檢察機(jī)關(guān)控告申訴首辦責(zé)任制是對控告、申訴，按照內(nèi)部業(yè)務(wù)分工，明確責(zé)任，及時辦理，將控告申訴解決在首次辦理環(huán)節(jié)的責(zé)任制度。從實踐探索及取得的成效看，檢察機(jī)關(guān)實行首辦責(zé)任制的成效勿容置疑。但當(dāng)前在落實首辦責(zé)任制上還存在一定的阻力，主要集中在三個方面。

首先思想認(rèn)識尚不到位。對首辦責(zé)任制仍然存在著種種模糊認(rèn)識。一是認(rèn)為首辦責(zé)任制是控告申訴部門的一項工作創(chuàng)新舉措，與其它部門幾乎沒有關(guān)系。他們往往將“首辦制”片面理解為控申部門“獨辦制”或“包辦制”，缺乏對其是整個檢察機(jī)關(guān)一項工作的認(rèn)同感。二是認(rèn)為是首辦者的個人責(zé)任，與其它部門和人員無關(guān)，在工作中缺乏配合意識，使首辦制只停留在首辦環(huán)節(jié)，在其它環(huán)節(jié)中則存在著推諉、扯皮等現(xiàn)象。甚至一些相關(guān)部門根本不關(guān)心、不了解首辦制的內(nèi)容，對自己在首辦制中的職責(zé)不清，致使首辦制在一些部門得不到落實，群眾來信來訪所反映的問題也得不到及時、妥善的解決。三是認(rèn)為首辦制和控申工作原有的工作模式相比，換湯不換藥，僅僅是一種形式， 是擺花架子，走過場的務(wù)虛的東西，沒有多少實際意義。

其次工作機(jī)制尚不完善。一是對控申部門以外的其它部門的“首辦”責(zé)任未從監(jiān)督制約、獎懲考核等角度加以完善。按照《人民檢察院控告申訴首辦責(zé)任制實施辦法》的有關(guān)規(guī)定，首辦責(zé)任制絕非僅僅局限于控申部門，而是一項涉及許多相關(guān)部門的系統(tǒng)工程。要使首辦責(zé)任制在檢察業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)得到落實，需要其它相關(guān)部門的支持與配合。但當(dāng)前其他業(yè)務(wù)部門“首辦”意識相對淡薄，工作配合力度不夠，分流案件反饋不力。造成這些現(xiàn)象的原因，除了思想觀念上的問題之外，還在于保障首辦辦制實施的機(jī)制不健全，考核獎懲措施難于兌現(xiàn)，其它部門實施首辦制的情況進(jìn)行考評則缺乏依據(jù)。首辦責(zé)任制在其它相關(guān)業(yè)務(wù)部門落實與否，落實得好壞，并不影響這些部門的工作實績和目標(biāo)考評結(jié)果，一定程度上制約了首辦責(zé)任制的深入推行。二是對息訴工作的考核評價不盡完善?！度嗣駲z察院控告申訴首辦責(zé)任制實施辦法》闡明了推行首辦責(zé)任制是為強(qiáng)化法律監(jiān)督，提高辦理控告申訴案件的質(zhì)量和效率，減少重復(fù)來信、越級上訪，努力解決久訴不息問題，保障公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，維護(hù)公平和正義。因此，可以說息訴工作是推行首辦責(zé)任制所要追求的一個非常重要的目標(biāo)。

再次業(yè)務(wù)素質(zhì)尚有差距。實行首辦責(zé)任制的目的在于轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，把問題解決在基層，解決在首次辦理環(huán)節(jié)，防止和減少越級上訪、集體訪、告急訪等影響社會穩(wěn)定情況的發(fā)生。因此，承擔(dān)首辦責(zé)任的檢察官必須具備一定的任職資格。除了符合檢察官的基本要求外，還應(yīng)具備較高的法律業(yè)務(wù)功底，相當(dāng)?shù)墓ぷ鲗嵺`經(jīng)驗、較強(qiáng)的處事協(xié)調(diào)能力和其它相關(guān)方面的基本知識?？馗嫔暝V部門是檢察機(jī)關(guān)的窗口，直接接觸來自各方的群眾，天天面對的是舉報、控告犯罪的舉報人，不服司法、行政機(jī)關(guān)處理決定的申訴人和許多不屬檢察機(jī)關(guān)管轄的案件當(dāng)事人。接待工作涉及刑事、民事、行政、經(jīng)濟(jì)等諸多法律，需要包括社會學(xué)、心理學(xué)乃至自然科學(xué)的相關(guān)知識和社會閱歷。實現(xiàn)首辦責(zé)任制由主辦制向?qū)I(yè)化、職業(yè)化發(fā)展的目的，必須建設(shè)一支知識廣博、能力出眾、經(jīng)驗豐富的檢察官隊伍。

在健全完善首辦責(zé)任制的落實上應(yīng)當(dāng)注重以下三個方面的修正。

一是端正辦案思想。首先要樹立“大首辦”的觀念，把控告申訴首辦責(zé)任制作為整個檢察機(jī)關(guān)融入和服務(wù)大局、維護(hù)穩(wěn)定、執(zhí)法為民的一項重要工作。首辦責(zé)任制被冠以“控告申訴首辦責(zé)任制”的名稱，主要是由于它涉及的是控告申訴檢察環(huán)節(jié)的工作，面對的是控告人、檢舉人、申訴人等人民群眾，但這決不意味著首辦責(zé)任制就是控申部門一家的事，而是控告申訴部門這個“窗口”代表檢察機(jī)關(guān)來落實首辦責(zé)任制。按照《人民檢察院控告申訴首辦責(zé)任制實施》的規(guī)定，屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件，控告申訴檢察部門應(yīng)按照“分級負(fù)責(zé)、歸口管理”的原則，分送有關(guān)檢察院或本院有關(guān)部門辦理。因此，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)的業(yè)務(wù)部門都可以作為首辦責(zé)任部門，對屬于其辦理的有關(guān)控告申訴的案件承擔(dān)首辦責(zé)任，控申部門作為首辦責(zé)任制的主要業(yè)務(wù)部門，承擔(dān)的是首次接待、自行辦理、移送辦理、督促落實及最終的反饋等工作。對于群眾來信來訪、申訴、刑事賠償請求和舉報等事關(guān)社會穩(wěn)定和政治安定的情況，檢察機(jī)關(guān)相關(guān)的各個部門都負(fù)有不可推卸的職責(zé)。其次，要切實改變將息訴作為衡量首辦制是否有成效的唯一標(biāo)準(zhǔn)的片面認(rèn)識，樹立“依法息訴”的觀念。首辦制的一個重要工作目標(biāo)或者說價值取向就是減少重復(fù)上訪，將息訴作為其工作的必經(jīng)程序，但對每一起案件都要成功息訴的認(rèn)識，不僅造成理論上的困惑，而且在實踐中也缺乏可行性。筆者認(rèn)為，對于群眾的上訪要有個正確的認(rèn)識，實踐中造成一些來訪者久訟不息、纏訴不止，反復(fù)上訪，越級上訪的原因是多方面的，有的是因相關(guān)職能部門工作不到位，處理不恰當(dāng)，接待不文明，辦事不及時所致，但不可否認(rèn)，也確有相當(dāng)部分的纏訴與有關(guān)部門釋法說理不清楚，未取得群眾理解有關(guān)；還有少數(shù)的纏訴者抱著“會哭的孩子有奶喝”的心態(tài)，反復(fù)上訪，糾纏不休，個別的甚至發(fā)展到了擾亂機(jī)關(guān)正常的工作秩序，妨礙社會秩序的程度。對這樣的對象，也強(qiáng)調(diào)一定要息訴成功，不僅不是對社會穩(wěn)定的有效維護(hù)，而且將縱容助長無理纏訴現(xiàn)象，從根本上損害安定團(tuán)結(jié)的局面。對于首辦責(zé)任制實施中的息訴，要強(qiáng)調(diào)依法息訴。特別是對不屬檢察機(jī)關(guān)管轄或檢察機(jī)關(guān)不能解決的問題，耐心說明情況，做好疏導(dǎo)工作，則無論對方是否再次上訪，都不能認(rèn)為是首辦責(zé)任人的責(zé)任。對于無理取鬧觸犯法律的，應(yīng)依法予以嚴(yán)肅處理。

二是健全工作機(jī)制。一是進(jìn)一步健全涵蓋檢察工作相關(guān)環(huán)節(jié)的首辦責(zé)任， 進(jìn)一步規(guī)范來訪接待、案件辦理、案件反饋、息訴等工作程序。首辦責(zé)任制從其主要內(nèi)容來看，包括首次辦理來信來訪，首次辦理申訴案件，首次辦理刑事賠償案件和首次辦理署名舉報案件等四類。從工作流程的縱向?qū)用鎰澐?，又分為首次接待來訪環(huán)節(jié)，及時分流線索環(huán)節(jié)，迅速投入初查環(huán)節(jié)和做好善后處理環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)，不僅涉及控告申訴檢察部門，而且涉及其它辦案部門。要按照“大首辦”的思路，在建立健全已有的控告申訴檢察環(huán)節(jié)首辦工作責(zé)任制的基礎(chǔ)上，努力形成涵蓋檢察院工作相關(guān)環(huán)節(jié)和部門的控告申訴首辦責(zé)任機(jī)制，切實改變首辦制只有控申部門“孤軍作戰(zhàn)”局面，從機(jī)制上體現(xiàn)“分工負(fù)責(zé)，歸口管理”的原則。二是將首辦責(zé)任部門和責(zé)任人的工作納入目標(biāo)考核。首辦責(zé)任制的四個工作環(huán)節(jié)，分別產(chǎn)生接待、分流、初查和處理四種責(zé)任，由于各部門對首辦制認(rèn)識上的差異，工作側(cè)重點的不同等原因，首辦責(zé)任制的四個環(huán)節(jié)在運(yùn)行中可能會出現(xiàn)諸如反饋不及時，一次分流后，不能或不易辦結(jié)的線索，提請二次分流不及時，答復(fù)舉報人互相推諉等現(xiàn)象。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部要實行將首辦責(zé)任部門和首辦責(zé)任人相關(guān)工作納入崗位目標(biāo)考核的機(jī)制。完善臺賬等基礎(chǔ)工作，將每一件案件的來訪接待辦案期限、辦案結(jié)果、息訴情況等作為考核指標(biāo)，層層落實責(zé)任，兌現(xiàn)獎懲措施，從而從全院性機(jī)制的角度，保證首辦責(zé)任制工作的質(zhì)量、效率和效果。三是進(jìn)一步完善與信訪職能部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成檢察機(jī)關(guān)與社會各界的首辦制工作網(wǎng)絡(luò)。落實首辦責(zé)任制，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與紀(jì)檢、信訪等相關(guān)職能部門配合、協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，關(guān)鍵是要將實踐探索中形成的有效做法上升為長效的工作機(jī)制，建立檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)職能部門之間的信訪聯(lián)絡(luò)、線索轉(zhuǎn)辦跟蹤、息訴工作聯(lián)系協(xié)調(diào)等相關(guān)機(jī)制，克服工作中的”零敲碎打”和”臨時觀念”，從而更好地健全控告申訴首辦責(zé)任制的工作體系。

三是強(qiáng)化控告申訴檢察隊伍建設(shè)。一是首辦責(zé)任制的實施需要高素質(zhì)的人員作保障。應(yīng)及時調(diào)選更多政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、有一定群眾工作基礎(chǔ)經(jīng)驗的人員充實控申部門，為保證“首辦制”的更好實施奠定基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高首辦責(zé)任人的業(yè)務(wù)水平。切實提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和處理實際問題的能力，使他們具有高度的政治敏銳性和較強(qiáng)的業(yè)務(wù)水平。三是對首辦責(zé)任人實行專業(yè)化培養(yǎng)和管理，努力體現(xiàn)首辦責(zé)任制的效果。按照專業(yè)化管理、專業(yè)化辦案的改革思路，按照來信來訪、申訴、刑事賠償和舉報的不同業(yè)務(wù)類型，有針對性地對首辦責(zé)任人實行專業(yè)化培養(yǎng)和管理。

作者簡介：

談彬，女，1978年生，江蘇高郵人，江蘇省揚(yáng)州市人民檢察院。