黃靖

【摘要】新加坡自建國(guó)以來(lái)，在短短半個(gè)世紀(jì)內(nèi)成為世界矚目的高度發(fā)達(dá)國(guó)家?！靶录悠陆?jīng)驗(yàn)”一詞也隨之成為政、學(xué)界的熱點(diǎn)之一。本文著重于從戰(zhàn)略發(fā)展的視角分析新加坡的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展面向世界，政治發(fā)展注重制度化建設(shè)，與住房政策緊密結(jié)合的政治基礎(chǔ)建設(shè)，全面發(fā)展完善人才培養(yǎng)、引進(jìn)的管理體系，依靠制度建設(shè)控制腐敗、擴(kuò)大政治參與等。中國(guó)的政府規(guī)模巨大，社會(huì)利益格局日益多元化，各地社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不均衡，因此，不能簡(jiǎn)單照搬“新加坡經(jīng)驗(yàn)”，而應(yīng)該以中國(guó)的國(guó)情為基礎(chǔ)，加強(qiáng)制度建設(shè)與創(chuàng)新，完成社會(huì)轉(zhuǎn)型。

【關(guān)鍵詞】“新加坡經(jīng)驗(yàn)” 法治 制度化 政治參與 反腐敗

【中圖分類號(hào)】D73/77 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新加坡自1965年建國(guó)至今，在很短的時(shí)間內(nèi)就將一個(gè)擁擠落后、遍地貧民窟的城市，建設(shè)成高度現(xiàn)代化的城市國(guó)家。李光耀先生以強(qiáng)人政治方式創(chuàng)建的新加坡，一方面人民行動(dòng)黨始終保持著其一黨統(tǒng)治的執(zhí)政地位，另一方面建立了穩(wěn)固有效的民主執(zhí)政體制。在戰(zhàn)略發(fā)展的大視角下，新加坡不乏值得中國(guó)學(xué)習(xí)與借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展面向世界

作為一個(gè)城市國(guó)家，新加坡唯一可利用的“自然”資源，是人力及其重要的戰(zhàn)略地理位置。據(jù)此，新加坡在立國(guó)之初就制定了面向世界的發(fā)展戰(zhàn)略，將自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全球經(jīng)濟(jì)緊密相連。第一，新加坡以世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)為標(biāo)準(zhǔn)，建立并完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在此基礎(chǔ)上健全法律制度，建立并嚴(yán)格實(shí)施各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)和準(zhǔn)則。任何法律一旦建立就會(huì)得到嚴(yán)格執(zhí)行，從總理到各部門的主管都必須依法辦事，不能置身于法律之上，真正做到了經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中有法可依，最大限度地消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“人治”因素，確保經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與交流的公平透明，與世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制接軌。第二，全力打造一流的基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)安全的生活、投資和工作環(huán)境，對(duì)人才管理、物流進(jìn)出都制定嚴(yán)格的制度規(guī)范，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，增加對(duì)外資和外企的吸引力。第三，根據(jù)新加坡具體條件，優(yōu)先發(fā)展航運(yùn)倉(cāng)儲(chǔ)、金融服務(wù)、石油油化、生化制藥、酒店客運(yùn)等高附加值、低污染、低耗能的產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，將建筑、制造加工等低附加值、高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)或外包，或轉(zhuǎn)移他國(guó)。第四，大力發(fā)展公共交通，保持低價(jià)便捷的營(yíng)運(yùn)服務(wù)。同時(shí)，以高稅、高價(jià)、高折舊率和高保養(yǎng)費(fèi)用等措施，限制私人車輛的發(fā)展，使得新加坡幾乎沒(méi)有亞太地區(qū)大都市中普遍存在的塞車、霧霾等現(xiàn)象。

這些舉措使得新加坡在短期內(nèi)迅速成為亞太地區(qū)貿(mào)易、航運(yùn)、金融和交通的樞紐，同時(shí)聚集了來(lái)自世界各地的優(yōu)秀人才，使新加坡的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力始終保持在世界前列。新加坡的經(jīng)驗(yàn)證明，盡管各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高低有別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果和速度也各不相同，但只有積極融入全球經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)格依照法制來(lái)確保公平競(jìng)爭(zhēng)，才能充分激發(fā)最重要的經(jīng)濟(jì)資源——人的經(jīng)濟(jì)潛力和效率，從而保持高度的競(jìng)爭(zhēng)能力，獲得可持續(xù)性的發(fā)展。

政治發(fā)展注重制度化建設(shè)

新加坡自建國(guó)以來(lái)，亞太地區(qū)的戰(zhàn)略環(huán)境瞬息萬(wàn)變，周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后于新加坡，政治局面也不甚穩(wěn)定。同時(shí)，新加坡在族群、文化、宗教、語(yǔ)言等各方面都高度多元化。在復(fù)雜多變的內(nèi)外環(huán)境下，新加坡卻能夠始終保持國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定，人民團(tuán)結(jié)，關(guān)鍵在于其強(qiáng)力有效的政治體制。

人民行動(dòng)黨一黨統(tǒng)治下的新加坡，其政治體制長(zhǎng)期受到西方自由主義學(xué)者和媒體的批評(píng)，他們認(rèn)為，新加坡的政治穩(wěn)定是靠強(qiáng)人政治下的一黨專制取得的。這樣的指責(zé)失之武斷。毋須諱言，新加坡的建國(guó)和發(fā)展，與其首任總理李光耀先生具有強(qiáng)人風(fēng)格的施政和治理密切相關(guān)。即便在退位以后，李光耀仍以內(nèi)閣資政的身份長(zhǎng)期參與各種政治事務(wù)，保持相當(dāng)?shù)挠绊懥?。但是，新加坡長(zhǎng)期政治穩(wěn)定的根本保障，是其政治運(yùn)作的高度制度化。

所謂民主政治體制，其實(shí)是國(guó)家政權(quán)尋求有效治理的一種統(tǒng)治方式，并非目的。丘吉爾所謂“民主政治是人類所有嘗試過(guò)的政權(quán)體制（governance）中最好的一種”，道理就在于此。目前，世界上大致有英、美、法、德、日以及北歐各國(guó)等六種類型的成熟的民主政體。盡管運(yùn)作方式各異，但其精髓都是在法治的基礎(chǔ)上將政治運(yùn)作高度制度化（institutionalization of the political process）。具體說(shuō)來(lái)，是在三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的制度化。

其一，權(quán)力的制度化。即最高公共權(quán)威的非人格化——憲法代表政治體制中的最高權(quán)威。在憲法的規(guī)范下，權(quán)力的設(shè)置、授予、更替、運(yùn)作、分配，以及各權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)聯(lián)與互動(dòng)等，都是由嚴(yán)格的制度來(lái)界定和規(guī)范的。公權(quán)力的真正擁有者，是依法設(shè)立的各政府機(jī)構(gòu)和部門，而不是在這些部門里工作的人員，即所謂“權(quán)力跟著椅子走”。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各部門負(fù)責(zé)人及所有公務(wù)人員的資質(zhì)要求、選撥任用、任職期限、權(quán)力范圍及其運(yùn)作方式等，都有明確的制度規(guī)范，不得隨意更改。各部門權(quán)力之間的互動(dòng)也由不可更改的制度來(lái)界定。權(quán)力制度化的根本目的，就是要用看得見、摸得著的制度籠子來(lái)限制權(quán)力，防止權(quán)力的濫用與腐化。

其二，政策制定的制度化。任何政策的制定，從政策的建議到具體政策的形成，都要經(jīng)過(guò)一個(gè)固定的、不可隨意更改的程序。其目的是要最大限度地杜絕政策制定過(guò)程中的“人治”因素，尤其是要防止利益集團(tuán)對(duì)政策制定的控制甚至是壟斷。政策制定的制度化，保證了政策制定的透明性，并且通過(guò)固定的游戲規(guī)則，產(chǎn)生了穩(wěn)定的制衡機(jī)制。這不僅防止了黑箱作業(yè)所必然導(dǎo)致的濫用權(quán)力——制度性腐化由此而生，而且使政策的制定過(guò)程成為各階層和各利益團(tuán)體的妥協(xié)過(guò)程。民主其實(shí)就是妥協(xié)制度化，道理便在于此。

其三，政治參與的制度化。各種政治參與形式——選舉、集會(huì)、抗議、聽證、游行、報(bào)告等涉及廣泛民眾參與的政治活動(dòng)，都必須依法按照既定的制度進(jìn)行。新加坡積極鼓勵(lì)民眾參與國(guó)家政治事務(wù)，始終致力于在法治的基礎(chǔ)上擴(kuò)大有效和充分的參與渠道來(lái)確保民眾積極參與政治活動(dòng)。

新加坡自建國(guó)以來(lái)始終不懈地抓緊以上三個(gè)“制度化”的建設(shè)。在權(quán)力的分配和使用上，新加坡不因人授權(quán)，更不因事濫權(quán)，始終以規(guī)范的制度選撥優(yōu)秀人才進(jìn)入政府工作。在官員的任命、擢升、監(jiān)督、懲罰等各方面也都有一套完善嚴(yán)格的制度。這使得新加坡在人民行動(dòng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的形勢(shì)下，政府各部門的權(quán)力受到制衡和監(jiān)督。在公共政策制定過(guò)程中，除了長(zhǎng)期堅(jiān)持提議、討論、聽證、表決、決策等既定程序來(lái)保證政策透明性、延續(xù)性和可預(yù)測(cè)性，新加坡也保持了最大的包容性，使社會(huì)各階層、各利益團(tuán)體的訴求都能在政策制定和實(shí)施過(guò)程中得到回應(yīng)與妥協(xié)。endprint

在政治參與方面，新加坡管理層級(jí)的制度設(shè)計(jì)確保了社會(huì)各階層的廣泛的政治參與。從選舉中選民的動(dòng)員與組織，到日常生活中社區(qū)事務(wù)的管理與運(yùn)作，新加坡國(guó)民都能積極地參與到政治事務(wù)中來(lái)。此外，由于公民社會(huì)以及非政府組織不斷發(fā)展成熟，政治參與也更加協(xié)調(diào)和規(guī)范。廣泛的政治參與，不僅保障了國(guó)民的基本權(quán)利，也為政治穩(wěn)定奠定了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。因此，盡管長(zhǎng)期以來(lái)保持著一黨統(tǒng)治的局面，但不論在人民的政治生活的參與程度、范圍、深度上，還是政策制定方面，新加坡的政治運(yùn)行始終都以民主的方式進(jìn)行，在保持了政治長(zhǎng)期穩(wěn)定的同時(shí)，也保持了政府的高效、清廉和政策制定的有效性。

以“居者有其屋”為核心政策的社區(qū)建設(shè)

新加坡作為一個(gè)城市國(guó)家，沒(méi)有廣袤的農(nóng)村，從建國(guó)伊始就確立了向工業(yè)化現(xiàn)代化發(fā)展的建國(guó)路線。因此，新加坡始終將“居者有其屋”作為最重要的國(guó)策，從而為長(zhǎng)期有效的社會(huì)管理體制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。古今中外的歷史發(fā)展均表明，在任何國(guó)家和社會(huì)，一旦出現(xiàn)大批居無(wú)定所、一無(wú)所有的無(wú)產(chǎn)階級(jí)，必將發(fā)生動(dòng)亂以至革命。在任何社會(huì)，發(fā)生大規(guī)模的革命需具備三個(gè)必要條件：第一，大多數(shù)人貧窮到一無(wú)所有；第二，人民對(duì)今后的發(fā)展普遍絕望；第三，政府不作為，其治理的水平和效率都極其低下。中國(guó)歷史上多次出現(xiàn)給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大危害的“流寇”現(xiàn)象，也是這個(gè)原因，畢竟先有“流”，后有“寇”。新加坡的“居者有其屋”政策，使得絕大多數(shù)新加坡人有了屬于自己的穩(wěn)定的居所，從一開始就培養(yǎng)了“有所失”的中產(chǎn)階級(jí)，使其成為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持政治穩(wěn)定的中堅(jiān)力量。

更具長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的是，新加坡通過(guò)“居者有其屋”的政策將人口固定在其居住的區(qū)域，從而推動(dòng)了社區(qū)的形成和發(fā)展。有產(chǎn)階級(jí)為了自身利益，積極參與到社區(qū)事務(wù)中，在政治參與制度化的引導(dǎo)下，廣大居民、非政府組織、社區(qū)和各級(jí)政府部門在社會(huì)管理過(guò)程中形成了良性互動(dòng)，促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。新加坡社會(huì)管理水平長(zhǎng)期居于世界前列，其源有自。

為了確?！熬诱哂衅湮荨闭叩挠行?shí)施，新加坡政府長(zhǎng)期以來(lái)始終抓住公共房屋建設(shè)（HDB）這一關(guān)鍵措施，嚴(yán)格按照居民的收入水平提供不同層次的住房。對(duì)于低收入的居民，新加坡政府大力提供補(bǔ)貼，使他們能夠擁有屬于自己的住房。必須強(qiáng)調(diào)的是，新加坡對(duì)住房的價(jià)格補(bǔ)貼并非通過(guò)行政措施來(lái)完成，而是讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在“居者有其屋”的政策中發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先，土地的分配、房屋的建造以及出售過(guò)程，都是以法治為基礎(chǔ)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制下完成的，政府只是依法履行監(jiān)督指導(dǎo)之責(zé)。這樣就最大限度地杜絕了公共住房建設(shè)中的各種腐敗現(xiàn)象，也使得公共住房的建設(shè)、出售、分配過(guò)程成為一個(gè)公開透明的“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”過(guò)程，同時(shí)也是民眾參與社會(huì)管理和建設(shè)的過(guò)程。從這個(gè)意義上說(shuō)，新加坡的“居者有其屋”的國(guó)策不僅僅從經(jīng)濟(jì)意義上保證了社會(huì)的健康發(fā)展，也充分體現(xiàn)了從決策到實(shí)施中的民主政治，調(diào)動(dòng)了廣大新加坡人民政治參與的積極性與有效性。

重視教育，注重人才的引進(jìn)和管理

新加坡政府認(rèn)識(shí)到人才在政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中至關(guān)重要的作用，一整套人才的教育、選撥、管理和引進(jìn)制度也因此形成。新加坡真正地做到了教育“從娃娃抓起”，由國(guó)家為具有各種特殊才能的青少年提供各類獎(jiǎng)學(xué)金，通過(guò)最好的教育使他們的才能得到充分的培養(yǎng)和發(fā)揮，并將教育中人才的選撥和培養(yǎng)與人才的使用連在一起。人才選拔制度是新加坡一項(xiàng)十分獨(dú)特的制度，使得新加坡在建國(guó)近50年來(lái)始終能夠確保人盡其才，讓優(yōu)秀人才在政治、經(jīng)濟(jì)、管理等各行各業(yè)充分發(fā)揮其才能和作用。必須著重指出的是，人才選拔和培養(yǎng)過(guò)程的高度制度化，保證了其公開透明和公正性，最大限度地制約了各種特權(quán)在人才培養(yǎng)中的破壞性作用，使得新加坡在發(fā)展中保持了高度的社會(huì)能動(dòng)性，真正做到了“不拘一格降人才”。

同時(shí)，新加坡也十分注重人才的引進(jìn)與管理。首先，根據(jù)發(fā)展形勢(shì)制定人才引進(jìn)戰(zhàn)略。新加坡在建國(guó)之初，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)是發(fā)展重點(diǎn)，因此新加坡著重引進(jìn)工程技術(shù)等專業(yè)人才，確保經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展有足夠的人才支撐。上世紀(jì)80年代，新加坡的經(jīng)濟(jì)開始躍進(jìn)到附加價(jià)值更高的、發(fā)展要求也更高的服務(wù)業(yè)，因此開始引進(jìn)大量金融和經(jīng)濟(jì)管理人才。90年代，新加坡則開始大量引進(jìn)法律人才，一方面滿足其快速現(xiàn)代化進(jìn)程中對(duì)法律人才的需求，另一方面使得新加坡在與外部世界的不斷加深交往中，始終保有法律上的強(qiáng)力支持。進(jìn)入21世紀(jì)以后，由于全球化使得各國(guó)的穩(wěn)定與發(fā)展與世界潮流緊密相連，作為一個(gè)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，新加坡又開始從頂尖的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和智庫(kù)引進(jìn)具有前瞻戰(zhàn)略意識(shí)的思想型領(lǐng)軍人物，他們不僅為新加坡提供了超前的戰(zhàn)略發(fā)展意識(shí)，同時(shí)也有助于將新加坡打造成一個(gè)“思想之都”（capital of ideas）。可見，在不同的發(fā)展時(shí)期，新加坡不斷引進(jìn)各行各業(yè)的領(lǐng)軍人才，為其不斷發(fā)展提供了人才上的保證。

其次，新加坡在法治基礎(chǔ)上，依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范，設(shè)置了一套有效的人才管理機(jī)制。引進(jìn)人才只是人才管理機(jī)制的第一步。在新加坡，無(wú)論是自己培養(yǎng)的人才，還是被引進(jìn)的人才，都被置于一個(gè)公平的、高強(qiáng)度的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下。除了保證人盡其才的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，新加坡也有一套行之有效的“退出機(jī)制”來(lái)淘汰失去競(jìng)爭(zhēng)力者，讓有競(jìng)爭(zhēng)力的人才不斷加入。有效的人才管理機(jī)制，使得新加坡始終在世界人才的競(jìng)爭(zhēng)中名列前茅。

對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，盡管人才引進(jìn)方面投入巨大，并取得一定的成功，但有效的人才管理機(jī)制還遠(yuǎn)未形成，相關(guān)的法規(guī)也不健全，使得人才引進(jìn)和使用上的“濫權(quán)”和“特權(quán)”現(xiàn)象普遍；對(duì)于失去競(jìng)爭(zhēng)能力的人也沒(méi)有一套行之有效的退出機(jī)制。一方面不斷引進(jìn)，另一方面管理不善，造成了人才的“堵塞”現(xiàn)象，非但不能人盡其才，人才被“用壞”甚至“用廢”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。更糟糕的是，形成了人才引進(jìn)管理體制中的“近親繁殖”，其最明顯的結(jié)果就是在一些研究領(lǐng)域和部門形成了“學(xué)術(shù)壟斷”現(xiàn)象，成為中國(guó)科學(xué)研究和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸甚至是阻礙。在人才引進(jìn)和管理方面，新加坡的經(jīng)驗(yàn)尤其值得借鑒。

對(duì)腐敗的有效控制

新加坡最引人矚目的文明發(fā)展成就之一，就是其對(duì)腐敗的有效控制在政府的廉潔有效方面長(zhǎng)期高居世界前列。我們必須認(rèn)識(shí)到在以工業(yè)化為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，不可避免地會(huì)同時(shí)出現(xiàn)兩種不同性質(zhì)的腐敗。一種是“絕對(duì)腐敗”，即掌權(quán)者（或集團(tuán)）利用手中的公共權(quán)力謀取私利，壟斷資源和市場(chǎng)，最終形成板塊狀的特權(quán)利益集團(tuán)。這樣的腐敗，是亡國(guó)之根，古今中外的任何政治體制都力圖嚴(yán)加打擊。因?yàn)槿纹浞簽E的結(jié)果，必然是整個(gè)政權(quán)的徹底垮臺(tái)。endprint

另一種腐敗是“功能型腐敗”。從根本上說(shuō)，這種腐敗是在經(jīng)濟(jì)、尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，由于某種商品、資源、或服務(wù)供求失衡、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制不完善、法律制度不健全而造成的。比如說(shuō)某種商品短缺，有人就會(huì)給掌管商品的人某種“好處”，以此獲得購(gòu)買這種商品的優(yōu)先權(quán)；又比如說(shuō)某種服務(wù)（如醫(yī)療）短缺，有人就會(huì)給提供服務(wù)的人“紅包”，以此獲得優(yōu)先服務(wù)權(quán)，如此等等。值得注意的是，在政治經(jīng)濟(jì)體制存在先天缺陷，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的情況下，“絕對(duì)腐敗”和“功能型腐敗”有著天然的相互吸引力。對(duì)兩種不同的腐敗，應(yīng)以不同的方式進(jìn)行治理，抓住重點(diǎn)，從而達(dá)到對(duì)腐敗的有效控制。

新加坡在打擊“絕對(duì)腐敗”上絕不手軟。首先，新加坡建立了三個(gè)十分值得借鑒的機(jī)制：一是政府設(shè)立了獨(dú)立于各級(jí)主管的監(jiān)督、考核官員的公共服務(wù)委員會(huì)，對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行制度化的監(jiān)督；二是通過(guò)民眾的積極參與來(lái)進(jìn)行監(jiān)督；三是通過(guò)媒體及時(shí)的跟蹤報(bào)道來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。這三個(gè)機(jī)制確保了整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)的制度化、常規(guī)化、透明化。

其次，成立了不受任何權(quán)力制約的腐敗調(diào)查機(jī)構(gòu)——反貪局。一旦在反貪局立案并進(jìn)入調(diào)查程序，在得出最終調(diào)查結(jié)果之前，包括總統(tǒng)、總理在內(nèi)的任何人和任何機(jī)構(gòu)都必須回避，不得以任何形式過(guò)問(wèn)和干預(yù)調(diào)查。同時(shí)，也充分保護(hù)了被調(diào)查者的利益，防止權(quán)力的濫用。其關(guān)鍵的一點(diǎn)，是通過(guò)制度化的方式確保對(duì)腐敗調(diào)查和處理的獨(dú)立性。

第三，堅(jiān)持依法懲處腐敗人員，杜絕所謂的“政治處罰”。腐敗案件一旦確立，就立即進(jìn)入司法程序，政府不得參與或干預(yù)司法程序。無(wú)論官位高低、權(quán)力大小，都必須在獨(dú)立的司法系統(tǒng)中依法定罪并處罰。

新加坡一個(gè)突出的制度是“高薪養(yǎng)廉”。必須指出的是，高薪養(yǎng)廉不是目的，而是手段。其目的在于大大提高腐敗的成本和代價(jià)，通過(guò)將官員的貪腐行為直接同退休、醫(yī)保等福利掛鉤，官員的貪腐行為一旦確定，他不僅將受到法律的懲罰，其薪金福利等也會(huì)被立即取消。這樣一來(lái)，沉重的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)代價(jià)，有效地阻駭了貪腐行為。

顯而易見，在中國(guó)這樣一個(gè)政府規(guī)模巨大，各地發(fā)展水平高低不齊、各部門利益參差不一的大國(guó)，高薪養(yǎng)廉制并不適用。但值得借鑒的是其得以成功的經(jīng)驗(yàn)，即建立健全一套完全獨(dú)立的督導(dǎo)、監(jiān)察、司法制度，時(shí)刻監(jiān)控、嚴(yán)厲查處官員的“絕對(duì)腐敗”行為。這套制度有效運(yùn)作的必要條件，是要以立法形式保障輿論對(duì)官員體系的獨(dú)立監(jiān)督和各級(jí)議會(huì)對(duì)官員的問(wèn)政制度。

對(duì)于“功能性腐敗”，最有效的解決辦法是在法律基礎(chǔ)上，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將各種功能性腐敗轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏?、透明、公平?jìng)爭(zhēng)的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)。事實(shí)上，包括新加坡在內(nèi)的各發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化高度發(fā)展的過(guò)程中，功能性腐敗也長(zhǎng)期泛濫。比如在招標(biāo)過(guò)程中，如果法律不健全、監(jiān)督不到位，就很容易出現(xiàn)“黑箱作業(yè)”，從而導(dǎo)致最糟糕的腐敗現(xiàn)象——絕對(duì)腐敗與功能性腐敗相結(jié)合。同世界上其他發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，新加坡自上世紀(jì)70年代以來(lái)，在嚴(yán)厲打擊以“絕對(duì)腐敗”為核心的有組織犯罪的同時(shí)，還通過(guò)立法和加強(qiáng)監(jiān)管等多種措施，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制，依法建立健全行業(yè)規(guī)范，將“功能型腐敗”活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥该?、公平?jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為合法的服務(wù)型產(chǎn)業(yè)。這樣，“功能型腐敗”得到有效治理和控制，同時(shí)，律師、咨詢、游說(shuō)、中介、保險(xiǎn)、公關(guān)、調(diào)研、策劃等服務(wù)產(chǎn)業(yè)卻成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中積極的建設(shè)力量。其中經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

通過(guò)“接地氣”的政府運(yùn)作擴(kuò)大政治參與

新加坡政府通過(guò)制度建設(shè)，保證“執(zhí)政”深入到社會(huì)的最基層。其中，選舉和議會(huì)的作用最為關(guān)鍵。一方面，議員的選舉在各個(gè)選區(qū)中定期、公開進(jìn)行；另一方面，議員在選區(qū)中設(shè)置辦公室，在特定的時(shí)間和地點(diǎn)接受選民的訪問(wèn)，聆聽選民對(duì)各種政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的意見和反饋，并通過(guò)議會(huì)代表將這些意見及時(shí)地轉(zhuǎn)達(dá)給各級(jí)政府，以定期“問(wèn)責(zé)”包括總理在內(nèi)的各級(jí)政府官員的方式，敦促政府拿出解決辦法。議會(huì)期間，議員們也根據(jù)自己選區(qū)中選民的利益和意愿，積極參與政策的制定和對(duì)政府的問(wèn)責(zé)。這樣，政府在執(zhí)政過(guò)程中始終與社會(huì)緊密聯(lián)系，保持高度的“接地氣”。這十分值得借鑒。

值得關(guān)注的是，新加坡自建國(guó)以來(lái)，人民行動(dòng)黨的黨員身份始終是保密的。上自總理，下自基層干部，黨員身份從不對(duì)外公布，黨的各項(xiàng)活動(dòng)也以秘密形式進(jìn)行。正如一些人所批評(píng)的那樣，這一做法保持了執(zhí)政黨“政治活動(dòng)隱秘性”。但是，其根本目的，恰恰是將執(zhí)政黨變成執(zhí)政過(guò)程中的隱身人，從而凸顯法律和政府在施政過(guò)程中的主導(dǎo)地位，而執(zhí)政黨的主張和作用則“隱性”地貫徹于政府的各項(xiàng)功能和法律的實(shí)施當(dāng)中，最大程度上避免了執(zhí)政黨用生硬的政治手段獲取自己的利益。同時(shí)，由于執(zhí)政黨黨員身份的保密，使得利用執(zhí)政黨謀取特權(quán)的活動(dòng)很難有效進(jìn)行，制約了特權(quán)利益集團(tuán)依賴執(zhí)政黨謀求發(fā)展的沖動(dòng)。當(dāng)然，這樣的措施也有它的負(fù)面影響。但總的看來(lái)，其維護(hù)政府獨(dú)立形象、保證法律面前人人平等的良苦用心，取得了積極的效果。

畢竟，新加坡是一個(gè)城市國(guó)家，其政府規(guī)模較小、各階層利益趨同、社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)劃一、發(fā)展水平較高。因此，從政策制定、實(shí)施到政府行為，它的經(jīng)驗(yàn)都很難為中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)所用。中國(guó)除了政府/官僚體系規(guī)模龐大復(fù)雜之外，更重要的是全國(guó)各地政治經(jīng)濟(jì)文化等各方面發(fā)展水平差異巨大，如完全照搬新加坡經(jīng)驗(yàn)，治理的協(xié)同成本將高得難以承受。但是，新加坡在法制的基礎(chǔ)上，通過(guò)制度化確保了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期穩(wěn)定、政治運(yùn)作的民主機(jī)制、人才管理中的有序競(jìng)爭(zhēng)、政治參與的理性進(jìn)取、反腐機(jī)制的獨(dú)立公正、執(zhí)政過(guò)程的聯(lián)通“地氣”。這為其政治的長(zhǎng)期穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展奠定制度上的基礎(chǔ)。凡此種種，都十分值得中國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

責(zé) 編/鄭韶武endprint