解析篇

解析依法治國重大問題

依法治國，已然成為中國全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。十八屆四中全會公報中出現(xiàn)了諸多新的提法和新的亮點，本刊梳理了六處新提法及專家點評，期以對依法治國的各項決定有更新的認識和理解。

設(shè)立憲法日

國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓

法律是治國之重器，良法是善治之前提。

將每年十二月四日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。

專家解讀

中國人民大學法學院院長、中國憲法學研究會會長韓大元, 早在2001年就建議將12月4日定為我國憲法日。2012年，在憲法頒布實施30年之際，他又專門就此事撰文呼吁。

韓大元說，在社會主義法律體系中，憲法處于“統(tǒng)帥”地位，具有最高的法律地位，法治首先是“憲治”，“普法”的核心首先在于“普憲”。“全社會仍沒有樹立起完整的法治理念，也難于形成社會共同體的核心價值觀。一些社會成員，特別是領(lǐng)導干部對憲法這部國家根本法的認識還非常欠缺，維護憲法的自覺性沒有形成為社會的內(nèi)在動力。社會生活中違憲現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，憲法權(quán)威受到嚴重損害?！?/p>

韓大元認為，中國近幾年來的社會生活中之所以發(fā)生了一些侵犯公民基本權(quán)利的典型案件，背后的一個共同點是，一些公職人員缺乏憲法觀念，不敬畏生命，有的公務員失去了基本的倫理道德。

1 2月4日是中國的“全國法制宣傳日”。之所以確定這一天為“全國法制宣傳日”，是因為中國現(xiàn)行的憲法在1982年12月4日正式實施。剛剛閉幕的十八屆四中全會提出了堅持依法治國首先要堅持依憲治國的要求，全國人大便擬以立法形式設(shè)立“國家憲法日”，“這正體現(xiàn)了四中全會提出的立法及時性”，著名立法專家劉克希說。

完善憲法監(jiān)督

完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度 健全憲法解釋程序機制

健全憲法實施和監(jiān)督制度。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學民主程序形成的根本法。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。

完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

專家解讀

憲法學者、西北大學政治傳播研究所所長華炳嘯認為，要將憲法落到實處，才能保證改革的成果。為此，他建議制定憲法監(jiān)督法，健全和完善我國的違憲審查制度。同時，可在全國人大下面設(shè)立一個憲法委員會，形成違憲審查的政治審查機制。

此外，可在最高人民法院下設(shè)憲法法院，形成違憲審查的司法審查機制。也可以賦予全國人大憲法委員會高于憲法法院的地位和效力，但應由《憲法監(jiān)督法》以及相關(guān)的違憲審查程序規(guī)則予以明確限定。

法律草案表決

法律草案重要條款可以單獨表決

深入推進科學立法、民主立法。加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數(shù)，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。完善立法項目征集和論證制度。健全立法機關(guān)主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。

健全立法機關(guān)和社會公眾溝通機制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。

完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決。

專家解讀

存在“爭議條款”將不再不嚴謹立法。目前的立法過程中，某部付諸表決的法案或規(guī)章制度，從總體上看合情合理切實可行，但其中一兩個條款，在審議時存在著較大爭議，并不是所有表決者都贊同。而由于目前我國立法一般對法案進行整體表決，這就使得一些代表(委員)在投票表決之時很犯難：投贊成票吧，又不贊同其中的那一兩個條款；投反對票吧，又覺得絕大部分條款是自己贊同的，似乎不能因為一兩個爭議條款而“否”了整部法規(guī)。很顯然，存在“爭議條款”的情況下，整部法規(guī)最終獲得全票通過，這對于立法工作而言是不嚴謹?shù)?。因此，“重要條款可以單獨表決”是非常重要的立法制度進步。

設(shè)巡回法庭

探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院和檢察院

最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題。

改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權(quán)。加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度。完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度。

專家解讀

中國政法大學終身教授陳光中談到，“巡回法庭”利于規(guī)避司法地方化，我國司法體制改革中需首要解決的問題就是司法地方保護主義?？朔胤奖Ｗo主義傾向，可借鑒英美國家搞“巡回法庭制度”，這是解決行政區(qū)劃同司法管轄分離的很有效的制度。通過這樣的制度，可以在人財物上逐步擺脫同級黨政機關(guān)的領(lǐng)導和依賴。不過，這個過程比較艱難，最大的問題就是經(jīng)濟不平衡，經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)可能會擔心吃虧。在最高院設(shè)立巡回法庭后，如果某個案件易產(chǎn)生地方保護主義，可收到上一級或者是上上級的巡回法庭上審判。設(shè)立巡回法庭比單獨設(shè)立跨地區(qū)法院要容易，不牽扯到由哪一級人大產(chǎn)生并負責監(jiān)督的問題。

終身追責制

重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制

報告指出，今年要統(tǒng)籌做好保障和改善民生工作。堅持建機制、補短板、兜底線，保障群眾基本生活，不斷提高人民生活水平和質(zhì)量。

健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。

積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。

建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導人員和相關(guān)責任人員的法律責任。

專家解讀

決策追責利于遏止敗家工程。據(jù)世界銀行估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經(jīng)濟損失大約在4000億～5000億元。決策失誤是最大的失誤，“有些決策失誤比貪污腐敗更可怕”。一些地方和部門，之所以存在班子成員都想說了算，而又都不想承擔決策的風險和責任，出了問題又往往不了了之的問題，原因就在于缺少對決策失誤的責任追究制度。而要避免和減少決策失誤造成損失，就亟須向那些不負責任而盲目決策者亮“紅燈”。其中，建立重大決策終身追責制，不但能讓每個干部，特別是處在領(lǐng)導崗位的干部意識到掌握的權(quán)力和承擔的責任是統(tǒng)一的，還能有效遏制“敗家工程”。

編纂民法典

加強市場法律制度建設(shè)，編纂民法典

加強市場法律制度建設(shè)，編纂民法典，制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、財政稅收、金融等方面法律法規(guī)，促進商品和要素自由流動、公平交易、平等使用。

制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治

43的根本保障。以保障人民當家做主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，推進社會主義民主政治法治化。

專家解讀

中國社會科學院法學研究所民法室研究員孫憲忠談到：民法典編纂不要弄得太快，五到八年比較適合。理由是我國在民法領(lǐng)域頒發(fā)的單行法都有，如物權(quán)法、侵權(quán)責任法、婚姻法和繼承法，票據(jù)法、破產(chǎn)法等，所以現(xiàn)在解決無法可依問題的壓力不大，也就是說，要用制定緊缺的法律來調(diào)整經(jīng)濟生活的壓力不大，所以現(xiàn)在不妨把事情做得穩(wěn)妥和科學一點。同樣一些編纂技術(shù)問題也需要考慮，一個民法典有數(shù)千個條文，

25句話速覽《決定》

★ 1、堅持依法治國首先要堅持依憲治國

堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。

★ 2、我國擬建立憲法宣誓制度

將每年十二月四日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。

★ 3、立法涉及重大政策調(diào)整的須報黨中央

加強黨對立法工作的領(lǐng)導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。

★ 4、爭議較大的重要立法事項引入第三方評估

對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決。

探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。

★ 5、企業(yè)有權(quán)拒絕無法律依據(jù)的要求

國家保護企業(yè)以法人財產(chǎn)權(quán)依法自主經(jīng)營、自負盈虧，企業(yè)有權(quán)拒絕任何組織和個人無法律依據(jù)的要求。

★ 6、編纂民法典

加強市場法律制度建設(shè)，編纂民法典，制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、財政稅收、金融等方面法律法規(guī)，促進商品和要素自由流動，公平交易、平等使用。

★ 7、加快推進反腐敗國家立法

加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現(xiàn)象。完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對象由財務擴大為財物和其他財產(chǎn)性利益。

★ 8、制定國家勛章和國家榮譽稱號法

制定國家勛章和國家榮譽稱號法，表彰有突出貢獻的杰出人士。

★ 9、加強互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法

完善網(wǎng)絡信息服務、網(wǎng)絡安全保護、網(wǎng)絡社會管理等方面的法律法規(guī)，依法規(guī)范網(wǎng)絡行為。

★ 10、抓緊出臺反恐怖等一批急需法律

貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設(shè)，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進公共安全法治化，構(gòu)建國家安全法律制度體系。

★ 11、大幅度提高生態(tài)違法成本

用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。

★ 12、建立重大決策終身責任追究制度

對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導人員和相關(guān)責任人員的法律責任。

★ 13、行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力

沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務的決定。推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空這些條文不能是一麻袋土豆，表面是一個整體，但是內(nèi)在沒有邏輯。立法必須是科學化的體系化的產(chǎn)物。孫憲忠覺得這次民法典能夠完成，五到八年是一個比較適合的時間。

中國民法典建設(shè)從清末維新變法開始，至今已經(jīng)一百多年了。

據(jù)了解，我國曾于1954年、1962年、1979年三次啟動民法典的制定，但受當時的歷史條件所限，始終未能完成。2002年12月，全國人大常委會首次審議民法典草案，但鑒于民法典內(nèi)容復雜、體系龐大、學術(shù)觀點有分歧，全國人大常委會決定先制定物權(quán)法、侵權(quán)責任法等單行法，在條件成熟后再以此為基礎(chǔ)研究制定一部完整的民法典。間。

（本文由本刊記者陳宇宏根據(jù)資料編輯整理）

★ 14、積極推行政府法律顧問制度

建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。

★ 15、大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類

重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。

★ 16、造成冤假錯案依法追究刑事責任

任何黨政機關(guān)和領(lǐng)導干部都不得讓司法機關(guān)做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關(guān)都不得執(zhí)行黨政機關(guān)和領(lǐng)導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關(guān)辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。

★ 17、推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離

完善司法體制，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點。

★ 18、變立案審查制為立案登記制

改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權(quán)。

★ 19、防止輿論影響司法公正

完善人民監(jiān)督員制度，重點監(jiān)督檢察機關(guān)查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動。司法機關(guān)要及時回應社會關(guān)切。規(guī)范媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正。

★ 20、加強對刑訊逼供和非法取證源頭預防

完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預防，健全冤假錯案有效防范、及時糾正機制。

★ 21、堅決懲治司法掮客行為

依法規(guī)范司法人員與當事人、法律、特殊關(guān)系人、中介組織的接觸、交往行為。嚴禁司法人員私下接觸當事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請或者收受其財物、為律師介紹代理和辯護業(yè)務等違法違紀行為，堅決懲治司法掮客行為，防止利益輸送。

★ 22、建立健全社會矛盾預警機制

建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制、暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。把信訪法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。

★ 23、健全社會矛盾糾紛預防化解機制

初任法官、檢察官由高級人民法院、省級人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層法院、檢察院任職。上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選。

★ 24、政法委員會必須長期堅持

政法委員會是黨委領(lǐng)導政法工作的組織形式，必須長期堅持。

★ 25、黨規(guī)黨紀嚴于國家法律

各級組織和廣大黨員干部不僅要規(guī)范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行宗旨，堅決同違法亂紀行為作斗爭。