摘要：作為現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政體制的核心，預(yù)算從根本上解決的是國(guó)家和人民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系問(wèn)題。盡管預(yù)算在形式上表現(xiàn)為一堆貨幣價(jià)值數(shù)字，但隱藏在數(shù)字背后的實(shí)質(zhì)，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的整體發(fā)展，是“人民對(duì)國(guó)家施政計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督的重要手段”。

關(guān)鍵詞：憲法規(guī)制；預(yù)算法；預(yù)算權(quán)；改革

自近代以來(lái)，預(yù)算權(quán)就被視作是掌管和控制國(guó)家“錢(qián)袋子”的權(quán)力，備受民主國(guó)家的關(guān)注，許多國(guó)家不僅制定了完備的預(yù)算法律，而且還在憲法中設(shè)專(zhuān)章規(guī)定預(yù)算制度，在實(shí)踐中政府預(yù)算公開(kāi)也成為建立陽(yáng)光政府的基本要求。通過(guò)對(duì)預(yù)算的合理分權(quán)實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主，成為西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)完善我國(guó)預(yù)算制度的啟示。

一、憲法與預(yù)算權(quán)

1.預(yù)算權(quán)概述

預(yù)算權(quán)是預(yù)算管理職權(quán)的簡(jiǎn)稱，被定義為“確定和支配國(guó)家預(yù)算的權(quán)利和對(duì)于國(guó)家預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、調(diào)整、監(jiān)督權(quán)力的總稱”，具有以下法律特征：“預(yù)算權(quán)發(fā)生于國(guó)家預(yù)算收支管理領(lǐng)域，體現(xiàn)國(guó)家的財(cái)政分配關(guān)系，是國(guó)家財(cái)政權(quán)的重要組成部分；預(yù)算權(quán)的主體只能是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)和列入部門(mén)的預(yù)算的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他單位。任何公民或非預(yù)算單位都不得享有預(yù)算權(quán)；預(yù)算權(quán)是一種經(jīng)濟(jì)權(quán)力而不是一種純粹的行政權(quán)，它具有經(jīng)濟(jì)內(nèi)容；預(yù)算權(quán)的確定具有嚴(yán)格的法律規(guī)定性，不能由當(dāng)事人約定；預(yù)算權(quán)與預(yù)算年度緊密相聯(lián)系，具有嚴(yán)格的周期性；預(yù)算權(quán)所體現(xiàn)的利益歸于國(guó)家、歸于全體人民?！?/p>

2.憲法規(guī)制預(yù)算權(quán)的價(jià)值及原則分析

在憲法的規(guī)制下，可將我國(guó)預(yù)算法的基本原則概括為預(yù)算民主、預(yù)算法定和人權(quán)保障。這些原則是憲法精神在預(yù)算法中的集中體現(xiàn)，是對(duì)預(yù)算行為具有一般指導(dǎo)意義和普遍約束力的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。我國(guó)憲法規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民”“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@是預(yù)算民主在憲法原則中的體現(xiàn)，它所強(qiáng)調(diào)的是憲法的人民主權(quán)理念；同時(shí)，預(yù)算制度及預(yù)算權(quán)由法律規(guī)定，旨在關(guān)注預(yù)算權(quán)的規(guī)范行使；我國(guó)憲法中明確尊重和保障人權(quán)，人權(quán)保障原則是實(shí)現(xiàn)和保障公民預(yù)算權(quán)利的基本要求。由此看來(lái)，預(yù)算權(quán)是在憲法與法律的規(guī)制下進(jìn)行的，在人民民主國(guó)家，人民將其意志上升為法法律，人民又通過(guò)法律保障自己的意愿，憲法是保障人民權(quán)利的根本大法，預(yù)算權(quán)置于憲法的民主之下，預(yù)算的民主又進(jìn)一步反映民意，民意在法定的預(yù)算權(quán)法律中體現(xiàn)，預(yù)算過(guò)程中公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)又能夠促進(jìn)民眾參與。

二、憲法規(guī)制下各國(guó)預(yù)算法的發(fā)展及我國(guó)現(xiàn)狀

預(yù)算是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)使公共事務(wù)管理正常運(yùn)轉(zhuǎn)不可或缺的財(cái)力保障， 各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法律都毫不例外地規(guī)定了預(yù)算制度。如日本1946 年公布的戰(zhàn)后《憲法》第91 條就規(guī)定：“內(nèi)閣必須定期，至少每年一次，就國(guó)家財(cái)政狀況向國(guó)會(huì)及國(guó)民提出報(bào)告”。其1947 年頒布的《財(cái)政法》第46 條更明確規(guī)定：“預(yù)算成立后，內(nèi)閣必須及時(shí)將預(yù)算、上上一年度財(cái)政收支決算等財(cái)政事項(xiàng)，以印刷品、演講或其他適當(dāng)方式通告國(guó)民。除前項(xiàng)規(guī)定外，內(nèi)閣必須至少每個(gè)季度向國(guó)民報(bào)告預(yù)算使用狀況、國(guó)庫(kù)狀況以及其他相關(guān)財(cái)政事項(xiàng)?！庇秩纭兜聡?guó)基本法》第109條規(guī)定：“一、聯(lián)邦與各邦在財(cái)務(wù)管理方面應(yīng)自給自足，互不依賴。二、聯(lián)邦與各邦在財(cái)務(wù)管理方面應(yīng)考慮全面經(jīng)濟(jì)均勢(shì)之需要。三、經(jīng)由參議院同意之聯(lián)邦法律，得就預(yù)算法、配合景氣之財(cái)務(wù)管理及多年財(cái)政計(jì)劃樹(shù)立對(duì)聯(lián)邦與各邦共同有效之原則。”我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的預(yù)算法律制度已經(jīng)形成了以臺(tái)灣地區(qū)“憲法”有關(guān)預(yù)算章節(jié)為核心， 其它專(zhuān)門(mén)預(yù)算法律為主要內(nèi)容的小體系。這是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的預(yù)算“法律”在原民國(guó)預(yù)算法律基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展的結(jié)果。

三、我國(guó)憲法規(guī)制預(yù)算權(quán)及改革建議

1.我國(guó)預(yù)算法存在的問(wèn)題

2012 年 7 月 開(kāi)始，《預(yù)算法修正案（草案）》征求意見(jiàn)稿向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制已從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，隨著法治國(guó)家和服務(wù)型政府的建設(shè)，隨之而來(lái)的是政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)換，要加強(qiáng)政府公信力就要使政府行政運(yùn)行透明化，使公權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，保障公民的知情權(quán)，參與權(quán)，民主權(quán)利等。

近幾年來(lái)，借助于行政法規(guī)《政府信息公開(kāi)條例》將政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告列入了政府應(yīng)予重點(diǎn)公布的信息范圍，并對(duì)信息公開(kāi)的方式和程序、監(jiān)督和保障等做出了規(guī)定。但在中國(guó)現(xiàn)行《憲法》、《預(yù)算法》及有關(guān)法律中都沒(méi)有關(guān)于預(yù)算公開(kāi)、公民參與的相關(guān)內(nèi)容。政府預(yù)算工作的不足，預(yù)算編制過(guò)于籠統(tǒng)，包括預(yù)算收支范圍劃分不科學(xué)、預(yù)算科目的編制不細(xì)致；預(yù)算編制根據(jù)不具體；預(yù)算編制中缺乏法律依據(jù)等問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，并且受到民眾關(guān)注?，F(xiàn)代法治文明不斷進(jìn)步，我國(guó)改革在不斷深化，公民對(duì)政府權(quán)力行使的監(jiān)督也有進(jìn)一步的要求，因此，將預(yù)算權(quán)置于憲法規(guī)制下的改革勢(shì)在必行。

2.憲法規(guī)制預(yù)算改革的建議

（1）明確預(yù)算公開(kāi)透明原則。 現(xiàn)代國(guó)家政府公共預(yù)算之所以要公開(kāi)，其原初依據(jù)就在于人民在政治上是平等的國(guó)家主人、在經(jīng)濟(jì)上是其私人財(cái)產(chǎn)的所有者，而政府預(yù)算本質(zhì)上是一種公共資金的受托決策——政府公共預(yù)算資金的點(diǎn)點(diǎn)滴滴均來(lái)自于委托人——廣大納稅人人民所有的財(cái)產(chǎn)而非來(lái)自于政府自身。

（2）進(jìn)一步加強(qiáng)公民參與程度。 一直以來(lái)，民眾對(duì)政府做出的預(yù)算行為并不完全了解，不了解的只能被動(dòng)接受，了解的也并沒(méi)有積極的參與，或是想?yún)⑴c意見(jiàn)卻不知如何參與等等問(wèn)題的出現(xiàn)，說(shuō)明公民對(duì)政府行政行為的參與與監(jiān)督程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

關(guān)注預(yù)算權(quán)的發(fā)展，參與預(yù)算立法是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事，不再是國(guó)家秘密，也不僅僅是政府權(quán)力和職能的體現(xiàn)，國(guó)民有權(quán)要求預(yù)算公開(kāi)化，讓國(guó)家財(cái)政在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓關(guān)乎民生的重大事項(xiàng)能夠讓民眾充分參與，有助于達(dá)到最佳的效果。

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