摘要：行政公正指行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對(duì)待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對(duì)人。行政公正包括實(shí)體公正、程序公正和形象公正三個(gè)方面的內(nèi)容，三者有著內(nèi)在的必然聯(lián)系。筆者就構(gòu)建行政公正的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和法律平臺(tái)進(jìn)行了深入的分析。

關(guān)鍵詞：行政公正；程序公正；形象公正

一、行政公正的邏輯起點(diǎn)—控制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)

行政公正原則相當(dāng)程度上是與自由裁量權(quán)聯(lián)系在一起的，只有當(dāng)行政官員在法律規(guī)定的框架內(nèi)有選擇行動(dòng)的權(quán)力的時(shí)候，才會(huì)對(duì)其要求公正。行政機(jī)關(guān)在行政過(guò)程中，依據(jù)法律積極的明示或消極的默許，基于行政目的，自由斟酌、選擇自己認(rèn)為正確的行為的權(quán)力，稱之為自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的核心內(nèi)容。從某種意義上說(shuō)，行政自由裁量權(quán)的存在和擴(kuò)大，一方面是使普遍的法律、行政法規(guī)更好地適應(yīng)了紛繁復(fù)雜和發(fā)展變化的具體情況，大大提高了行政效率，另一方面又為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力提供了可乘之機(jī)。既然行政自由裁量權(quán)的存在和擴(kuò)大是現(xiàn)代行政的必然要求，我們能做的務(wù)實(shí)的選擇就是如何用法律來(lái)控制、規(guī)范它的行使，從而盡量減少行政自由裁量權(quán)可能帶來(lái)的負(fù)面作用和影響，而行政公正的原則實(shí)質(zhì)上是防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則。

二、行政公正的內(nèi)容

行政公正性原則從廣義上說(shuō)，應(yīng)包括行政權(quán)公正行使的實(shí)體和程序兩個(gè)方面，即行政行為是否符合公正性，需要從實(shí)體和兩個(gè)方面予以確定。行政公正原則的基本涵義在于：行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，須在程序上平等地對(duì)待各方當(dāng)事人，排除各種可能造成不平待或偏見(jiàn)的因素。行政公正性原則主要是要求行政主體應(yīng)讓行政相對(duì)人確信其行政行為是公正的，當(dāng)然這種公正的信賴是需要有一系列的制度來(lái)保障的。因此，人們?cè)趯?duì)公正原則的內(nèi)容上多從制度方面予以概括。如有人認(rèn)為公正原則的實(shí)現(xiàn)需要建立回避制度、聽(tīng)訊制度、辯明制度、告示制度、審裁分離制度、記錄制度、防偏見(jiàn)制度等七種制度；另有人概括為八項(xiàng)制度：聽(tīng)證制度、回避制度、合議制度、說(shuō)明理由制度、職能分離制度、不單方接觸制度、記錄備案制度、復(fù)審制度。

行政公正性原則應(yīng)有其基本的內(nèi)容，確立下列幾個(gè)基本規(guī)則：第一，“任何人不能做自己案件的法官”，從而防止行政行為的作出受個(gè)人利害關(guān)系的影響和避免在這種影響下辦事的表象。在這一基本規(guī)則下可確立回避、審裁分離、不單方抵觸等制度。第二，聽(tīng)取利害相關(guān)人的意見(jiàn)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出對(duì)當(dāng)事人有某種不利影響的行政行為時(shí)，必須事先聽(tīng)取可能受到不利影響的當(dāng)事人的意見(jiàn)，否則就如同司法上的不審而判，是顯失公正的。在這一基本規(guī)則下，可確立聽(tīng)證、辨明等制度。第三，說(shuō)明理由。行政機(jī)關(guān)在作出行政決定特別是對(duì)當(dāng)事人不利的決定時(shí)，負(fù)有說(shuō)明理由的義務(wù)，應(yīng)說(shuō)明的理由包括作出行政決定的法律原因和事實(shí)原因。在這一基本規(guī)則下，可確立告知、咨詢、說(shuō)明理由等制度。第四，行政公開(kāi)。除法律另有規(guī)定外，行政行為的依據(jù)、過(guò)程、內(nèi)容和理由都應(yīng)公開(kāi)。在這一基本規(guī)則中，可確立諸如表明身份、公告、資訊公開(kāi)等制度。

行政公正包括實(shí)體公正、程序公正和形象公正三個(gè)方面的內(nèi)容，三者有著內(nèi)在的必然聯(lián)系。程序公正是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正價(jià)值的手段、工具和保障，實(shí)體公正是程序公正機(jī)制作用的對(duì)象和目標(biāo)，并在程序公正機(jī)制的運(yùn)作中接受檢驗(yàn)?！皩?shí)體公正是一種結(jié)果價(jià)值，而程序公正是一種過(guò)程價(jià)值，其二者的結(jié)合就構(gòu)成了行政公正?！毙蜗蠊齽t是行政公正的外在要求。行政公正的具體內(nèi)容如下：

（一）實(shí)體公正是行政公正的本質(zhì)要求

（1）依法辦事，不偏私。嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，依法辦事，是行政執(zhí)法法治理念的要求。法律不是確定某一個(gè)人的特殊利益，不是針對(duì)某一個(gè)人或某幾個(gè)人，而是針對(duì)人們整體，確定人們整體利益的。因此，它不會(huì)對(duì)處于同樣情況的人，作出不同的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)如果離開(kāi)法律辦事，就可能因感情或其他因素而不能一視同仁，就可能同樣情況不同樣對(duì)待，從而出現(xiàn)不公平、不公正。行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須清楚地認(rèn)識(shí)到，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是人民通過(guò)法律賦予的，行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使權(quán)力必須為人民服務(wù)，而不應(yīng)當(dāng)運(yùn)用人民授予的權(quán)力徇私，為自己或者與自己有關(guān)系的組織、團(tuán)體、個(gè)人謀取私利。

（2）平等對(duì)待相對(duì)人，不歧視。這一原則是公民在“法律面前一律平等”的憲法原則在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)無(wú)論是實(shí)施具體行政行為，還是作出抽象行政行為；無(wú)論是授予相對(duì)人權(quán)益，還是要求相對(duì)人履行義務(wù)；無(wú)論是賦予相對(duì)人某種資格，還是對(duì)相對(duì)人科以某種處罰，都必須平等地對(duì)待相對(duì)人，不能因相對(duì)人身份、民族、性別、宗教信仰不同而區(qū)別對(duì)待。平等對(duì)待包括兩種情形：同等情況同等對(duì)待、不同情況區(qū)別對(duì)待。當(dāng)然，平等對(duì)待相對(duì)人并非意味著不分情況，不管差異，一律相同。對(duì)于一些社會(huì)弱勢(shì)群體，不僅不應(yīng)該歧視，而且還應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際與可能，依法適當(dāng)?shù)亟o予特殊優(yōu)待和保護(hù)。

（3）合理考慮相關(guān)因素，不專斷。所謂相關(guān)因素，包括法律法規(guī)規(guī)定的條件、政策的要求、社會(huì)公正的準(zhǔn)則、相對(duì)人的個(gè)人情況、行為可能產(chǎn)生的正面或負(fù)面效果等。所謂專斷，就是不考慮應(yīng)考慮的相關(guān)因素，憑自己的主觀認(rèn)識(shí)、推理、判斷，任意地、武斷地做出決定和實(shí)施行政行為。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中，既要合法，也要適當(dāng)。一方面，行政機(jī)關(guān)作出行政決定和進(jìn)行行政裁量，只能考慮符合立法授權(quán)目的的各種因素，不能考慮不相關(guān)因素。另一方面行政機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法中應(yīng)考慮相關(guān)因素，不能憑自己的主觀認(rèn)識(shí)、推理、判斷，任意地、武斷地作出決定和實(shí)施行政行為。

（4）比例原則。實(shí)體公正還要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員在作出行政行為時(shí)符合比例原則的要求，即行政機(jī)關(guān)采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要，適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式，即使萬(wàn)般無(wú)奈之下給當(dāng)事人造成的損害也要求小于因此取得的行政收益。

（二）程序公正是實(shí)體公正的前提和保證

現(xiàn)代的正義觀念已經(jīng)由傳統(tǒng)觀念中的實(shí)體正義轉(zhuǎn)變?yōu)榱司哂小帮@示”作用的程序正義，程序的公正是程序法本身所應(yīng)具備的獨(dú)立的價(jià)值理念。事實(shí)上，實(shí)體的公正是如此的難于捉摸，而程序的公正卻是一種大家都“看得見(jiàn)”的公正。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成了“重實(shí)體、輕程序”的法律傳統(tǒng)，因此，程序的公正在當(dāng)前中國(guó)顯得尤為重要。它具體包括：

（1）自己不做自己案件的法官?；乇苤贫仁侵感姓C(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中，如相應(yīng)事項(xiàng)與本人有利害關(guān)系或者其他關(guān)系，或者行政機(jī)關(guān)被認(rèn)為有成見(jiàn)或者偏見(jiàn)，可能影響公正處理的，應(yīng)主動(dòng)回避或應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)回避，不得參與該事項(xiàng)的處理的制度?；乇苤贫葋?lái)源于普通法上的自然公正原則，這項(xiàng)原則要求“任何人都不得做自己案件的法官”。確立回避這一法律制度與人們對(duì)法律公正的期待有關(guān)?；乇懿脹Q與自己有關(guān)利害關(guān)系的爭(zhēng)議是程序公正的基本要求。實(shí)行回避制度，有利于排除與所處理的事項(xiàng)有利害關(guān)系的行政執(zhí)法人員主持行政程序，從而實(shí)現(xiàn)行政公正；有利于消除相對(duì)人對(duì)程序結(jié)果不公正的懷疑，增加相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任感，提高其對(duì)行政決定的認(rèn)同，保障行政管理活動(dòng)的順利進(jìn)行。

（2）不單方接觸制度。不單方接觸制度是指行政執(zhí)法人員在處理兩個(gè)以上行政相對(duì)人的、具有相互排斥利益的事項(xiàng)時(shí)，不能在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸，聽(tīng)取其陳述、接受其證據(jù)材料的制度。不單方接觸也包括行政處罰裁決機(jī)構(gòu)或聽(tīng)證主持人在就相對(duì)人違法行為作出處罰決定的過(guò)程中，不能在被處罰人不在場(chǎng)的情況下，單獨(dú)與調(diào)查違法行為和提出指控的行政機(jī)構(gòu)或工作人員私下商量、交換意見(jiàn)和討論處罰內(nèi)容。不單方接觸制度有利于防止行政執(zhí)法的腐敗和偏見(jiàn)，防止行政機(jī)關(guān)對(duì)一方當(dāng)事人偏聽(tīng)偏信而損害另一方當(dāng)事人的權(quán)益。

（3）確保行政相對(duì)人的知情權(quán)。確保行政相對(duì)人的知情權(quán)即行政公開(kāi)，指的是除涉及國(guó)家秘密和依法受保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以外，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，以實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)。它要求行政執(zhí)法主體在作出對(duì)相對(duì)人不利的行政行為前，必須事先通知相對(duì)人，聽(tīng)取相對(duì)人對(duì)有關(guān)事實(shí)、理由的陳述、解釋或申辯（緊急情況下和法律規(guī)定的有關(guān)特殊情況除外）。行政公開(kāi)的本質(zhì)是通過(guò)一種法律程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政權(quán)的制約。行政執(zhí)法主體之所以在作出行政行為前要通知相對(duì)人，是為了使相對(duì)人對(duì)相應(yīng)行為有所了解，有所認(rèn)識(shí)和理解，為履行相應(yīng)行政行為為之確定的義務(wù)自覺(jué)進(jìn)行必要的準(zhǔn)備。行政執(zhí)法主體之所以在行為前要聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、解釋、申辯，主要是為了防止和克服行政執(zhí)法行為的片面性和可能的差錯(cuò)，盡量避免冤假錯(cuò)案。

（4）任何人為自己的辯護(hù)應(yīng)當(dāng)被公平聽(tīng)取。聽(tīng)證制度作為行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取陳述和申辯的一種特殊形式，是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，就有關(guān)問(wèn)題聽(tīng)取當(dāng)事人評(píng)論意見(jiàn)，同時(shí)予以說(shuō)明解釋的制度。聽(tīng)證制度被公認(rèn)為現(xiàn)代行政程序法基本制度的核心，對(duì)于行政程序的公開(kāi)、公正和公平起到重要的保障作用。

（5）職能分離。職能分離，指的是將行政機(jī)關(guān)行使內(nèi)部某些相互聯(lián)系的職能時(shí)要加以分離，使之由不同的機(jī)關(guān)或不同的工作人員行使。職能分離是分權(quán)原則在行政主體內(nèi)部的運(yùn)用。職能分離可以防止行政執(zhí)法人員腐敗和濫用權(quán)力，也能防止執(zhí)法人員的偏見(jiàn)，保證行政決定公正、準(zhǔn)確。

（三）形象公正是行政公正的外在要求

公務(wù)員的執(zhí)法形象必須公正，公務(wù)員在執(zhí)法過(guò)程中，除實(shí)體公正和程序公正之外，在言行上還要符合公務(wù)人員的身份，否則，就會(huì)妨礙行政公正的實(shí)現(xiàn)。目前，在政府機(jī)關(guān)中存在個(gè)別公務(wù)員由于對(duì)自身形象沒(méi)有給與足夠重視，導(dǎo)致了行政相對(duì)人和社會(huì)公眾對(duì)政府公務(wù)人員的辦事公正性產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法是否公正產(chǎn)生懷疑的現(xiàn)象。

三、實(shí)現(xiàn)行政公正需要構(gòu)建的平臺(tái)

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)

市場(chǎng)主體的獨(dú)立性最大程度的發(fā)酵，就會(huì)經(jīng)由經(jīng)濟(jì)決定政治的規(guī)律使得政府不能脫離公斷者正中的位置。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是孕育現(xiàn)代平等意識(shí)和自由觀念的母體，所以當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府為它提供更廣泛的服務(wù)時(shí)，也對(duì)公共行政的公正性提出了強(qiáng)烈要求。人們的公正要求來(lái)源于平等意識(shí)和自由觀念，而平等和自由則是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)加以確立的，并且反過(guò)來(lái)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展的基本原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)設(shè)了平等和自由，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又提出了對(duì)平等和自由的需求，這表明平等和自由在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下是有著客觀基礎(chǔ)的。

（二）現(xiàn)代文化平臺(tái)

由于我國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，而儒家思想在傳統(tǒng)文化中一直占據(jù)主導(dǎo)地位，其影響延續(xù)至今，反映在行政執(zhí)法中就是“情大于法”。造成這種現(xiàn)象的原因在于，受儒家思想強(qiáng)調(diào)“情”的影響，人們的權(quán)利觀念比較淡薄，這就使得行政主體在作出行政行為時(shí)往往把“人情”、“關(guān)系”放在第一位，而忽視了行政公正。如果人們的權(quán)利意識(shí)得到普遍增強(qiáng)，就會(huì)有效的制約行政權(quán)力，促使行政主體尊重相對(duì)人的權(quán)利，慎重行使公權(quán)力，從而促進(jìn)行政公正的實(shí)現(xiàn)。可以說(shuō)，權(quán)利文化是行政公正存在并得以發(fā)展的土壤。因此，我們要逐步改變不利于公正發(fā)展的傳統(tǒng)文化，樹(shù)立公正意識(shí)，建立公正理念下的文化。

此外，我們還必須重塑行政文化。孕育于傳統(tǒng)政府管制型治理模式的行政文化，又反過(guò)來(lái)逐步加深了行政人員對(duì)行政管制型權(quán)力行使方式的過(guò)度依賴。要構(gòu)建行政公正機(jī)制，推動(dòng)行政管理體制的根本性改革。

（三）法律平臺(tái)

20多年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和社會(huì)主義政治文明的發(fā)展，我國(guó)先后制定了包括《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》和《行政許可法》在內(nèi)的一系列重要法律，社會(huì)主義行政法律體系的框架已經(jīng)初步形成，行政執(zhí)法領(lǐng)域的“無(wú)法可依”的狀況已經(jīng)基本改變。

《行政程序法》的出臺(tái)是規(guī)范行政行為，保障行政公正，提高行政效率的迫切需要，對(duì)于發(fā)展民主政治，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，遏制腐敗現(xiàn)象，克服官僚主義，建立健全社會(huì)主義行政法律體系都具有十分重要的意義，這已經(jīng)為我國(guó)多年來(lái)的實(shí)踐所證明。近幾年的立法吸收了回避、告知、聽(tīng)證、送達(dá)、說(shuō)明理由等程序性規(guī)定，取得了明顯的效果。因此，推進(jìn)行政公正還需要大力加強(qiáng)法律程序建設(shè)。

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