陶運平，馬仁珍，金 輝，周眉生

（1.山西省農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與經(jīng)濟研究所，山西太原030006；2.臨汾市土地勘測規(guī)劃室，山西臨汾041000）

1 山西省開發(fā)區(qū)設置

建設開發(fā)區(qū)是我國促進經(jīng)濟發(fā)展的一個重要舉措[1-5]，許多學者對目前開發(fā)區(qū)土地利用中存在的問題及對策進行過大量的研究[6-11]。山西省開發(fā)區(qū)自成立以來也對山西省的經(jīng)濟社會發(fā)展作出了巨大貢獻，發(fā)揮了輻射、示范和帶動作用，在土地利用效率方面，總體上也走在了全省的前列[12-16]。

山西省現(xiàn)有25個省級以上開發(fā)區(qū)，其中，有6個國家級開發(fā)區(qū)、19個省級開發(fā)區(qū)。除運城空港開發(fā)區(qū)（2011年11月22日山西省政府批準成立，2012年才納入省級開發(fā)區(qū)數(shù)據(jù)庫，可用資料極少）外的24個開發(fā)區(qū)的基本情況如表1所示。

2 山西省開發(fā)區(qū)土地利用及特色

調查表明，2012年山西省開發(fā)區(qū)土地總面積為18 765.53 hm2，2011年已建成城鎮(zhèn)建設用地為7 076.27 hm2，其中，工礦倉儲用地在開發(fā)區(qū)土地中所占的比例最大，面積為2 974.61 hm2，總建筑面積為2 411.26萬m2，占已建成城鎮(zhèn)建設用地面積的42.03%，占土地總面積的17.70%。

全省各開發(fā)區(qū)的行業(yè)以醫(yī)藥制造業(yè)、電氣機械及器材制造業(yè)、煉焦加工業(yè)等工業(yè)為主，全省開發(fā)區(qū)工礦倉儲行業(yè)容積率平均為0.81，大于國土資發(fā)《關于發(fā)布和實施〈工業(yè)項目建設用地控制指標〉的通知》〔2008〕24號規(guī)定的最小容積率0.7，說明用地比較合理。不同地域開發(fā)區(qū)用地情況結果表明，設立較早的開發(fā)區(qū)，已建成建設用地所占比例較高；與城市發(fā)展緊密度越高，已建成建設用地在開發(fā)區(qū)中比例越大；區(qū)域經(jīng)濟中工業(yè)發(fā)展速度越快的，工礦倉儲用地在各開發(fā)區(qū)中所占比例越高。

表1 山西省省級以上開發(fā)區(qū)基本情況

3 山西省開發(fā)區(qū)建設效益

近年來，山西省各開發(fā)區(qū)經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大、總體實力明顯增強、配套功能日趨完善、有效發(fā)揮了在對外開放中的窗口示范效應，以及在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)提升、技術創(chuàng)新等方面的輻射帶動作用，已經(jīng)成為招商引資的主陣地和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極。

山西省11市開發(fā)區(qū)用地情況和2012年25個開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟情況列于表2，3。從表3可以看出，2012年山西省的主要開發(fā)區(qū)運行情況較好，25個開發(fā)區(qū)合計完成科工貿(mào)總收入4 552.10億元、工業(yè)總產(chǎn)值3 234.90億元[17]；部分開發(fā)區(qū)土地利用經(jīng)濟效益較好，有10個開發(fā)區(qū)的單位面積科工貿(mào)收入超過了4 000萬元/hm2，8個開發(fā)區(qū)的單位面積工業(yè)總產(chǎn)值超過2 000萬元/hm2。

表2 山西省11市開發(fā)區(qū)用地情況

表3 2012年山西省25個省級以上開發(fā)區(qū)經(jīng)濟情況統(tǒng)計

4 山西省開發(fā)區(qū)規(guī)劃和建設中的突出問題

4.1 開發(fā)區(qū)地域分布不均衡

山西省的25個開發(fā)區(qū)分布于全省11個地級市，但各市之間分布并不平衡。由表2可知，太原市共有5個各級各類開發(fā)區(qū)，其中，城市建成區(qū)內(nèi)有4個，清徐縣有1個，開發(fā)區(qū)批準土地面積已達到區(qū)域面積的0.515 6%；運城市有5個省級開發(fā)區(qū)，占市域面積比例為0.45%，僅次于太原市；朔州市、大同市、忻州市、陽泉市、晉城市分別只有1個省級以上開發(fā)區(qū)，而這5個市的開發(fā)區(qū)只有朔州開發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積超過10 km2，且占轄區(qū)面積比例超過0.1%，其余4個開發(fā)區(qū)土地面積和比例都非常小。

從地理位置看，大同市、朔州市、忻州市、呂梁市、臨汾市各市的西部均未設置開發(fā)區(qū)。部分原因是個別地方政府缺乏超前規(guī)劃意識，對設立開發(fā)區(qū)的長遠意義認識不足，對建設開發(fā)區(qū)帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展體會不深刻，地方政府和群眾行動熱情不足、積極性不高，導致開發(fā)區(qū)數(shù)目較少的地方無法享受國家對開發(fā)區(qū)的土地、稅收等多方面的優(yōu)惠政策，失去了經(jīng)濟發(fā)展的部分動力和機遇。

4.2 部分開發(fā)區(qū)遠離城市，發(fā)展成本增加

為避免原有城區(qū)土地產(chǎn)權復雜、成片可開發(fā)土地少、改造拆遷成本高、開發(fā)凈效率低的問題，山西省大部分開發(fā)區(qū)選擇離開主城區(qū)獨立開發(fā)，因此，增加了交通、水電、煤氣、供熱、通訊等基礎設施和相關的生活服務設施的投資，致使開發(fā)區(qū)發(fā)展和運行的綜合成本增加，如絳縣經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積14.98 km2，依托原軍工企業(yè)541（現(xiàn)為國家特大型企業(yè)中信機電制造公司）的9個分支，分散在9個不同的地點，交通和聯(lián)絡成本較高；又如風陵渡開發(fā)區(qū)是全省唯一一個以全鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制為單位的開發(fā)區(qū)，其規(guī)劃面積為撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)之前的舊風陵渡鎮(zhèn)的全部土地13.34 km2，該區(qū)距離所在縣城42 km。

4.3 部分開發(fā)區(qū)管理體制不順

部分開發(fā)區(qū)管委會的特殊管理體制與當?shù)氐男姓w制關系難以理順，新成立的開發(fā)區(qū)改變了原有的行政區(qū)劃和機構隸屬，并與老城區(qū)形成了一定的競爭態(tài)勢，導致與原來的行政上級關系微妙，協(xié)作困難。全省目前還有9個開發(fā)區(qū)未設立土地分局。即使是管理機構已經(jīng)正常建立，個別開發(fā)區(qū)仍然存在與所在地原來的行政機構在管理工作和經(jīng)濟利益方面的種種矛盾。如地處芮城縣風陵渡鎮(zhèn)的山西風陵渡經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)已經(jīng)升格為副地市級的開發(fā)區(qū)管委會，理應獨立管理和運行，開發(fā)區(qū)也成功引進了一批經(jīng)濟效益較好的企業(yè)，經(jīng)濟形勢較好，開發(fā)區(qū)2012年的工業(yè)總產(chǎn)值達到芮城縣的70%，為了保證地方經(jīng)濟發(fā)展，地方政府不愿意開發(fā)區(qū)完全獨立運行，在某種程度上影響了開發(fā)區(qū)的發(fā)展。

4.4 部分開發(fā)區(qū)規(guī)劃和布局缺乏科學性，用地準入門檻低

由于規(guī)劃和布局缺乏科學性，一些占地規(guī)模大、經(jīng)濟效益低、科技含量少、示范效應差的項目進入各級各類開發(fā)區(qū)，導致山西省部分開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃定位級別較低，用地準入門檻低。

山西省部分開發(fā)區(qū)的設立依托于各地原有的成片的工業(yè)基地，但其內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結構仍然保持了固有的模式。如位于呂梁市的孝義開發(fā)區(qū)、文水開發(fā)區(qū)、交城開發(fā)區(qū)雖然在2006年都被批準成為省級開發(fā)區(qū)，但各區(qū)內(nèi)都仍以煤炭、焦化、冶煉、鑄造、化工等為主導產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)占地規(guī)模大，科技含量低，導致各區(qū)都在國家核準的面積上大量外擴，如文水開發(fā)區(qū)國家核準450 hm2，而該區(qū)是按1 800 hm2布置的；交城開發(fā)區(qū)國家核準1 300 hm2，區(qū)內(nèi)實際范圍2 470 hm2；孝義開發(fā)區(qū)國家核準的只有原呂梁梧桐焦化工業(yè)園區(qū)750 hm2，而孝義市按煤化工產(chǎn)業(yè)園、鋁工業(yè)和光伏產(chǎn)業(yè)園、高新技術產(chǎn)業(yè)園“一區(qū)三園”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局實際控制7 070 hm2，其中僅“千萬噸級新型煤化工基地”規(guī)劃面積就達3 470 hm2。

4.5 部分開發(fā)區(qū)規(guī)劃不合理，用地功能錯位

部分開發(fā)區(qū)上馬盲目、缺乏科學規(guī)劃，導致用地功能錯位。如山西省開發(fā)區(qū)中國家核準面積最大的朔州開發(fā)區(qū)，核準面積1 437.19 hm2，但開發(fā)區(qū)實際總面積8 690 hm2，區(qū)內(nèi)實際用地以商業(yè)住宅、辦公用地為主，工業(yè)用地較少，且由于工業(yè)用地門檻較低，入?yún)^(qū)的工業(yè)項目檔次不高，發(fā)展方式粗放，基本沒有標準廠房及多層廠房，無法實現(xiàn)省級開發(fā)區(qū)對周邊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動和輻射作用。

4.6 開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異大

全省各開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的重要基地，開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)技術水平較高，經(jīng)濟集約度較好，對當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展起到帶頭作用。但從全省25個省級以上開發(fā)區(qū)2012年的經(jīng)濟運行情況看，各市的開發(fā)區(qū)差異很大。由表3可知，2012年太原市的開發(fā)區(qū)合計科工貿(mào)收入2 142.73億元，在全省各市名列第一，并且占到全省開發(fā)區(qū)總值的47.07%；而同期大同市、朔州市、忻州市、陽泉市4個市開發(fā)區(qū)合計只有263.20億元，占全省開發(fā)區(qū)總值的5.78%。從表4可以看出，太原市開發(fā)區(qū)的科工貿(mào)收入、工業(yè)總產(chǎn)值、稅收收入、進出口額、地區(qū)生產(chǎn)總值[18]分別占全省開發(fā)區(qū)的52.53%，61.34%，34.82%，58.43%，48.73%，即各項指標在全省都有舉足輕重的地位，說明在省內(nèi)中心城市建設開發(fā)區(qū)效果好、意義大；而除陽泉市的進出口總額排名第8外，其他各項指標陽泉市、忻州市、朔州市均排名全省最后，說明各市的開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異巨大。

表4 1999—2012年各市開發(fā)區(qū)累計經(jīng)濟占全省開發(fā)區(qū)經(jīng)濟的情況統(tǒng)計

4.7 個別開發(fā)區(qū)產(chǎn)出率過低，低效用地多

部分開發(fā)區(qū)不僅總經(jīng)濟規(guī)模小，而且單位面積產(chǎn)出效率也很低。從表2可以看出，2012年全省有12個開發(fā)區(qū)的科工貿(mào)收入少于100億元，其中，科工貿(mào)收入較低的5個開發(fā)區(qū)為絳縣經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、文水經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、清徐經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、祁縣經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、壺關經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，其科工貿(mào)收入分別僅為 23.7，27.5，36.8，40.8，42.9億元，單位面積科工貿(mào)收入分別為158.5萬，611.9萬，260.7萬，2 038.9萬，1 607.7萬元 /hm2，遠低于全省平均值3 532.23萬元/hm2，這5個開發(fā)區(qū)與中心城市的距離都較遠，區(qū)位優(yōu)勢、交通優(yōu)勢、經(jīng)濟文化環(huán)境都無法與太原市以及各個地級市政府所在地相比擬，招商引資難度大，難以吸引高科技產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)出效率高的企業(yè)，導致低效用地較多。

5 建議

5.1 合理布局，理順關系，加強管理

在未來的發(fā)展中要制定全省開發(fā)區(qū)中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，合理布局省級以上開發(fā)區(qū)，在開發(fā)區(qū)數(shù)目較少的區(qū)域，按照地域特色開辦新的開發(fā)區(qū)；對尚未建立的開發(fā)區(qū)管理委員會的開發(fā)區(qū)要增設、完善機構；對開發(fā)區(qū)管理委員會尚未與所在地經(jīng)濟脫鉤、無法獨立執(zhí)行職責的要盡快理順關系。

5.2 建立土地節(jié)約評估體系，建立和實施退出制度

在開發(fā)區(qū)土地利用管理中應建立切實可行的土地集約利用評估指標體系，要從分析影響開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用水平的因素入手，從土地利用的投入強度、產(chǎn)出效果、利用程度以及可持續(xù)利用等方面著眼，從建設“節(jié)約型社會”的理念出發(fā)，運用市場規(guī)律，通過土地價格、稅收等經(jīng)濟手段對土地進行宏觀調控，制定明確的獎懲制度，促使企業(yè)節(jié)約和集約利用土地。對前景好、產(chǎn)業(yè)效益好的項目可優(yōu)先落地，對前景不明朗的企業(yè)可組織土地跟蹤評價，對已建成的效益不好的企業(yè)和非主導產(chǎn)業(yè)鼓勵適當集中或置換，對達不到集約用地標準的企業(yè)可鼓勵其使用轉讓或退園。實行滾動管理，對在考核中多項指標多次落后、無法起到帶頭作用和示范作用的開發(fā)區(qū)，實施降級和退出處理，要充分運用多種土地管理手段如收回、收購、儲備等，制定符合市場運作機制的開發(fā)區(qū)土地二次配置政策。

5.3 加強開發(fā)區(qū)土地利用的規(guī)劃管理與調控

開發(fā)區(qū)還要加強對開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃實施的管理，對發(fā)展趨勢好、潛力大、土地供應緊張的開發(fā)區(qū)要及時調整規(guī)劃，增加土地儲備和供應；對于發(fā)展前景不明朗、土地閑置的開發(fā)區(qū)也要及時調整規(guī)劃，推遲或停止供地。在基準地價較高的區(qū)域，招商引資時須逐步提高開發(fā)區(qū)的準入門檻，引進優(yōu)質企業(yè)，提高土地的投資強度和產(chǎn)出效益。

管理部門要組織各開發(fā)區(qū)之間進行必要的協(xié)調與溝通，使得開發(fā)區(qū)建設與本地資源環(huán)境承載能力、工業(yè)基礎、產(chǎn)業(yè)結構、教育科研水平相適應，形成各具特色、優(yōu)勢互補的區(qū)域開發(fā)區(qū)群；現(xiàn)有開發(fā)區(qū)也要通過項目集聚、互換協(xié)作、土地使用收益分成、產(chǎn)業(yè)收益區(qū)域反哺等方式協(xié)調好各方面的關系，營造更友好的發(fā)展環(huán)境。

5.4 促進產(chǎn)業(yè)集聚，擴大產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的規(guī)模效益

開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展要從粗放型生產(chǎn)為主轉向以集約型生產(chǎn)為主，從以總量增加為主轉向以結構優(yōu)化為主，從關注發(fā)展速度為主轉向關注發(fā)展效益、帶動一方經(jīng)濟為主轉變，要形成聯(lián)動互補態(tài)勢，在開發(fā)區(qū)之間建立功能配套區(qū)和產(chǎn)業(yè)分區(qū)。從開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力挖掘方面，應鼓勵主導產(chǎn)業(yè)集中、合理布局，提高土地資源利用效率。

5.5 立體發(fā)展，提高土地集約化程度

目前，除個別開發(fā)區(qū)外，大部分開發(fā)區(qū)尚處于平面擴張建設狀態(tài)。低矮型建筑多，高層廠房少，除少量車庫外，基本沒有地下建筑。開發(fā)區(qū)未來要增加新項目占用土地的投入產(chǎn)出率指標管理，制定生產(chǎn)性用地的產(chǎn)出率標準，對不能達到土地利用產(chǎn)出率指標的建設項目壓縮用地指標，獎勵和推廣節(jié)約用地的項目設計與施工典型。在開發(fā)區(qū)建設中，在合理范圍內(nèi)要盡可能提高建筑密度、增加容積率，增加土地利用集約度，增加土地的立體利用、拓展新的空間，在有限的土地上實現(xiàn)新的更大發(fā)展。

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