全、資源、環(huán)境等國家核心利益問題缺乏整體規(guī)劃，對海上的執(zhí)法監(jiān)督管理不力。[8]如此等等。解決的辦法就是整合職能相似的部門，重新配置權力結構，賦予像環(huán)保部門等重點職能機構更大的權力，增強其治理公共事務的能力。

3.職能主體：從單一政府管理向多元合作治理轉變。當前政府管理之所以被置于重要的地位，主要是因為社會轉型時期呈現出一系列紛繁復雜的社會問題，比如環(huán)境污染加劇、犯罪率上升、貧富差距擴大、地區(qū)差異凸顯、社會秩序混亂等問題越來越明顯。面對各類凸顯的社會問題，傳統(tǒng)的以政府為單一主體的治理模式顯得越來越力不從心，有時甚至無能為力。正如托克維爾所說：“不管它（政府）如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節(jié)。[9]顯然，地方政府的能力有限和社會問題的日益復雜，要求有更多的主體參與到問題解決的過程當中來，包括公民、非政府組織、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等等，政府在其中再不是唯一的決策者，只是治理主體的一員，應當與其他主體在不斷溝通、協(xié)商、談判、交流的基礎上，通過合作的方式來解決社會問題。在多中心合作治理格局中，多元主體雖然沒有嚴格的等級從屬關系，但也并非處于無政府的混亂狀態(tài)，必須遵守相關法律和行業(yè)規(guī)章，建立合作治理機制。endprint

構建多元主體的合作治理機制，當前首要的任務是理順政府與市場、政府與社會的關系。以往的全能政府是政府包辦企業(yè)和社會所有的事情，政府想怎么辦就怎么辦，企業(yè)和社會沒有自主權。實踐證明，這種“強政府、弱社會”的管理模式已不適應社會治理的要求，特別是新公共管理運動的興起和“治理”與“善治”理論的弘揚和踐行，政府與其他市場主體通過合作、共治的方式共同管理公共事務，已成為政府管理創(chuàng)新的大趨勢。當前，重新調整地方政府的權力配置，把政府職能的轉變與調整市場主體的關系結合起來，真正實現從微觀管理向宏觀管理的轉變，要求政府主動向市場、社會放權，讓它們有相應的自由和空間管理自己內部事務，政府只進行引導和監(jiān)督。對某些社會問題如社區(qū)建設、社區(qū)治安、環(huán)境保護等可通過協(xié)調機制實行合作、共管，政府在政策、資金上予以支持，社區(qū)等公共組織（第三部門）負責具體的人員和制度落實。實踐證明，這種政府與第三部門合作共治的關系，已經成為彌補政府失靈和市場失靈的一種主要機制和制度安排，成為實現政府社會治理目標的重要力量。

4.職能環(huán)境：培育公民社會以增強政府社會治理能力。黨的十八屆三中全會指出，加快實施政社分開，正確處理好政府和社會關系，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用，充分激發(fā)社會組織活力。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。[10]培育公民社會可以減緩政府與公眾之間的矛盾沖突，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧，增強政府社會治理能力。俞可平認為，公民社會是國家或政府系統(tǒng)以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關系的總和，它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域。具體包括公民的維權組織、公益組織、行業(yè)協(xié)會、利益團體、社區(qū)服務組織、公民互助組織等公民自發(fā)形成的組合。公民社會是介于政府（第一部門）與企業(yè)（第二部門）之間的“第三部門”（the third sector）。[11] 根據發(fā)達國家的經驗，公民社會的發(fā)展有助于政府治理能力的提升，推進社會的和諧進步。之所以如此，是基于人民普遍對現代國家（政府）和社會（公民）之間關系的三點共識：其一，社會是國家存在的基礎，政府只是來自社會不同力量的公共選擇。其二，現代政府不是“全能”政府，而是“有限”政府，政府運用公共財力只能滿足最基本的公共需求。其三，社會中各類分散的社會資源需要進行整合才能發(fā)揮其作用的現實需要。公眾愿意用自己喜愛的方式來表達自己的愿望，從而實現更高層次的需求。[12] 以上三點共識回答了公民社會存在的合理性和必要性，得到越來越多的國家和政府的認同。我國的市場化改革已取得了階段性成果，為公民社會的成長創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。特別是黨的十八大以后中國開啟了新一輪政府改革的步伐，為公民社會建設提供了有利的政治背景。為此，要注重抓好以下幾點：

首先，樹立和強化公民意識。所謂公民意識，是指公民個人對自己在國家中地位的自我認識，也就是公民自覺地以憲法和法律規(guī)定的基本權利和義務為核心內容，把對社會的責任感、使命感和權利義務觀融為一體的自我認識。它強調的是人在社會生活中的責任意識、公德意識、民主意識等基本道德意識。[13] 地方政府應率先樹立公民意識的理念，尊重社會組織的權利，給他們創(chuàng)造對話機制，使他們有渠道參與政府的相關活動，為決策建言獻策。比如政府吸納非政府組織的人員加入人大代表、政協(xié)委員、政策咨詢團等組織，發(fā)揮社會組織在反映群眾訴求、擴大公眾參與方面的積極作用。政府通過引導公民意識及其活動，營造公民社會文化氛圍，使每個公民在思想上產生強烈的社會責任感和公德意識，愿意主動承擔自己在社會生活中應承擔的社會責任。

其次，制定和完善公民社會的法律法規(guī)。由于公民社會在我國的發(fā)展水平還不高，相關的法律制度還很滯后或不完善，對許多社會組織的發(fā)展產生制約。比如注冊困難，許多民間組織得不到注冊，是因為規(guī)定要有“業(yè)務主管單位”，找不到“掛靠單位”（“婆家”）就不能注冊，導致大量民間組織不得已而游離于法律監(jiān)管之外。再比如參與困難，一些社會組織想為政府建言獻策，苦于找不到有效的渠道而“愛莫能助”。政府應加強法制建設，完善法制體系。一方面，對現有法律進行清理，把過時的廢除，該修改的修改，另一方面，盡快制定一部統(tǒng)一的法律管理民間社會組織，該合并的合并。讓社會組織在地位、途徑、注冊、運行、監(jiān)管、評價等方面有法可依，扭轉目前管理無序的狀態(tài)，促進公民社會步入健康發(fā)展軌道。

再次，加大對社會組織的引導與資助。社會組織的發(fā)展既是社會治理的重要內容，又為提升政府社會治理能力提供了不可或缺的外部環(huán)境。對一些民間實力較強、信譽好的社會組織的發(fā)展應給予資助，讓這些組織完成一些公益事業(yè)，為政府分擔壓力。資助的方式可視情況而定，比如直接撥款，但要伴隨相應的任務（理論研究、課題調研等）；政府可以運用合同管理手段，通過政府招標的形式，將某些公共服務以合同外包的方式承包給資質較好的社會民間組織，使其既得到政府的資金支持，又能幫助政府提供公共服務，從而發(fā)揮社會民間組織參與社會管理的正能量。

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[13]百度百科.http：//baike.baidu.com/view/1311688.htm.

[責任編輯：黎 峰]endprint