摘 要：1989年4月，第一部《行政訴訟法》的頒布，其中，第50條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”從1990年該法實(shí)施至今已24年之久，社會(huì)生活的飛速發(fā)展和法律理論研究的進(jìn)步，使得這個(gè)規(guī)定已然成為很多法院審理行政訴訟案件的絆腳石。隨著人們法制意識(shí)的提高，越來(lái)越多的行政訴訟案件不斷出現(xiàn)，各種涉及行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的案件同樣激增，如果不引入高效的調(diào)解機(jī)制，將會(huì)使得大量的行政案件的判決合法不合理。文章通過(guò)四個(gè)部分來(lái)分析引入調(diào)解制度的合理性，旨在健全行政訴訟糾紛解決模式。

關(guān)鍵詞：公權(quán)；行政訴訟；調(diào)解

一、相關(guān)概念解析

調(diào)解，是指在居中第三人的主持下，對(duì)糾紛雙方當(dāng)事人勸服疏導(dǎo)，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人通過(guò)自愿協(xié)商，互讓互諒以解決糾紛的活動(dòng)。訴訟調(diào)解，是指在訴訟過(guò)程中，法院依當(dāng)事人的申請(qǐng)或者依自己的職權(quán)，在遵循自愿、合法的基礎(chǔ)上，以調(diào)解方式解決當(dāng)事人之間糾紛的一種訴訟制度。

二、行政訴訟調(diào)解的制度需求

一般認(rèn)為，明確規(guī)定行政訴訟中不適用調(diào)解的法律文件最早可追溯到最高人民法院1985年發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》，而最高法院在1987年作出的《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用〈民事訴訟法（試行）〉的若干問(wèn)題的解答》中再次強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)行政案件不適用調(diào)解。雖然在《行政訴訟法》立法過(guò)程中對(duì)是否確立調(diào)解制度有爭(zhēng)論，但該法第50條一錘定音，規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！辈贿^(guò)，依據(jù)《行政訴訟法》第67條第3款的規(guī)定，行政賠償案件可以適用調(diào)解。由此可見(jiàn)，在行政訴訟中，除了賠償案件以外的行政案件均不得適用調(diào)解。

為了解決糾紛，尤其是群體性行政爭(zhēng)議，化解社會(huì)矛盾，穩(wěn)定社會(huì)秩序，以及避免異化或結(jié)案，其運(yùn)用調(diào)解方式解決行政爭(zhēng)議就不存在法律障礙。但是，姜教授認(rèn)為法院目前推行的協(xié)調(diào)和解方式需要通過(guò)修法或制定司法解釋的方式來(lái)完善其法律依據(jù)。章劍生教授則另辟蹊徑，以最高法院2000年頒行的《行政訴訟法司法解釋》第97條為解釋媒介，即行政訴訟可以參照民事訴訟規(guī)定，認(rèn)為在《行政訴訟法》未明確禁止行政訴訟和解的前提下，可以參照民事訴訟法關(guān)于和解制度的規(guī)定，在行政訴訟中建立和解制度，以滿足行政訴訟的需要。但這一方案的前提是清晰準(zhǔn)確地界分行政訴訟調(diào)解和行政訴訟和解這兩個(gè)概念。遺憾的是，章教授在文中沒(méi)有給出明確的答案。李廣宇法官則從歷史解釋和體系解釋的角度對(duì)最高法院積極推行的協(xié)調(diào)和解制度作了辯護(hù)。他認(rèn)為，從立法資料和曾參加過(guò)立法的原人大法工委民法室主任胡康生的談話來(lái)看，允許人民法院通過(guò)做一定說(shuō)服教育工作而促使當(dāng)事人和解，從而平息訴訟，應(yīng)當(dāng)是《行政訴訟法》的題中應(yīng)有之意。而且從體系解釋的角度來(lái)說(shuō)，《行政訴訟法》第51條“因被告改變具體行政行為原告同意并申請(qǐng)撤訴，由人民法院裁定準(zhǔn)許”的規(guī)定，是緊接著第50條禁止調(diào)解規(guī)定的，二者之間具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，說(shuō)明立法雖禁止調(diào)解，但不禁止當(dāng)事人之間因被告改變具體行政行為而達(dá)成的和解。第51條字面上是關(guān)于當(dāng)事人撤訴的規(guī)定，但卻隱含著和解的內(nèi)容，因?yàn)椤昂徒馐浅吩V的原因，撤訴是和解的結(jié)果”，因此該條規(guī)定“為人民法院通過(guò)協(xié)調(diào)促成當(dāng)事人和解預(yù)留了制度空間，也為人民法院制定關(guān)于行政訴訟和解的司法解釋提供了法律依據(jù)?！倍蚋？〗淌趧t反對(duì)從撤訴規(guī)定中解釋推導(dǎo)出和解制度以及法院推動(dòng)建立協(xié)調(diào)和解制度的實(shí)踐作法。他運(yùn)用目的解釋和體系解釋的方法，論證《行政訴訟法》關(guān)于撤訴規(guī)定的立法本意是為了限制撤訴，而不是鼓勵(lì)撤訴，因?yàn)椤缎姓V訟法》第51條和行政訴訟法司法解釋第49條第2款都規(guī)定了法院對(duì)撤訴的嚴(yán)格審查和必要的干預(yù)制度，體現(xiàn)了司法對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的立法本意。從體系解釋的角度來(lái)說(shuō)，第51條撤訴規(guī)定緊接著第50條禁止調(diào)解的規(guī)定，是對(duì)第50條的強(qiáng)化，表明了立法者不僅禁止調(diào)解，也禁止無(wú)原則的撤訴與和解，以防止當(dāng)事人用“和解”的假象來(lái)掩蓋其實(shí)現(xiàn)違法目的。而最高人民法院要求各級(jí)法院積極探索行政訴訟的協(xié)調(diào)和解機(jī)制與法律保留原則不相一致，行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大或其常委會(huì)以法律形式進(jìn)行規(guī)范。

由此可見(jiàn)，如果不修改現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，用法律解釋的方法，既不能解決現(xiàn)實(shí)和實(shí)定法脫節(jié)的問(wèn)題，也不能給司法實(shí)踐的制度創(chuàng)新找到令人滿意的法律依據(jù)，因?yàn)橛猛瑯拥慕忉尫椒▍s可能得出完全相反的答案。此外，與其放任現(xiàn)實(shí)中的各種規(guī)避法律的實(shí)踐作法，不如從制度上對(duì)其加以規(guī)范。所以，修改現(xiàn)行法律的禁止性規(guī)定，確立行政訴訟調(diào)解的合法地位，是解決行政訴訟調(diào)解所處窘境的必要途徑。這也是司法實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)。當(dāng)然，確立行政調(diào)解制度的前提是要論證其正當(dāng)性和必要性。前文已從現(xiàn)實(shí)需要的角度說(shuō)明了這種必要性。以下則從理論基礎(chǔ)角度進(jìn)行討論。

三、行政訴訟調(diào)解的合理性分析

1.“服務(wù)行政”理念的構(gòu)建為行政訴訟調(diào)解制度提供了理論前提

目前構(gòu)建服務(wù)型政府已經(jīng)是我國(guó)行政改革的目標(biāo)。行政機(jī)關(guān)不再是橫行霸市的大佬，本身服務(wù)意識(shí)增加。同時(shí)大量的非政府組織、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以及非營(yíng)利性組織也承擔(dān)起公共管理職能。實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新的行政行為如行政合同等。由于這類行政行為本身的強(qiáng)制性非常弱，它的實(shí)現(xiàn)必須依賴行政主體與行政相對(duì)人之間的合作與協(xié)商。而調(diào)解作為解決糾紛的方式，其最突出的優(yōu)點(diǎn)就在于它是通過(guò)原、被告雙方的協(xié)商來(lái)尋求一個(gè)雙方都能接受的方案，這與當(dāng)今服務(wù)行政觀念相吻合。因此，服務(wù)行政觀念的建立使得傳統(tǒng)的行政權(quán)力不得處分觀點(diǎn)受到了挑戰(zhàn)，為行政訴訟調(diào)解制度的建構(gòu)提供了理論前提。

2.國(guó)內(nèi)豐富的司法實(shí)踐為構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度提供了實(shí)踐支撐

最高人民法院從2007年以來(lái)發(fā)布了一系列司法解釋，逐步推動(dòng)行政訴訟調(diào)解在實(shí)踐中不斷嘗試開(kāi)展：例如《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保護(hù)的若干意見(jiàn)》中提出了要“探索構(gòu)建行政訴訟和解制度”；《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》旨在鼓勵(lì)雙方當(dāng)事人通過(guò)合意協(xié)商最終以撤訴的方式結(jié)案；《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》中明確要求把調(diào)解、和解和協(xié)調(diào)案件范圍擴(kuò)展到行政案件，并對(duì)相關(guān)具體工作做出了安排。這一系列相關(guān)司法解釋的出臺(tái)，以及自2007年開(kāi)始的行政訴訟調(diào)解制度的試點(diǎn)工作，已經(jīng)取得了一些實(shí)際效果，可以說(shuō)調(diào)解作為一種糾紛解決的方式，在化解官民矛盾、解決行政紛爭(zhēng)、促進(jìn)社會(huì)和諧上起到了重要的作用。