●文/汪仕凱

整合內生資源推進城市基層治理

●文/汪仕凱

城市基層治理水平的進一步提升必須依靠政府機構和社會力量共同行動，而社會力量對城市基層治理的參與就意味著必須發(fā)展城市居民自治，城市居民自治的發(fā)展不僅需要改革現(xiàn)行的街道——居委會體制，更為重要的工作是整合社區(qū)內部的治理資源。

城市治理水平是城市國際競爭軟實力的核心要素，而城市基層治理則是特大型城市治理過程不可或缺的組成部分，尤其是在城市迅速擴張、大量外來人口導入、社會矛盾錯綜復雜等問題并存的背景之下，城市基層治理發(fā)揮著至關重要的作用，從一定意義上講，城市基層治理水平的高低制約著城市治理水平的提升。

為了提升城市治理水平，一些特大型城市從20世紀90年代中后期開始強化社區(qū)建設，其基本意圖是通過強化城市居民委員會從而增強政府的治理能力。社區(qū)建設的后果是雙重的，一方面城市居委會成為了國家政權的末梢，政府借助居委會實現(xiàn)了對城市基層社會的管理，另一方面城市居委會的社會自治組織性質在實踐中被限制和改變，部分城市居民未能通過居委會實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督。毋須諱言，當前城市基層治理的關鍵性問題就在于行政化程度膨脹，居委會的日常工作往往不是從事群眾自治，而是竭力完成政府下派的行政事務。

當城市基層治理水平的提高乃至特大型城市整體治理水平的提高難以完全依靠政府機構來實現(xiàn)時，如何發(fā)揮社會自身的治理資源的作用就成為城市治理所必須回答的問題。應該承認，造成當前一些特大型城市基層治理過程過于行政化的原因是街道-居委會體制，進一步說，正是因為街道乃至區(qū)政府職能部門的派出機構長期以來視居委會為自己的下屬機構，從而將過多的、本該由自己完成的行政事務派給居委會完成，因此，改善城市基層治理的基本路徑就是改革當前的街道-居委會體制，特別是要從制度上明確區(qū)分街道和居委會的不同性質以及各自的職能和任務。從發(fā)展方向來看，改革街道——居委會體制的主張是沒有問題的，但是究竟怎樣改革街道-居委會體制則眾說紛紜；而且即使重新在制度上明確了街道和居委會各自的職能和任務，居委會是否能夠成為社會力量參與基層治理和從事群眾自治的組織尚難定論，因為居委會完成行政事務的能力并不能自動地伴隨著行政事務的取消而轉化為基層自治能力。

為了提升城市基層治理的水平，僅僅主張改革現(xiàn)有的街道-居委會體制是遠遠不夠的，更為重要的內容應該是整合社區(qū)內部的各種治理資源，而且對街道-居委會體制的改革應該以是否有利于社區(qū)內部的治理資源的整合為基本尺度，也就是說是否改革以及怎樣改革現(xiàn)有的街道-居委會體制，當視街道——居委會體制阻礙了社區(qū)內部的治理資源整合的情況而定。所謂整合社區(qū)內部的治理資源，就是圍繞居委會形成多種主體共同參與的自治體系，進而實現(xiàn)居委會在社區(qū)內部多種主體的制約和支持下真正成為城市基層群眾自治的基本組織，制約是指居委會的日常工作難以背離居民自治的軌道，支持是指社區(qū)內部的多種治理資源能夠為居委會開展工作所用。

立足一些特大型城市基層治理的現(xiàn)狀和過去十余年社區(qū)建設的基礎，從以下三個方面開展社區(qū)內部的治理資源的整合：

首先，拓展城市居委會的自治結構。居委會作為城市基層群眾自治的基本組織形式，其自治功能的展現(xiàn)長期以來局限在居委會換屆選舉上面，只有當居委會要進行改選時，居委會才不得不廣泛的動員居民參與到基層自治的過程中來。這種狀況強化了一個誤解，即把城市居民自治等同于居委會選舉，似乎只要居委會是按照公開、透明、競爭的原則產生的，城市居民自治就出現(xiàn)了。其實，基層群眾自治的要義在于居民共同管理社區(qū)公共事務，而選舉只不過是其中的一種比較重要的途徑而已，因此必須在選舉之外拓展城市居民參與社區(qū)公共事務管理的渠道。城市居民在日常生活中基于共同愛好結成了很多志愿性質的群眾團隊，群眾團隊在管理特定類型的社區(qū)公共事務上有著重要的貢獻，因此將群眾團隊納入到以居委會為中心的自治結構中去，是整合社區(qū)內部資源、提升基層自治程度的關鍵性步驟。

其次，著力發(fā)揮社區(qū)單位的作用。社區(qū)的組成要素主要是城市居民，但絕不僅僅是城市居民，散布在社區(qū)內部的各種機關、規(guī)模不一的企業(yè)等都是社區(qū)的組成要素。相同的地域使得社區(qū)和社區(qū)單位之間天然的存在著很多共同利益，集中體現(xiàn)在良好的社區(qū)治安狀況、整潔的社區(qū)環(huán)境等方面，這就意味著社區(qū)單位一方面分享了社區(qū)治理的積極成果，另一方面也有參與和幫助社區(qū)自治的責任。在過去相當長的一段時期，社區(qū)單位和社區(qū)被人為地分割開來，城市居委會缺乏吸引社區(qū)單位參與基層治理的動力和渠道，這是制約基層自治發(fā)展的一個重要因素。為了提升城市基層治理的層次和水平，十分有必要發(fā)揮社區(qū)單位在經濟資源和社會網絡等方面的優(yōu)勢，完善社區(qū)單位參與基層治理的協(xié)商合作機制，實現(xiàn)社區(qū)單位對所在社區(qū)的深層次嵌入和回歸。

再次，開發(fā)社區(qū)公共事務。社區(qū)公共事務是基層群眾自治的基礎，試想如果社區(qū)并不存在同城市居民切身利益密切相關的公共事務，城市居民通過居委會組織起來就缺乏自我管理或者治理的對象，所以社區(qū)必須首先存在公共事務而后才能談及自我管理或者治理。今日城市社區(qū)之中缺乏公共事務嗎？事實上，社區(qū)公共事務并不缺乏，缺乏的是開發(fā)社區(qū)公共事務的能力。在社區(qū)日常生活中存在著大量影響居民生活的公共問題，只要將公共問題納入到基層治理的過程中去，公共問題就將變成社區(qū)公共事務。但是由于目前居委會的行政化，社區(qū)大量的公共問題沒有得到居委會的應有重視，于是造成社區(qū)公共事務以潛在的形式即公共問題的形式存在于社區(qū)之中。就推進城市基層治理而論，開發(fā)社區(qū)公共事務很可能成為轉變城市基層治理現(xiàn)狀的樞紐，因為一旦社區(qū)充滿了公共事務，城市居民就不得不組織起來參與到同自身利益密切相關的基層治理過程中去。

總結而論，城市基層治理水平的進一步提升必須依靠政府機構和社會力量共同行動，而社會力量對城市基層治理的參與就意味著必須發(fā)展城市居民自治，城市居民自治的發(fā)展不僅需要改革現(xiàn)行的街道-居委會體制，更為重要的工作是整合社區(qū)內部的治理資源。

（作者單位：華東政法大學政治學研究所）