彭 俊，劉玉卿

（鹽城師范學(xué)院城市與資源環(huán)境學(xué)院 鹽城 224002）

江蘇省海岸線資源利用現(xiàn)狀及控制制度研究*

彭 俊，劉玉卿

（鹽城師范學(xué)院城市與資源環(huán)境學(xué)院 鹽城 224002）

海岸線是稀缺的海域空間資源，也是沿海經(jīng)濟發(fā)展的重要載體。江蘇沿海開發(fā)已上升到國家戰(zhàn)略層面，沿海的發(fā)展對江蘇省經(jīng)濟的全面提升起著至關(guān)重要的作用。沿海各種產(chǎn)業(yè)的建設(shè)離不開對岸線資源的利用，文章通過資料收集和現(xiàn)場調(diào)查，分析了江蘇省岸線資源的利用現(xiàn)狀，提出岸線資源利用的控制制度，是保護海岸線資源、實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和落實海洋工作任務(wù)的重要舉措。

江蘇??；海岸線；利用；控制制度

隨著海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們對海洋資源的開發(fā)利用日益增加［1－4］。海岸線資源作為海洋資源的一種，是稀缺的不可再生的資源，對沿海地區(qū)城市拓展、工業(yè)建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展等起著巨大作用。近年來，我國沿海地區(qū)存在海岸線利用粗放、后備資源不足、海岸自然環(huán)境遭到破壞、海岸線保護力度不夠等問題［5－7］。在這種情況下，亟須加強海岸線的管理，尤其是對自然岸線的保護。《全國海洋功能區(qū)劃（2011－2020年）》中明確提出“保留海域后備空間資源，嚴(yán)格控制占用海岸線的開發(fā)利用活動，至2020年，大陸自然岸線保有率不低于35%”的區(qū)劃目標(biāo)，為實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須采取切實可行的措施，合理進行海岸線的開發(fā)利用。

1 海岸線基本概況

海岸線的確定總體上以平均大潮高潮時水陸分界的痕跡線為主要依據(jù)，一般以當(dāng)?shù)睾Ｎg階地、海灘堆積物或海濱植物的外緣為準(zhǔn)。

江蘇省海岸線北起蘇魯交界的繡針河口，南抵長江口，自然岸線總長約為1 007 km，其中連云港市岸線長282 km，占岸線總長的28%；鹽城市岸線長500 km，占岸線總長的49.7%；南通市岸線長225 km，占岸線總長的22.3%。按照海岸線的地質(zhì)巖性劃分，江蘇海岸有基巖質(zhì)海岸、砂質(zhì)海岸和淤泥質(zhì)海岸。按照海岸線的穩(wěn)定性劃分，江蘇海岸有淤積岸段、侵蝕岸段和穩(wěn)定岸段。自北向南具體分布特征大致為：繡針河口至柘汪岸段為淤積型砂質(zhì)海岸；柘汪至興莊河口岸段為侵蝕型砂質(zhì)海岸；興莊河口至西墅岸段為穩(wěn)定型淤泥質(zhì)海岸；西墅至大板艞岸段為基巖質(zhì)海岸；大板艞至射陽河口岸段為侵蝕型淤泥質(zhì)海岸，射陽河口至東灶港岸段為淤積型淤泥質(zhì)海岸，東灶港至蒿枝港岸段為侵蝕型淤泥質(zhì)海岸，蒿枝港至啟東嘴岸段為穩(wěn)定型淤泥質(zhì)海岸。

2 海岸線利用現(xiàn)狀

根據(jù)海岸線的利用功能，可將江蘇省海岸線劃分為漁業(yè)岸線、城市岸線、港口岸線、旅游岸線、工業(yè)岸線和保護岸線。其中，漁業(yè)岸線為711 km，占全省岸線的70.6%；城市岸線為17 km，占全省岸線的1.7%；港口岸線為122 km，占全省岸線的12.1%；旅游岸線9 km，占全省岸線的0.9%；工業(yè)岸線為98 km，站全省岸線的9.7%；保護區(qū)岸線為50 km，占全省岸線的5%。

沿海三市（連云港市、鹽城市和南通市）的海岸線利用情況如表1所示。

表1 江蘇沿海各市海岸線利用情況

連云港市海岸線利用類型包括漁業(yè)岸線、城市岸線、港口岸線、旅游岸線和工業(yè)岸線。漁業(yè)岸線為195 km，占全市岸線的69.1%，主要分布在繡針河口至臨洪河口岸段（岸線外側(cè)主要為圍海養(yǎng)殖和海水養(yǎng)殖，岸線內(nèi)側(cè)為圍塘養(yǎng)殖）和大板艞至灌河口岸段（岸線外側(cè)主要為海水養(yǎng)殖海域，岸線內(nèi)側(cè)為鹽田區(qū)和圍塘養(yǎng)殖區(qū)）。城市岸線為17 km，占全市岸線的6.0%，主要分布在臨洪河口至西墅岸段，通過圍海造地建設(shè)連云港市海濱新區(qū)。港口岸線為50 km，占全市岸線的17.7%，主要分布在西大堤至東西連島南側(cè)岸段和云臺山北側(cè)岸段以及灌河口西側(cè)岸段。旅游岸線為50 km，占全市岸線的3.2%，主要分布在東西連島北部岸段和凰窩所在岸段，前者有大沙灣和蘇馬灣2個海濱浴場，是連云港主要的濱海旅游區(qū)域；后者現(xiàn)為凰窩海濱浴場。工業(yè)岸線為11 km，占全市岸線的3.9%，主要分布在羊山島至大板艞岸段，岸線內(nèi)側(cè)為田灣核電站主廠區(qū)所在地，岸線外側(cè)為田灣核電站取水和排水海域。

鹽城市海岸線利用類型包括漁業(yè)岸線、港口岸線、工業(yè)岸線和保護區(qū)岸線。漁業(yè)岸線為375 km，占全市岸線的75%，主要分布在中山河口南、北側(cè)岸段，翻身河口至新洋河口岸段，斗龍港口至四卯酉港口南側(cè)岸段，王港口至川東港口岸段，川水港口至方塘河口岸段，這些岸線的海岸線外側(cè)為圍海養(yǎng)殖和海水養(yǎng)殖。港口岸線為54 km，占全市岸線的10.8%，主要分布在翻身河口北側(cè)的拐彎岸段，射陽河口岸段和王港口北側(cè)岸段。工業(yè)岸線為21 km，占全市岸線的4.2%，主要分布在灌河口東側(cè)岸段和中山河口東側(cè)岸段，前者通過圍海造地建設(shè)臨海工業(yè)區(qū)，后者為濱?；@區(qū)所在位置，岸線外側(cè)海域是化工園區(qū)的尾水排放海域。保護區(qū)岸線為50 km，占全市岸線的10%，主要分布在新洋港口至斗龍港口岸段和川東港口南側(cè)岸段，前者為鹽城國家級珍禽自然保護區(qū)的核心區(qū)域；后者為麋鹿自然保護區(qū)。

南通市海岸線利用類型包括漁業(yè)岸線、港口岸線和工業(yè)岸線。港口岸線為18 km，占全市岸線的8%，主要分布在掘苴河閘南側(cè)如東縣長沙鎮(zhèn)岸段，利用岸外西太陽沙和爛沙洋水道建設(shè)洋口港深水泊位，在近岸灘涂上圍海造地建設(shè)如東洋口港臨港工業(yè)園區(qū)，并通過陸島通道將碼頭與臨港工業(yè)園區(qū)相連。工業(yè)岸線為66 km，占全市岸線的29.3%，主要分布在東灶港兩側(cè)岸段，小洋口港東南側(cè)部分岸段，蒿枝港北側(cè)岸段，塘蘆港口至協(xié)興港口岸段和連興港北側(cè)岸段。其余岸段主要為漁業(yè)岸線，為141 km，占全市岸線的62.7%，岸線外側(cè)主要為圍海養(yǎng)殖和海水養(yǎng)殖。

3 海岸線利用多樣性評價

海岸線利用結(jié)構(gòu)多樣性分析的目的是分析研究區(qū)域內(nèi)各種海岸線利用類型的齊全程度或多樣化狀況，可運用吉布斯·馬丁多樣化指數(shù)進行量化度量。

吉布斯·馬丁多樣化指數(shù)計算公式為

式中：GM為多樣化指數(shù)；fi為第i中海岸線利用類型的長度。

根據(jù)式中自變量和因變量的數(shù)理關(guān)系，可以得知，如果只有1種海岸線利用類型，則指數(shù)為0；如果海岸線利用類型和利用長度均勻分布，則指數(shù)趨于1。因此，可用GM值來分析某區(qū)域海岸線利用類型的齊全程度或多樣化狀況。

江蘇省海岸線利用多樣化指數(shù)為0.475，海岸線利用多樣化程度相對較高。沿海各市海岸線利用多樣化指數(shù)從高到低依次為：南通市（0.515）、連云港市（0.484）、鹽城市（0.414）。南通市海岸線利用類型只有3種（漁業(yè)岸線、港口岸線和工業(yè)岸線），但海岸線利用多樣化指數(shù)卻最高；而連云港市海岸線利用類型有5種（漁業(yè)岸線、城市岸線、港口岸線、旅游岸線和工業(yè)岸線），海岸線利用多樣化指數(shù)卻不是最高的，鹽城市海岸線利用類型也有4種（漁業(yè)岸線，港口岸線、工業(yè)岸線和保護區(qū)岸線），但海岸線利用多樣化指數(shù)卻是最低的。究其原因，在于每種利用類型的海岸線長度分布不均。南通市最長的漁業(yè)岸線與最短的港口岸線之差為123 km，連云港市最長的漁業(yè)岸線與最短的旅游岸線之差為186 km，鹽城市最長的漁業(yè)岸線與最短的工業(yè)岸線之差為354 km。因此，在海岸線優(yōu)化利用規(guī)劃中，不但要考慮多種類型的海岸線利用，還要考慮每種利用類型的海岸線長度，這樣才能真正實現(xiàn)海岸線利用的多樣化和優(yōu)化。

4 海岸線利用的控制制度

總體來看，江蘇省沿海各市對海岸線資源的開發(fā)利用都十分重視，取得了一定的成效，但也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：①海岸線資源的開發(fā)利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。全省海岸線資源的管理和利用多是各地區(qū)、各行業(yè)、各部門根據(jù)自身需要自行組織，開發(fā)利用布局不夠合理，整體區(qū)位優(yōu)勢未能有效發(fā)揮。②海岸線利用效率不高。開發(fā)利用的海岸線整合度差，利用方式粗放，岸線存在多占少用，海岸線資源沒有得到有效的保護。③海岸線開發(fā)利用管理機制尚未健全。對海岸線的開發(fā)利用缺乏有效管理，出現(xiàn)多部門管理而又難以管理好的現(xiàn)象，岸線管理工作協(xié)調(diào)難度大，影響到海岸線資源的保護和進一步開發(fā)。

針對岸線資源開發(fā)利用中存在的問題，提出幾點海岸線利用的控制制度，旨在更有效、更優(yōu)化的利用岸線資源。

4.1 設(shè)定岸線保護級別

根據(jù)海岸線自然資源條件和人工開發(fā)程度，將海岸線劃分為嚴(yán)格保護、限制開發(fā)、適度開發(fā)3類岸段，明確各類海岸線的起止位置與長度，完善管理措施：①將自然形態(tài)保持完好，生態(tài)功能與資源價值顯著的紅樹林、典型地質(zhì)遺跡、原生砂質(zhì)海岸、重要濱海濕地等的自然岸段劃為嚴(yán)格保護岸段，禁止開發(fā)利用，逐步建立海岸線特別保護區(qū)、自然保護區(qū)和海洋公園。②將自然形態(tài)保持基本完整，具有公共旅游休閑、生活親水和生態(tài)涵養(yǎng)等自然海岸生態(tài)功能的岸段，以及為未來發(fā)展預(yù)留、保留的岸段劃為限制開發(fā)岸段，限制開展改變海岸自然屬性的開發(fā)利用活動，重點開展整治修復(fù)，維護自然海岸生態(tài)功能。③將養(yǎng)殖鹽田圍海堤壩、工業(yè)與城鎮(zhèn)、港口航運等人工化程度較高的岸段劃為適度開發(fā)岸段，限制大規(guī)模圍填海開發(fā)，集中集約布局必須占用海岸線的建設(shè)用海，重點整治海岸線海域空間，提升海岸空間資源價值和海岸線利用效益。

4.2 編制岸線規(guī)劃

根據(jù)江蘇省海岸線的區(qū)位條件、自然環(huán)境、自然資源、開發(fā)保護現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。按照海岸線功能標(biāo)準(zhǔn)，將海岸線劃分為不同利用類型和不同環(huán)境質(zhì)量要求的功能段，用以控制和引導(dǎo)該岸段海岸線海域的使用方向。在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合海洋功能區(qū)劃和毗鄰陸域的土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮各個岸段的基本情況，科學(xué)合理地編制海岸線利用和保護規(guī)劃，指導(dǎo)海岸線利用保護管理工作。同時制定海岸線利用和保護年度計劃，結(jié)合各地區(qū)海岸線條件和社會經(jīng)濟發(fā)展需求，合理確定不同地區(qū)海岸線利用年度控制數(shù)，實行海岸線利用年度總量控制制度。

4.3 實行岸線計劃管理

實施岸線利用年度計劃管理，是提高岸線使用效率、確保落實海洋功能區(qū)劃、拓展宏觀調(diào)控手段的具體措施。海岸線利用計劃指標(biāo)必須實行指令性管理，不得擅自突破。同時建立岸線利用計劃臺賬管理制度，對自然岸線利用計劃指標(biāo)使用情況及時登記統(tǒng)計。加強岸線利用計劃執(zhí)行情況的評估和考核，對沿海各市、縣岸線開發(fā)利用長度超過當(dāng)年計劃指標(biāo)的，暫停該市、縣岸線利用項目的受理和審查工作。

4.4 實施岸線分類管理

科學(xué)實施海岸線分類管理的目的是通過科學(xué)確定海岸的基本功能，逐步完善以海岸基本功能管制為核心的管理機制，不斷提高海岸資源對沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

（1）港口岸線的管理。按照沿海各市港口總體規(guī)劃和各港區(qū)的具體規(guī)劃，實行統(tǒng)一管理，加強重點調(diào)控，提高港口岸線的利用效率和綜合效益。工業(yè)倉儲類項目不得占用港口公用岸線及其公共作業(yè)區(qū)域，預(yù)留足夠公用碼頭。確需利用岸線興建專用泊位的，要服從港區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃和布局要求。

（2）臨港（海）工業(yè)岸線的管理。根據(jù)岸線資源條件、省市產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃使用方向，依照集約開發(fā)、節(jié)約開發(fā)和合理開發(fā)的原則，重點引進安排產(chǎn)業(yè)鏈長、帶動力強且確需使用岸線資源的臨港（海）工業(yè)項目，達到足夠投資強度，并實行縱向利用布局。

（3）旅游及保護區(qū)岸線的管理。根據(jù)國家、省和各市區(qū)對有關(guān)風(fēng)景名勝和生態(tài)保護的規(guī)定，加強管理，按照可持續(xù)發(fā)展的要求，合理開發(fā)，有效保護。

4.5 實施涉岸項目準(zhǔn)入制

涉岸產(chǎn)業(yè)項目利用岸線及依托陸域，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其投資強度、建設(shè)規(guī)模以及產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)情況，擇優(yōu)選擇，合理安排，符合以下調(diào)控要求。

（1）涉岸項目占用岸線長度與配套土地縱深長度比不低于1∶3。土地投資強度，按涉岸項目的投資總量除以占用土地的面積計算，參照《江蘇省建設(shè)用地指標(biāo)體系》確定的標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)控。工業(yè)項目投資強度，深水岸線后沿陸域不低于2.25×107元／hm2，中、深水岸線后沿陸域不低于1.5×107元／hm2，淺水岸線后沿陸域不低于1.2×107元／hm2。要引導(dǎo)項目盡可能向陸域縱深布局，節(jié)約岸線占用。

（2）不符合環(huán)境保護準(zhǔn)入條件項目，一律不得占用岸線；符合準(zhǔn)入條件項目，其排放也必須低于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，實行污染排放總量控制。

4.6 實施岸線有償使用制

依托相關(guān)單位對岸線價值進行評估研究，開展岸線資源的分等定級工作，建立岸線資源價值評估體系，使每個區(qū)段的岸線價格能得以清楚反映。在當(dāng)前國家立法層面尚未對岸線使用費制度做出明確規(guī)定的情況下，江蘇省可先行開展相關(guān)的地方性法規(guī)、地方性政府規(guī)章和配套的規(guī)范性文件，建立岸線使用費征收制度。在具體制度內(nèi)容上，相關(guān)立法應(yīng)對岸線使用費的征收主體、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收程序、岸線使用費的使用等內(nèi)容做出明確、細(xì)致的規(guī)定，培育和規(guī)范岸線使用市場，推動岸線資源的優(yōu)化配置。

［1］ 張耀光，韓增林，劉鍇，等.海洋資源資源開發(fā)利用的研究：以遼寧省為例［J］.自然資源學(xué)報，2010，25（5）：785－794.

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江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)基金（2013SJB790055）；國家自然科學(xué)基金（41306077）；江蘇省鹽土生物資源研究重點實驗室開放課題（JKLBS2012020）資助.