趙 夢，岳 奇

（國家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

我國海洋資源管理的有關(guān)問題探討

趙 夢，岳 奇

（國家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

我國海洋資源豐富，種類繁多，其中空間資源、岸線資源、港口資源及礦產(chǎn)資源等開發(fā)潛力巨大。文章簡要地介紹了我國主要的海域資源分布、儲(chǔ)量等，分析了我國海洋資源管理現(xiàn)狀，在對存在問題研究的基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)我國海洋資源綜合管理的建議。

海洋；海洋資源；資源管理；問題

海洋資源系指海洋中一切能供人類利用的天然物質(zhì)、能量和空間的總稱，包括海洋生物和非生物資源，主要包括海洋生物資源、海洋礦產(chǎn)資源、海洋空間資源、海水資源、能源資源以及海洋旅游資源等。海洋資源管理就是國家政府部門對其管轄范圍內(nèi)的海洋資源的開發(fā)、利用和保護(hù)等行為，通過行政、法律、思想教育、經(jīng)濟(jì)技術(shù)等手段進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)控、指導(dǎo)、組織、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和干預(yù)等的過程，主要目的是為了保障海洋資源的可持續(xù)開發(fā)和利用［1］。

1 我國海洋資源基礎(chǔ)條件

我國海洋資源種類繁多，開發(fā)潛力巨大，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，可劃歸我國管轄的海域面積約300萬km2余。大陸和海島岸線總長度超過3.2萬km，其中大陸海岸線北起鴨綠江口，南至北侖河口，長達(dá)18 000 km；面積在500 m2以上的島嶼超過6 900個(gè)，海島岸線14 000 km［2］。我國海洋空間資源、海岸線資源、港口資源及礦產(chǎn)資源概況如下。

1.1 海洋空間資源

我國擁有海洋灘涂總面積2.16萬km2（本研究所指灘涂，為修測岸線以下、零米等深線以上的海域空間）。根據(jù)灘涂的物質(zhì)組分分類，我國發(fā)育的海域?yàn)┩?，以粉砂淤泥質(zhì)灘涂和砂礫質(zhì)灘涂為主，基巖灘涂分布面積很少，生物灘涂中以紅樹林灘為主［3］（表1）。

表1 沿海各省、市、自治區(qū)海域主要灘涂分類統(tǒng)計(jì)

1.2 海岸線資源

根據(jù)海岸線修測成果，我國大陸海岸線長度總計(jì)為19 048 km，其中香港特區(qū)和澳門特區(qū)海岸線長度分別為396 km和19 km。

沿海各省、市、自治區(qū)中，廣東省海岸線最長，為4 006 km，占全國大陸海岸線總長的21.0%；其次是福建省，3 484 km，占18.3%；海岸線較短的地區(qū)是上海、天津和澳門，分別為213 km、153 km和19 km（表2）。

表2 我國沿海地區(qū)大陸海岸線長度

1.3 港口資源

我國沿海港址資源中可利用的海岸線總長約1 900 km，其中黃渤海約400 km，占可利用海岸線總長的22%；東海約600 km，占31%；南海約900 km，占47%。在可利用的港址岸線資源中，自然深水岸線總長400 km余，絕大多數(shù)常年不凍，除鄰近河口者外，大部分岸段無泥沙淤積或淤積很少，基本具備良好的港址環(huán)境條件，正在開發(fā)和有待開發(fā)的深水港址有60余處。其中可建萬噸以上碼頭的港址約有40余處，可建10萬噸以上泊位的有10余處。萬噸級以上泊位的深水港主要分布在山東、廣東、海南、遼寧、福建、浙江等省的基巖海岸。

1.4 海洋礦產(chǎn)資源

據(jù)勘探成果預(yù)測，在渤海、黃海、東海及南海北部大陸架海域，石油資源量為275.3×108t，天然氣資源量達(dá)到10.6×1012m3。我國石油資源的平均探明率為38.9%，海洋僅為12.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均73%的探明率；我國天然氣平均探明率為23%，海洋為10.9%，而世界平均探明率在60.5%左右。在世界海洋油氣資源豐富的沉積盆地中，我國近海石油探明儲(chǔ)量不占優(yōu)勢。

2 我國海洋資源管理概況

2.1 海洋資源管理體制

我國現(xiàn)行的海洋資源管理體制是以海洋綜合管理與分部門、分行業(yè)管理相結(jié)合為主要特點(diǎn)的管理機(jī)制。國家海洋局對全國海域?qū)嵤┚C合管理；沿海省（自治區(qū)、直轄市）、市（地）、縣3級分別成立了地方海洋行政管理機(jī)構(gòu)對所管轄海域進(jìn)行管理，基本形成了中央與地方相結(jié)合的海洋管理體制一［4］。在海洋資源的開發(fā)管理方面主要以行業(yè)主管部門為主，另外涉及海洋管理工作的職能部門還有交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、水利部、國家能源局、漁業(yè)局等，這些部門對海洋資源的管理基本上是陸地各種資源管理職能向海洋的延伸。整體看來，以海洋、環(huán)保、漁政、海事、公安邊防和海關(guān)為主的海洋管理體制已基本形成。海洋資源管理各部門的協(xié)調(diào)性在逐步增強(qiáng)，國家—海區(qū)—地方3級相結(jié)合的海洋綜合管理協(xié)調(diào)體制正在逐步建立［5］。

2.2 海洋資源管理的法律法規(guī)體系

20世紀(jì)80年代以來，隨著《聯(lián)合國海洋法公約》的生效，我國海洋法制建設(shè)快速推進(jìn)，已頒布實(shí)施專門海洋法律6部，法規(guī)30余部；涉海法律30余部，法規(guī)50余部。

制定了《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海島保護(hù)法》《中華人民共和國海上交通安全法》等專門海洋法律6部?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā方⒘撕Ｑ蠊δ軈^(qū)劃、海域權(quán)屬管理、海域有償使用3項(xiàng)基本制度，確立了我國內(nèi)水和領(lǐng)海38萬km2海域開發(fā)利用的行政管控手段和要求?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》明確了入海污染物總量控制、海洋功能區(qū)劃與環(huán)保規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測評估等基礎(chǔ)性法律規(guī)范，對海岸工程、海洋工程、陸源污染物、船舶、傾倒廢棄物五大污染源的環(huán)境污染防治提出了明確的法律要求。

制定了《中華人民共和國涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》《中華人民共和國鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》《中華人民共和國海洋傾廢管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法規(guī)約30部。制定了海上交通安全、漁業(yè)資源、礦產(chǎn)資源、港口等涉海法律30余部，法規(guī)50余部。

2.3 海洋資源管理的區(qū)劃規(guī)劃體系

我國的規(guī)劃體系由國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃）、國土空間規(guī)劃（陸地、海洋、城鎮(zhèn)）和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（陸地、海洋）組成。隨著我國海洋事業(yè)的快速發(fā)展，海洋區(qū)劃規(guī)劃體系日趨完善。

2012年國務(wù)院批準(zhǔn)了全國和沿海省、自治區(qū)、直轄市海洋功能區(qū)劃，成為我國海洋空間開發(fā)、控制和綜合管理的整體性、基礎(chǔ)性、約束性文件，是海域管理、海洋環(huán)境保護(hù)等海洋管理工作的重要依據(jù)。海洋功能區(qū)劃已經(jīng)與土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃并列成為我國國土空間規(guī)劃的重要組成部分。國務(wù)院批準(zhǔn)了《渤海綜合整治規(guī)劃》《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011－2030年）》等綜合性和區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。

2.4 我國海洋資源開發(fā)現(xiàn)狀

根據(jù)國家海洋局公布的歷年《海域使用管理公報(bào)》及項(xiàng)目用海公告，自《海域法》實(shí)施以來至2010年年底，縣級以上各級人民政府依據(jù)海洋功能區(qū)劃確權(quán)海域面積194萬hm2，歷年來確權(quán)面積增加的主要用海類型有漁業(yè)用海、工業(yè)用海和圍海造地用海。其中，港口、工業(yè)、城鎮(zhèn)及旅游娛樂等建設(shè)用海24.2萬hm2，確權(quán)海水增養(yǎng)殖及漁港、人工魚礁等漁業(yè)用海160萬hm2，為沿海漁業(yè)發(fā)展、漁民增收提供了用海保障。2012年，全國通過申請審批依法發(fā)放海域使用權(quán)證書2 348本，確權(quán)海域面積271 689.85 hm2［6］。

2.5 海洋環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

1982年，五屆人大常委會(huì)第24次會(huì)議通過了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》，1999年《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》全面修訂后，海洋污染防治和生態(tài)保護(hù)工作不斷加強(qiáng)。已建各級各類海洋保護(hù)區(qū)221處，總面積超過330萬hm2（含部分陸域）。在近岸重點(diǎn)海域建立了各種類型的海洋生態(tài)監(jiān)控區(qū)18個(gè)，監(jiān)控區(qū)總面積5萬km2，并探索實(shí)施了一系列海洋生態(tài)建設(shè)工程。頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工作的若干意見》，海洋環(huán)境保護(hù)工作逐步實(shí)現(xiàn)了由單純污染控制向污染控制與生態(tài)建設(shè)并重轉(zhuǎn)變、由單純環(huán)境管理向環(huán)境管理與服務(wù)同時(shí)轉(zhuǎn)變、由被動(dòng)應(yīng)對生態(tài)破壞向主動(dòng)預(yù)防和建設(shè)轉(zhuǎn)變。公報(bào)顯示，2012年劣于第四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積為67 880 km2，較上年增加了24 080 km2［7］。

3 我國海洋資源管理存在的問題及面臨的形勢

3.1 海洋法治工作相對滯后

我國至今未解決“海洋入憲”問題，更未制定統(tǒng)領(lǐng)海洋事務(wù)的基本法，海洋基本立法滯后于海洋強(qiáng)國和周邊國家，海洋行政立法亟須完善。海洋開發(fā)利用與保護(hù)中出現(xiàn)的新情況和新問題亟待提出新的制度解決方案，海上人工構(gòu)筑物、國際海底區(qū)域活動(dòng)、南北極考察、海洋災(zāi)害防御等制度建設(shè)缺失。海洋執(zhí)法力度有待加強(qiáng)。中央和地方，部門和行業(yè)的不同利益訴求導(dǎo)致對違法用海行為、海洋環(huán)境違法行為等的查處力度不夠，行政處罰難以實(shí)現(xiàn)警示的作用。

3.2 海洋綜合管理需進(jìn)一步加強(qiáng)

海洋成為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的資源保障和戰(zhàn)略空間，對海域空間資源的剛性需求呈日益上升趨勢，海域、海島、海岸線等空間資源的稀缺性逐步顯現(xiàn)，后備資源供給保障有限。海洋管理部門綜合協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用的難度較大。涉海管理部門較多，海洋行政管理部門履行“綜合協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用”和“規(guī)范管轄海域使用秩序”職責(zé)的能力亟待加強(qiáng)。

3.3 海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力巨大

在全球氣候變化、經(jīng)濟(jì)全球化、人口經(jīng)濟(jì)布局趨?；?、海洋環(huán)境污染、過度與非法捕撈、生態(tài)破壞與外來物種入侵等多重壓力下，我國海洋生態(tài)環(huán)境面臨持續(xù)惡化的壓力。陸海統(tǒng)籌的沿海陸源污染監(jiān)控機(jī)制仍未完全建立，近岸海域近40%的海水水質(zhì)劣于一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，陸源污染物入海排放是海洋環(huán)境污染的主要根源，排放量有增無減，控制難度大。近岸海域紅樹林、蘆葦濕地、海草床等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能急劇衰減，珊瑚礁蓋度顯著下降、群落結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化。沿海大量布局石油化工、鋼鐵冶煉、裝備制造等高污染、高能耗、高生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和資源消耗型項(xiàng)目，海洋溢油、有毒化學(xué)品污染風(fēng)險(xiǎn)加大等，應(yīng)對突發(fā)海洋環(huán)境污染事件的響應(yīng)和處置機(jī)制亟須加強(qiáng)。

3.4 面臨的形勢

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是堅(jiān)定不移地走科學(xué)發(fā)展道路、切實(shí)提高生態(tài)文明建設(shè)水平的重要階段。

（1）發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)上升為國家戰(zhàn)略。國務(wù)院批準(zhǔn)了沿海多個(gè)區(qū)域規(guī)劃，啟動(dòng)了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)，標(biāo)志著海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)入全面實(shí)施的新階段。能源、重化工業(yè)向沿海地區(qū)集聚，濱海城鎮(zhèn)和交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施在沿海布局，各類海洋工程建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，海洋新興產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，建設(shè)用海需求旺盛。

（2）陸源和海上污染物排海總量快速增長，重大海洋污染事件頻發(fā)，涉海行業(yè)用海矛盾突出，漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用的任務(wù)艱巨。氣候變化導(dǎo)致了海平面上升、極端天氣與氣候事件頻發(fā)等，海洋自然災(zāi)害損失倍增，海洋防災(zāi)減災(zāi)和處置環(huán)境突發(fā)事件的形勢嚴(yán)峻。近岸海域漁業(yè)用海進(jìn)一步被擠占，穩(wěn)定海水養(yǎng)殖面積、促進(jìn)海洋漁業(yè)發(fā)展、維護(hù)漁民權(quán)益的任務(wù)艱巨。

（3）海洋生態(tài)文明建設(shè)和海洋國土資源集約節(jié)約利用成為國策，沿海地區(qū)人民群眾的環(huán)境意識不斷增強(qiáng)。黨的十八大提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。對清潔的海洋環(huán)境、優(yōu)美的濱海生活空間和親水岸線的要求不斷提高，對健康、安全的海洋食品需求不斷增加，對核電、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)安全高度關(guān)注。

4 我國海洋資源管理建議

4.1 提高陸海統(tǒng)籌和綜合協(xié)調(diào)能力

編制和嚴(yán)格實(shí)施海洋功能區(qū)劃，建立國家、省、市縣三級海洋功能區(qū)劃體系。構(gòu)建海洋功能區(qū)劃與陸地規(guī)劃銜接機(jī)制。土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、涉海行業(yè)規(guī)劃涉及海域使用的，要與海洋功能區(qū)劃相銜接。強(qiáng)化海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控和規(guī)劃指導(dǎo)，發(fā)揮規(guī)劃和政策對海洋開發(fā)活動(dòng)的規(guī)范約束作用。

4.2 強(qiáng)化綜合管理，提高開發(fā)控制能力

適應(yīng)海域自然屬性特點(diǎn)，在重點(diǎn)海灣、河口、海島、重要海洋生態(tài)系統(tǒng)海域建立區(qū)域性海域管理協(xié)作機(jī)制，協(xié)調(diào)區(qū)域海洋開發(fā)管理、環(huán)境保護(hù)與執(zhí)法監(jiān)察等工作。如，構(gòu)建渤海海域綜合管控委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)渤海區(qū)域資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)工作。創(chuàng)建以海洋行政主管部門為主導(dǎo)的涉海事務(wù)綜合管控機(jī)構(gòu)，建立跨部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，制定統(tǒng)一的海洋管控方針、政策，實(shí)行集中管理，凝聚海洋綜合管控實(shí)力，增強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)和管控能力。

4.3 強(qiáng)化海域管理的調(diào)控作用

制定海域管理參與國家宏觀調(diào)控的目標(biāo)、政策工具和配套辦法，注重海域管理與財(cái)政政策、區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)海域使用管理、環(huán)境保護(hù)的政策和措施。

4.4 創(chuàng)新海洋資源優(yōu)化配置機(jī)制，發(fā)揮市場在海域資源配置中的決定性作用

加強(qiáng)集約用海管理，調(diào)整用海結(jié)構(gòu)，改變傳統(tǒng)的分散、粗放用海方式，制定不同行業(yè)項(xiàng)目用海面積標(biāo)準(zhǔn)，防止圈海占海和浪費(fèi)海域資源。優(yōu)化區(qū)域用海規(guī)劃平面設(shè)計(jì)，保護(hù)自然岸線，延長人工岸線，打造親水岸線，減少海域開發(fā)對海洋環(huán)境的干擾與破壞，提高海域使用的集約性、科學(xué)性。推動(dòng)海洋資源市場優(yōu)化配置。依法推行海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣，建立健全海域資源市場化配置機(jī)制。

［1］ 薛山，王淼.我國海洋資源管理體制的探討［J］.中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，31（4）：171－173.

［2］ 國家海洋局.全國海洋功能區(qū)劃（2011－2020年）［Z］.2012.

［3］ 關(guān)道明，阿東.全國海洋功能區(qū)劃研究［M］.北京：海洋出版社，2013：20－25.

［4］ 賀義雄.我國海洋資源開發(fā)利用問題根源探討［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2011（2）：38－43.

［5］ 劉帥，瞿群臻.海洋資源開發(fā)與管理現(xiàn)狀及對策［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，41（16）：7266－7268.

［6］ 國家海洋局.海域使用管理公報(bào)［R］.2002－2012.

［7］ 國家海洋局.海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)［R］.2002－2012.