●文/徐憲平

城鎮(zhèn)化

智慧城市建設(shè)要避免成政績形象工程

●文/徐憲平

今天，我們探討中國城市未來發(fā)展之路，傳遞智慧，分享智慧。談四點(diǎn)看法，供各位參考。

第一，認(rèn)清智慧城市發(fā)展大勢

城市的出現(xiàn)，是人類走向成熟和文明的重要標(biāo)志。幾千年來，城市不斷發(fā)展演進(jìn)，形成相對穩(wěn)定的模式。在改善人類生活的同時，由于城市規(guī)模的擴(kuò)張和需求的多元，城市發(fā)展面臨越來越多的挑戰(zhàn)。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，隨著信息化與互聯(lián)網(wǎng)的深度融合，人類正在步入一個嶄新的智慧時代，社會生產(chǎn)、人們生活發(fā)生革命性的變化，對城市運(yùn)行、管理、服務(wù)既帶來新的沖擊，也注入了新的活力。在機(jī)遇與挑戰(zhàn)面前，創(chuàng)新城市發(fā)展，提升城市品質(zhì)，增進(jìn)居民福祉，是城市領(lǐng)導(dǎo)者、管理者都將面對的重要使命。

上個世紀(jì)末，有人提出數(shù)字城市的概念，試圖以計(jì)算機(jī)技術(shù)支撐城市發(fā)展，但由于技術(shù)方案與現(xiàn)實(shí)需求難以結(jié)合，難以落地，大多停留在思路層面。時至今日，互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用，賦予了城市新的能量、新的生命。一些國家相繼提出智慧城市戰(zhàn)略。例如：歐盟提出了“智慧城市與社區(qū)歐洲創(chuàng)新伙伴行動”，旨在實(shí)現(xiàn)“智能增長”、“可持續(xù)增長”和“包容性增長”；日本出臺了“i-Japan戰(zhàn)略2015”，旨在利用智能化技術(shù)改善工作與生活，增強(qiáng)城市活力；新加坡推出了“智慧國2015計(jì)劃”，旨在提升政府治理效率，提升創(chuàng)新發(fā)展能力。這些戰(zhàn)略舉措都是以智慧城市建設(shè)為重要支撐，推動城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、組織形式和管理體制的調(diào)整優(yōu)化，增強(qiáng)城市集聚經(jīng)濟(jì)人口能力和輻射帶動作用。這已成為城市發(fā)展的大趨勢，如大江東去，滾滾向前，勢不可擋！

今年3月，黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，明確提出新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要同步推進(jìn)，深度融合；明確提出推進(jìn)智慧城市建設(shè)及發(fā)展方向。近些年來，有關(guān)部門從技術(shù)研發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)制定、試點(diǎn)示范等方面開展了大量工作，許多地方從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行了積極實(shí)踐。統(tǒng)計(jì)表明，全國所有副省級以上城市、89%的地級及以上城市，47%的縣級及以上城市都提出要建設(shè)智慧城市。有的已經(jīng)取得了一些效果，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，有的已在探索之中。但也要看到，智慧城市建設(shè)中出現(xiàn)的一些問題，主要是缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展理念和路徑不清晰，實(shí)際應(yīng)用效果不明顯，體制機(jī)制創(chuàng)新滯后，網(wǎng)絡(luò)安全隱患嚴(yán)重，盲目建設(shè)現(xiàn)象突出。

今年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)改委、工信部、科技部、公安部、財(cái)政部、國土部、住建部、交通運(yùn)輸部等8部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》。這是我國智慧城市建設(shè)的第一個系統(tǒng)性文件，闡述了智慧城市建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和組織保障。宣傳解讀、貫徹落實(shí)好這份重要文件，正是這次重要會議召開的重要背景。

第二，把握智慧城市發(fā)展內(nèi)涵

智慧城市是一個要素復(fù)雜、應(yīng)用多樣、相互作用的綜合性系統(tǒng)。作為一個正在發(fā)展演化的新生事物，盡管人們認(rèn)識不盡相同，但對其主要特征和建設(shè)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)有一個基本把握。所謂智慧城市，就是充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，構(gòu)建城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)的智慧化體系，實(shí)現(xiàn)城市化與信息化高度融合的更高級城市形態(tài)，創(chuàng)造更加美好的生活。我們要準(zhǔn)確理解和把握中國智慧城市發(fā)展的內(nèi)涵，重點(diǎn)把握好四個“新”。

一是智慧城市是城市發(fā)展的新理念。美歐國家是在經(jīng)歷了大規(guī)模工業(yè)化、城市化進(jìn)程后，開始建設(shè)智慧城市的。而我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還在深入發(fā)展之中，城市建設(shè)仍將持續(xù)相當(dāng)長一段時期。我們要在信息化的大背景下，謀劃城市創(chuàng)新發(fā)展。智慧城市建設(shè)，要有互聯(lián)網(wǎng)思維，使新一代信息技術(shù)成為最具活力的元素，與城市發(fā)展同頻共振。要通過智慧城市建設(shè)，增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性，推動構(gòu)建現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、完善智能化的基礎(chǔ)設(shè)施體系，建立普惠化的公共服務(wù)體系、支撐精細(xì)化的社會管理體系、形成宜居化的生態(tài)環(huán)境體系。這是解決當(dāng)前主要問題的重要抓手，也是發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢的路徑所在。

二是智慧城市是城市運(yùn)行的新模式。要廣泛應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)，通過打造一體化的時空信息平臺、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和信息處理中心，及其重要數(shù)據(jù)信息統(tǒng)籌融合、分析應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對城市運(yùn)行的全方位、全過程的指揮調(diào)度。智慧城市建設(shè)，要形成一個全面感知、交叉互聯(lián)、智能判斷、及時響應(yīng)、融合應(yīng)用的城市運(yùn)行新模式，實(shí)現(xiàn)物理分散與虛擬集中的有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、降低資源消耗水平，提高城市運(yùn)行效率。要促進(jìn)生產(chǎn)方式網(wǎng)絡(luò)化共享、集約化整合、協(xié)作化開發(fā)和高效化利用，逐步建立以用戶為中心的創(chuàng)新制造生態(tài)系統(tǒng)。

三是智慧城市是城市管理的新方式。信息社會下，隨著我國城市規(guī)模的擴(kuò)大、城市人口的增加，城市管理的難度越來越大，服務(wù)的壓力越來越大，傳統(tǒng)的方式難以適應(yīng)。要加大信息數(shù)據(jù)共享力度，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、精準(zhǔn)化管理。形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的城市管理新方式。有效提升城市管理和公共服務(wù)的普適性、可及性和針對性。在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等關(guān)乎人民群眾切身利益的重要領(lǐng)域，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

四是智慧城市是城市建設(shè)的新機(jī)制。智慧城市是信息技術(shù)推廣應(yīng)用與城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的交匯。信息化帶來的城市管理和服務(wù)模式的改變，已然倒逼城市建設(shè)機(jī)制的創(chuàng)新。智慧城市建設(shè)，需要政府、企業(yè)和社會各界形成共識、形成合力，不僅僅是一個技術(shù)方案問題、項(xiàng)目建設(shè)問題，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)體制改革，涉及系列如何正確處理政府與市場的關(guān)系等重大問題，在這一過程中，發(fā)揮政府規(guī)劃和引導(dǎo)作用的同時，必須發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，放開準(zhǔn)入、放開市場，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)等多種形式，引導(dǎo)社會力量、鼓勵社會資本參與智慧城市建設(shè)，建立新機(jī)制，開創(chuàng)新局面。

第三，破解智慧城市發(fā)展難題

不積跬步，無以至千里。智慧城市建設(shè)要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，采取針對性措施，破解發(fā)展難題。

要破解設(shè)計(jì)局限化的難題。智慧城市建設(shè)，不能只謀一域，也不能貪大求全、照搬照抄。各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)條件不同，路徑也不盡相同，必須把有限的資源投入到亟需解決的問題上，必須把老百姓的感受切實(shí)放到第一位。從城市發(fā)展戰(zhàn)略的全局出發(fā)，做好頂層設(shè)計(jì)，十分重要。在此基礎(chǔ)上，可以聚焦重點(diǎn)，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌開展工作。此前，有關(guān)部門在城市規(guī)劃管理信息化、信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智慧城市關(guān)鍵技術(shù)體系和標(biāo)準(zhǔn)、地理信息資源平臺和智慧旅游應(yīng)用等多個領(lǐng)域開展了智慧城市試點(diǎn)。這些工作都很好，各地方既要結(jié)合自身需要有選擇的開展相關(guān)工作，也要善于統(tǒng)籌做好頂層設(shè)計(jì)。

要破解信息碎片化的難題。習(xí)近平總書記指出，當(dāng)今世界，信息流引領(lǐng)技術(shù)流、資金流、人才流，信息資源日益成為重要生產(chǎn)要素和社會財(cái)富。智慧城市建設(shè)應(yīng)用是關(guān)鍵，信息資源也關(guān)乎一個城市的綜合競爭力。但從現(xiàn)實(shí)情況看，信息資源的開放、共享、利用還是“硬骨頭”。要解決好這個問題，必須從體制機(jī)制入手，建立制度保障。中央層面將加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，目前我們正在會同11個部門大力實(shí)施信息惠民工程，推動跨層級、跨部門信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，近期我們還將會同有關(guān)部門研究提出我國大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略。同時，地方也需要積極改革創(chuàng)新，打通行業(yè)、條塊的信息共享通道，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動。要加快政府信息開放，支持社會力量應(yīng)用信息資源發(fā)展便民、惠民、實(shí)用的信息服務(wù)。

要破解建設(shè)空心化的難題。智慧城市建設(shè)不能只著眼于應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)這些“高大上”的工程建設(shè)，只看重技術(shù)的“高精尖”，不注重實(shí)際效果。以往城市信息化工程大多是以政府投資為主，有的并沒有起到提高城市運(yùn)行管理、公共服務(wù)水平的作用，也缺乏建設(shè)、運(yùn)營和管理的長效機(jī)制作支撐，最終導(dǎo)致智慧城市成為“標(biāo)簽”式的政績工程和形象工程。面向未來，智慧城市建設(shè)一定要綜合考慮新一代信息技術(shù)的先進(jìn)性和適用性，堅(jiān)持需求牽引，大力提升自主創(chuàng)新能力；要注重應(yīng)用實(shí)效，推動信息技術(shù)的深度應(yīng)用、集成應(yīng)用；要注重發(fā)揮創(chuàng)新性企業(yè)在智慧城市建設(shè)中的關(guān)鍵作用，注重培育政務(wù)信息化外包、公共云計(jì)算服務(wù)等新模式、新業(yè)態(tài)。

要破解安全脆弱化的難題。切實(shí)強(qiáng)化智慧城市網(wǎng)絡(luò)信息安全管理和能力建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)安全事關(guān)國家安全。智慧城市高度依賴于網(wǎng)絡(luò)和信息基礎(chǔ)設(shè)施，面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)和威脅，比互聯(lián)網(wǎng)的安全更為復(fù)雜，對經(jīng)濟(jì)、社會的影響更為直接，必須高度重視。目前，很多城市還沒有明確網(wǎng)絡(luò)安全管理機(jī)制，表面看誰都在管，但實(shí)際效果不佳。十八屆四中全會要求建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定的法治政府，完善網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)方面的法律。推進(jìn)智慧城市建設(shè)，必須進(jìn)一步明確安全責(zé)任制，切實(shí)解決有機(jī)構(gòu)、缺統(tǒng)籌，有發(fā)展、缺戰(zhàn)略，有規(guī)模、缺安全的問題。必須從管理制度、設(shè)備審查、系統(tǒng)防護(hù)、信息保護(hù)、建設(shè)運(yùn)維、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等多個維度系統(tǒng)建立保障措施；必須實(shí)現(xiàn)全過程網(wǎng)絡(luò)安全管理，重要系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)施，要同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步管理；必須采用安全可控的技術(shù)、產(chǎn)品、系統(tǒng)，確保要害信息設(shè)施和信息資源的安全。

第四，創(chuàng)新智慧城市發(fā)展機(jī)制

建好智慧城市，關(guān)鍵還是要落到行動上，落到效果上，落到人民群眾的滿意度上。各地方政府是建設(shè)智慧城市的責(zé)任主體，既是建設(shè)的決策者，也是建設(shè)的執(zhí)行者。中央各部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)各領(lǐng)域、各行業(yè)發(fā)展，定位主要是從貫徹落實(shí)中央的重大戰(zhàn)略部署出發(fā)，統(tǒng)籌好區(qū)域化的智慧城市建設(shè)與若干經(jīng)濟(jì)社會重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展關(guān)系。智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)就在于，要建立上下聯(lián)動、橫向協(xié)調(diào)的組織機(jī)制，目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)清晰的責(zé)任機(jī)制，公開透明、社會參與的監(jiān)督機(jī)制。

國家發(fā)改委等25個部門已經(jīng)成立了促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展部際協(xié)調(diào)工作組，制定了《促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展部際協(xié)調(diào)工作制度及2014-2015年工作方案》。工作組將緊密配合，系統(tǒng)研究制定促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的配套政策，推動綜合性試點(diǎn)示范；將加強(qiáng)與地方的協(xié)作，對各地區(qū)智慧城市提供指導(dǎo)和幫助；將建立重大事項(xiàng)與中央網(wǎng)信辦的溝通協(xié)商機(jī)制，按照中央統(tǒng)一部署抓好落實(shí)。

近期，各部門將按照“評價(jià)指標(biāo)指導(dǎo)建設(shè)，以評價(jià)工作規(guī)范管理，以評價(jià)結(jié)果促進(jìn)落實(shí)”的原則，進(jìn)一步明確智慧城市建設(shè)的目標(biāo)，及時發(fā)現(xiàn)和解決智慧城市建設(shè)中的問題，改進(jìn)工作方式方法，形成有效激勵機(jī)制。

根據(jù)國務(wù)院要求，各省級人民政府要切實(shí)加強(qiáng)對本地區(qū)智慧城市建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，采取有力措施，抓好全過程監(jiān)督管理。也可以考慮結(jié)合國家層面的架構(gòu)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。城市人民政府要加強(qiáng)組織，細(xì)化措施，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作，主動接受社會監(jiān)督，確保智慧城市健康有序發(fā)展。

推進(jìn)智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)長期的工作，不可能一蹴而就?，F(xiàn)階段還有一些困惑的問題，我們也在進(jìn)一步思考探索。例如：各國都在推動符合本國理念的智慧城市標(biāo)準(zhǔn)，我國的智慧城市標(biāo)準(zhǔn)如何能夠兼容并蓄，并且在國際舞臺發(fā)揮主動作用？如何更大范圍的放開城市建設(shè)、公共事業(yè)領(lǐng)域，更廣泛的吸引社會力量參與智慧城市建設(shè)，帶動我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)信息消費(fèi)？在保障安全的前提下，如何開展更廣泛的國家合作，實(shí)現(xiàn)共贏？這些問題也需要各地政府領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)者專家、企業(yè)界的朋友們共同出謀劃策。

推進(jìn)智慧城市建設(shè)是一次歷史性的機(jī)遇。工業(yè)化加速了城市發(fā)展，信息化將深刻改變城市形態(tài)。面向未來，我們要深入實(shí)踐創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，通過政府、企業(yè)、行業(yè)組織和社會公眾的共同努力，打造一個充滿創(chuàng)新動力、創(chuàng)造潛力和創(chuàng)業(yè)活力的智慧城市發(fā)展新環(huán)境，讓中國特色新型城鎮(zhèn)化在人類文明史上書寫絢麗篇章。

（作者系國家發(fā)展改革委副主任）