●文/黃曉春

當(dāng)前基層社會治理創(chuàng)新的起點與方向

●文/黃曉春

近年來，中國社會的階層分化態(tài)勢顯著，隨之引發(fā)了需求結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的多元分化，這意味著基層治理體系將長期面對如何有效供給多層次公共產(chǎn)品和協(xié)調(diào)社會多元利益關(guān)系這兩個基本挑戰(zhàn)。

基層社會的治理創(chuàng)新已經(jīng)成為國內(nèi)不同城市探索新型社會治理模式的重心所在。從經(jīng)驗上來看，不同地區(qū)在探索基層治理創(chuàng)新的路子時有許多迥然不同的做法和經(jīng)驗，改革的切入點、重心也各有側(cè)重。但從總體來看，這些探索大多具有局部創(chuàng)新、碎片化實踐的特征，改革的實踐者和推動者大多都在“形勢所迫”和“問題倒逼”的情境中摸索經(jīng)驗，缺乏一種系統(tǒng)改革思路的指引。這種現(xiàn)狀向研究者提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也催促改革者從深層次上審視當(dāng)前基層治理創(chuàng)新的起點與方向。

歷史地看，國內(nèi)主要城市的基層治理組織與制度架構(gòu)都成型于上世紀(jì)90年代初中期。以上海、北京、沈陽、武漢等特大城市為源頭，國內(nèi)形成了幾種具有鮮明特色的基層治理模式。這些治理模式在行政力量的配置方式、居民自治機制的探索方向等問題上雖然有一定的差異，但就本質(zhì)而言，這些模式都有一些基本的核心特征：

一是以相對封閉條件下的居住人口管理與服務(wù)為重心。從這個角度來看，戶籍制度以及附著于戶籍制之上的公共物品配置方式是既有治理模式的核心內(nèi)容。

二是強調(diào)自上而下的強有力行政執(zhí)行力。借助“職能同構(gòu)”的政府組織體系和“層層加碼”的自上而下的科層壓力體系，這套治理模式形成了很強的行政執(zhí)行力以及相應(yīng)的資源整合能力。但這種強大的行政執(zhí)行力是以高昂的行政成本甚至社會成本為代價的，一旦資源緊縮，其可持續(xù)能力有限。

三是事權(quán)和自由裁量權(quán)在行政體系內(nèi)大量自上而下放權(quán)。這種做法的原意是授權(quán)基層政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)不同情況靈活治理，但卻間接導(dǎo)致了兩個嚴(yán)重后果：首先，人為割斷了屬地之間的橫向聯(lián)系，阻礙了資源的橫向流動和跨區(qū)域配置；其次，在技術(shù)上把各類公共產(chǎn)品切割為地方化的公共產(chǎn)品，阻礙了區(qū)域性公共產(chǎn)品的出現(xiàn)。

四是有限動員社會。主要表現(xiàn)為“社會協(xié)同”與“公眾參與”仍主要停留在城市管理的末梢（如居民區(qū)），行政管理部門往往習(xí)慣于從補充行政管理的角度來動員社會和組織公眾參與，而不是鼓勵具有主體性意識的社會主體發(fā)育。其后果是各類社會組織的數(shù)目越來越多，但社會自我協(xié)調(diào)的能力卻始終羸弱。

五是強調(diào)“技術(shù)治理”和單一目標(biāo)的項目化運作。既有治理模式下，管理部門日趨注重在技術(shù)主義的層面解決各類社會治理難題，其后果是：很多項目僅僅在表層上解決了問題，但深層次問題卻一直缺乏整體性的應(yīng)對思路。另一方面，由于每個項目只針對單一目標(biāo)，因此整體性的公共管理目標(biāo)往往被各種項目碎片化了，不同項目之間的協(xié)調(diào)也越來越困難。

既有治理模式的上述特點構(gòu)成了人們理解當(dāng)前基層治理創(chuàng)新起點的基本線索。客觀來看，這套治理模式在社會流動速度相對緩慢、需求結(jié)構(gòu)相對簡單、利益分化不太顯著的時代背景下具有很強的適應(yīng)性。借助這套治理模式，北京、上海、廣州等特大城市有效應(yīng)對了上世紀(jì)90年代中后期以來十多年城市發(fā)展中遇到的各類社會治理問題。但近五年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，這套治理模式的不適應(yīng)性日顯，尤其是在面對以下三個結(jié)構(gòu)性問題時，顯得越發(fā)力不從心：

首先，在高度開放、流動的新型社會背景下，傳統(tǒng)基層治理網(wǎng)絡(luò)的“盲區(qū)”愈發(fā)顯著。現(xiàn)在，流動人口已經(jīng)成為全國各大城市社會的主要構(gòu)成部分之一，但這些城市以居、村委為依托的基層治理網(wǎng)絡(luò)卻無法有效覆蓋這部分人群，這一方面造成了流動人口各種需求難以得到有效滿足，另一方面也不利于城市社會秩序的長效維系。此外，近年來，在北京、上海、廣州等特大城市的中心城區(qū)和經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)區(qū)域，社區(qū)人口中居住人口的規(guī)模已被分布于各類商業(yè)場所中的職業(yè)人口快速趕超，但目前基層治理的管理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)幾乎都是針對前者而言的，基層政府在面對轄區(qū)內(nèi)規(guī)模龐大的職業(yè)群體時既無授權(quán)也無相應(yīng)的組織架構(gòu)來提供管理與服務(wù)。由此提出了基層治理的組織網(wǎng)絡(luò)和制度重塑的深層挑戰(zhàn)。

其次，在社會需求結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)快速分化的背景下，傳統(tǒng)的以行政體系為主要依托的基層公共服務(wù)體系和社會矛盾化解體系已越來越難以應(yīng)對。近年來，中國社會的階層分化態(tài)勢顯著，隨之引發(fā)了需求結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的多元分化，這意味著基層治理體系將長期面對如何有效供給多層次公共產(chǎn)品和協(xié)調(diào)社會多元利益關(guān)系這兩個基本挑戰(zhàn)。這就勢必要更多地引入社會力量和市場力量，形成多層次的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)，這從深層次上對基層治理的體制架構(gòu)改革、政社關(guān)系調(diào)整以及相應(yīng)的公共政策創(chuàng)新都提出了很高的要求。

第三，在風(fēng)險社會來臨的現(xiàn)代發(fā)展背景下，傳統(tǒng)基層治理體系松散整合的結(jié)構(gòu)特征亟須得到系統(tǒng)提升。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會日益融入全球體系，城市尤其是特大城市已經(jīng)和全球風(fēng)險社會緊密聯(lián)結(jié)。各類傳統(tǒng)或非傳統(tǒng)社會風(fēng)險累積、爆發(fā)的可能性日增，面對這種新情況，亟須形成以政府專業(yè)治理部門為主導(dǎo)、快速聯(lián)動的跨部門、跨界治理網(wǎng)絡(luò)，這在很大程度上對當(dāng)前基層治理變革提出了新要求。

基于上述分析，我們可以對當(dāng)前基層治理創(chuàng)新的歷史方向作出更為清晰的勾勒：一方面，當(dāng)代中國基層社會的治理變革首先涉及到對社會發(fā)展新態(tài)勢的回應(yīng)，由此需要在人口的精細(xì)化管理與服務(wù)、社會矛盾長效化解以及風(fēng)險與公共安全體系建設(shè)方面形成針對性的治理模式，并探討不同治理模式共處的組織與制度安排。另一方面，每種治理模式的形成與發(fā)展都涉及到特定的國家、社會與市場多方合作治理結(jié)構(gòu)，因此，改革的實踐者需要結(jié)合不同領(lǐng)域的治理目標(biāo)，探索形成多種治理結(jié)構(gòu)。換句話說，我們需要更為具體地探索“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會協(xié)同，公眾參與，法治保障”的實現(xiàn)方式，而不能用“一刀切”的方式來總體性地討論國家與社會間的關(guān)系，比如：在人口的精細(xì)化管理與服務(wù)方面，政府負(fù)責(zé)主要體現(xiàn)為“把關(guān)人”和“托底者”的角色，政府通過公共政策安排鼓勵市場與社會力量在此領(lǐng)域發(fā)揮重要作用；但在風(fēng)險治理領(lǐng)域，政府負(fù)責(zé)就表現(xiàn)為全權(quán)主導(dǎo)式的動員與資源整合。當(dāng)一種更具包容力、容納多種治理結(jié)構(gòu)的新型基層治理格局成型時，當(dāng)代中國國家治理能力也將邁向新的臺階。

（作者單位：上海大學(xué)基層治理創(chuàng)新研究中心）