姚 桓

（作者為中國(guó)延安干部學(xué)院兼職教授、北京市委黨校教授）

改革開(kāi)放前，由于實(shí)行高度的一元化領(lǐng)導(dǎo)和集中統(tǒng)一的計(jì)劃體制，各地區(qū)、單位執(zhí)行政策的自由裁量空間有限，變通余地很小，政策執(zhí)行往往能夠“一竿子插到底”。在特殊情況下，中央可以采取“三級(jí)會(huì)議”的辦法貫徹政策指令，1962年的七千人大會(huì)就是典型。當(dāng)時(shí)的弊端是，國(guó)家統(tǒng)得過(guò)死，一刀切，地方缺乏積極性主動(dòng)性，經(jīng)濟(jì)缺乏活力。那時(shí)的所謂“地方主義”也存在，但不突出。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和相應(yīng)的簡(jiǎn)政放權(quán)，“地方主義”、“分散主義”、“本位主義”等急

劇發(fā)展膨脹，中央政令在執(zhí)行中大打折扣。政令執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)了中央統(tǒng)一規(guī)劃部署，地方變相打折執(zhí)行的多種問(wèn)題。中央整體部署，地方過(guò)度集權(quán)，對(duì)中央政令形成軟阻力，影響了整體利益的實(shí)現(xiàn)。

政令執(zhí)行過(guò)程中地方過(guò)度集權(quán)的表現(xiàn)

政令執(zhí)行過(guò)程中地方過(guò)度集權(quán)的表現(xiàn)可以概括為以下幾點(diǎn)：

——從地方保護(hù)主義和局部利益出發(fā)，實(shí)用主義地解釋和傳達(dá)中央政令，并“選擇性”執(zhí)行。在宣傳方面，有利于自己的就大張旗鼓地講，不符合自己意圖的極力淡化甚至隱瞞封殺，導(dǎo)致中央政令在傳達(dá)的過(guò)程中不完整。執(zhí)行過(guò)程中，有利于地區(qū)、單位的內(nèi)容就落實(shí)、照辦；維護(hù)整體利益、要求地方做出某種犧牲的內(nèi)容就擱置、舍棄，使政令變得支離破碎，乃至精神實(shí)質(zhì)被歪曲。

——在“從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造性執(zhí)行中央精神”的正確口號(hào)下大搞變通，塞進(jìn)地方主義、本位主義的私貨，結(jié)果，“情況特殊”、“要符合實(shí)際”成為不執(zhí)行中央政令的擋箭牌，“創(chuàng)造性”成為“歪曲性”。利用政策執(zhí)行和政策檢查中的不完善之處，打擦邊球，鉆空子，使不執(zhí)行政令得到“合法性”

——搞“土政策”，以花樣繁多的“對(duì)策”應(yīng)付政策，以致“對(duì)策”完全取代政策，久而久之，老百姓已經(jīng)把“對(duì)策”誤認(rèn)為是政策。更有甚者在一些“保護(hù)傘”庇護(hù)下，以軟磨硬泡等手段拒不執(zhí)行中央政令。

——在加快發(fā)展和大膽改革旗號(hào)下違法行政；文明執(zhí)法成為口號(hào)，暴力執(zhí)法相當(dāng)普遍，對(duì)正常執(zhí)法粗暴干涉。征地拆遷中暴力執(zhí)法尤其突出。有的地方官員公然講“沒(méi)有強(qiáng)拆就沒(méi)有新農(nóng)村”、“我不懂拆遷法，也不按拆遷法辦事”。不顧中央三令五申，違背國(guó)家法規(guī)，利用行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)，亂收費(fèi)、亂罰款；設(shè)置流通壁壘，嚴(yán)關(guān)設(shè)卡，增加歧視性收費(fèi)項(xiàng)目，抬高外地產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入本地的“門(mén)檻”和成本。保護(hù)本地區(qū)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)違法行為，對(duì)其經(jīng)濟(jì)違法行為姑息遷就，阻擾查處，破壞司法公正。

——對(duì)中央政令陽(yáng)奉陰違，謊報(bào)地情民情，封鎖消息，欺上瞞下，報(bào)喜藏憂。結(jié)果讓上情下達(dá)與下情上達(dá)都遇到障礙，讓中央、上級(jí)不能了解真實(shí)情況，群眾干部不了解中央精神，致使錯(cuò)誤遲遲不能糾正，違紀(jì)行為得不到糾正和追究。

政令執(zhí)行過(guò)程中地方過(guò)度集權(quán)的危害

中醫(yī)認(rèn)為“痛則不通，通則不痛”。中央政令不暢通，在執(zhí)行時(shí)遇到梗阻，甚至被扭曲，是中國(guó)社會(huì)大步前進(jìn)中的倒退現(xiàn)象，是全面建成小康社會(huì)實(shí)踐中的負(fù)能量，從政治、經(jīng)濟(jì)各方面講都危害甚烈。

——影響社會(huì)主義優(yōu)越性的充分發(fā)揮，妨礙國(guó)家集中力量辦大事；不利于處理改革中復(fù)雜的利益關(guān)系，影響頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)。鄧小平曾指出，“社會(huì)主義國(guó)家有個(gè)最大優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯。我們說(shuō)經(jīng)濟(jì)體制改革全國(guó)就能立即執(zhí)行，我們決定建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)就可以立即執(zhí)行，沒(méi)有那么多相互牽扯，議而不決，決而不行。就這個(gè)范圍來(lái)說(shuō)，我們的效率是高的。我講的是總效率。這個(gè)方面是我們的優(yōu)勢(shì)”①。同樣，這些年國(guó)家在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、處理突發(fā)事件、進(jìn)行抗震救災(zāi)方面取得巨大成績(jī)，都因?yàn)榘l(fā)揮了集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。如果各行其是，中央政令不能及時(shí)、準(zhǔn)確執(zhí)行，優(yōu)越性會(huì)大打折扣。政令受阻讓頂層設(shè)計(jì)難以落地，使有利于全局也從根本上有利于局部的大政策被各地的地方主義、本位主義做法所抵消，互相拆臺(tái)，互惠共進(jìn)變成互害雙輸。

——削弱中央權(quán)威，埋下不穩(wěn)定的隱患。政令不暢通削弱中央政府權(quán)威，影響在改革、發(fā)展中保持穩(wěn)定。歪曲政府職能，沖擊現(xiàn)代治理體系的建立。

——破壞市場(chǎng)秩序，妨礙社會(huì)主義統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的完善。這種統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需要打破地區(qū)割據(jù)、行業(yè)壟斷和市場(chǎng)封鎖，實(shí)行市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范化，保證不同市場(chǎng)主體權(quán)利平等和機(jī)會(huì)均等，交易過(guò)程公平安全，各種市場(chǎng)要素能夠自主流動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施為不同主體提供有效服務(wù)。只有這樣，才能降低交易成本，保證公平競(jìng)爭(zhēng)，從而讓勞動(dòng)、技術(shù)、管理和資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓創(chuàng)造財(cái)富的一切源泉充分源流，以造福于人民。在統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的完善過(guò)程中，需要中央強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控，需要以中央權(quán)威克服各地區(qū)的地方保護(hù)主義。在這一關(guān)鍵問(wèn)題上缺項(xiàng)，惡性競(jìng)爭(zhēng)會(huì)破壞市場(chǎng)秩序，出現(xiàn)劣幣會(huì)驅(qū)逐良幣的“逆淘汰”，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，違背發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初衷。

——影響黨風(fēng)廉政建設(shè)效果，為不正之風(fēng)和腐敗推波助瀾，使惠民愛(ài)民政策效果遞減或者被歪曲，損害群眾利益和黨群關(guān)系。一些群體性事件發(fā)生，一個(gè)重要原因是地方干部歪曲政策以權(quán)謀私，嚴(yán)重侵害群眾權(quán)益而群眾又無(wú)處申訴。

——在對(duì)外開(kāi)放中削弱中國(guó)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。在當(dāng)今日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，一個(gè)國(guó)家的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不再僅僅取決于某一方面的物質(zhì)資源、技術(shù)資源和人力資源，更取決于綜合國(guó)力，綜合國(guó)力能否發(fā)揮，則取決于該國(guó)政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱。作為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，本來(lái)應(yīng)該在這方面具有優(yōu)勢(shì)，前提是各地區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一的中央政令。如果各地區(qū)目光短淺，各行其是，以鄰為壑，不但難以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，還會(huì)自我打架，使自己在競(jìng)爭(zhēng)中打敗自己。近年來(lái)國(guó)家在對(duì)外貿(mào)易中吃了不少這樣的虧。

總之，如果政令不暢通的問(wèn)題不解決，十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)制定的改革藍(lán)圖將難以實(shí)現(xiàn)，原有的改革紅利也會(huì)逐步耗盡。發(fā)展下去，將會(huì)嚴(yán)重影響整個(gè)國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)與管理；削弱中國(guó)共產(chǎn)黨的動(dòng)員組織能力；一些“天高皇帝遠(yuǎn)”之處可能出現(xiàn)“土圍子”，甚至造成民怨沸騰。這絕不是危言聳聽(tīng)。如何有效解決這個(gè)問(wèn)題，使中央政令暢通全中國(guó)，成為保證下一步改革成功的關(guān)鍵性措施。這也是執(zhí)政黨面臨的巨大挑戰(zhàn)。

【注釋】

①《鄧小平文選》第3卷，第240頁(yè)。