摘 要：1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》首度引入處罰聽(tīng)證程序，然而，聽(tīng)證程序在實(shí)踐中也存在著問(wèn)題，組織聽(tīng)證的機(jī)構(gòu)單一、聽(tīng)證適用范圍過(guò)窄等，不僅不利于保護(hù)公民合法權(quán)益，也為公權(quán)力機(jī)關(guān)依法行政帶來(lái)負(fù)面影響。因此，推進(jìn)依法治國(guó)，必須要從多方面對(duì)行政處罰聽(tīng)證程序進(jìn)行研究和完善。

關(guān)鍵詞：行政處罰；聽(tīng)證；完善

聽(tīng)證制度集中體現(xiàn)了行政程序公正、公開(kāi)、參與的基本精神與原則，而行政處罰中的聽(tīng)證是密切關(guān)乎行政相對(duì)人切身利益的，因而顯得尤為重要。雖然我國(guó)行政法規(guī)定了行政處罰聽(tīng)證程序，但是規(guī)范的內(nèi)容太少，相關(guān)程序也極不規(guī)范，需要在細(xì)致研究的基礎(chǔ)上不斷予以完善。

一、確立行政處罰中聽(tīng)證制度的必要性

首先行政處罰的主體是強(qiáng)大的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，行政處罰中雙方地位不均衡導(dǎo)致行政處罰結(jié)果往往是單向的偏向行政主體。往往會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力濫用，行政處罰不公正。

其次行政相對(duì)人具有很少的話語(yǔ)權(quán)，往往致使案件事實(shí)模糊不清而做出行政處罰，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政處罰沒(méi)有對(duì)抗和制約的力量。

最后行政處罰密切影響行政對(duì)人權(quán)益的活動(dòng)，違背了我國(guó)的“人民民主、國(guó)家的一切權(quán)利屬于人民”的憲法精神。不利于國(guó)家長(zhǎng)治久安的發(fā)展，使得我國(guó)神圣的憲法成為了一堆廢紙。

二、我國(guó)現(xiàn)有行政處罰聽(tīng)證制度的缺陷

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證，當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用。盡管法律對(duì)聽(tīng)證制度有所規(guī)定，但是，就目前而言，行政處罰中的聽(tīng)證程序還是存在著一些問(wèn)題。

（一）組織聽(tīng)證的機(jī)構(gòu)單一

《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政行為，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證，從此可以看出，組織聽(tīng)證的只能由行政機(jī)關(guān)組織。然而，《行政處罰法》第十七條規(guī)定，法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。第十八條，行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定的條件組織實(shí)施行政處罰。從上述兩條規(guī)定中，我們可知授權(quán)的組織有一定范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)，且他們所做出的處罰決定也可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益影響很大，也可能屬于聽(tīng)證的范圍。但是，法律卻規(guī)定授權(quán)組織和受委托組織做出了對(duì)行政相對(duì)人影響較大的行政處罰時(shí)，只能由行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)甚至根本不可能舉行聽(tīng)證，這樣致使相對(duì)人的合法權(quán)益得不到切實(shí)的保護(hù)。

（二）聽(tīng)證范圍過(guò)窄

在我國(guó)，行政處罰包括警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留以及法律行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰，而《行政處罰法》四十二條只規(guī)定了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照較大數(shù)額罰款等行政處罰才適用聽(tīng)證。隨著人們對(duì)物質(zhì)文明和精神文明追求的不斷增高，行政處罰對(duì)行政相對(duì)人的影響也不斷增大。所以，現(xiàn)行的三種適用聽(tīng)證的行政處罰已不能滿足我國(guó)的法制的發(fā)展了，也不符合我國(guó)法治的要求。

（三）聽(tīng)證發(fā)起人單一

1.行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)依職權(quán)組織聽(tīng)證

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，只有當(dāng)事人才享有聽(tīng)證的權(quán)利，這顯然不符合現(xiàn)實(shí)的需要，有時(shí)的罰款或沒(méi)收中，有時(shí)對(duì)某些特殊企業(yè)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照的處罰可能涉及社會(huì)公共利益。如果受處罰的這些人放棄聽(tīng)證，那么涉及公共利益的該怎么救濟(jì)呢？這不利于保護(hù)公共利益。另一方面，若行政機(jī)關(guān)告知了當(dāng)事人聽(tīng)證的權(quán)利，而有的當(dāng)事人基于聽(tīng)證的繁雜和對(duì)政府的不信任，或是其他的原因，而疏于行使自己聽(tīng)證權(quán)利，導(dǎo)致自己的利益遭受侵害。所以，在這兩種情況下，行政機(jī)關(guān)就沒(méi)能充分維護(hù)公民的合法權(quán)益和公共利益。

2.有利害關(guān)系第三人無(wú)權(quán)申請(qǐng)聽(tīng)證

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，由于行政機(jī)關(guān)的處罰往往會(huì)影響到第三人的合法權(quán)益，對(duì)于間接受到的影響的其他利害關(guān)系人卻沒(méi)有明確他們的權(quán)利。然而，在聽(tīng)證制度出現(xiàn)最早的美國(guó)，個(gè)人或者組織只要實(shí)質(zhì)利益受到不利的影響，而且這種影響的發(fā)生和行政決定的關(guān)系不是過(guò)分間接，就應(yīng)該允許受害人參加聽(tīng)證程序。而在我國(guó)行政處罰中并無(wú)他們的一席之地，有人說(shuō)可以通過(guò)訴訟等其他的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利救濟(jì)，但該后果的發(fā)生又不是基于民事原因形成的。因此，利害關(guān)系人只能尋求行政法上的保護(hù)，才能充分體現(xiàn)行政法治精神，更能充分發(fā)揮聽(tīng)證的作用。

（四）行政處罰聽(tīng)證制度的主持人制度不夠完善

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，聽(tīng)證由行政機(jī)關(guān)制定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為主持人有利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避。這條規(guī)定確立了主持人員的人選和主持人的回避制度，從形式上看，有助于確認(rèn)調(diào)查結(jié)果的公正性和全面性，但從實(shí)質(zhì)上看此規(guī)定并不合理。

1.主持人人選不合理

主持人的人選是從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部指派的，雖然他不是本案的調(diào)查人員，看似實(shí)行了職能分離，但是主持人也是行政人員，在組織聽(tīng)證過(guò)程中，難免因?yàn)橥玛P(guān)系，上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或其他的原因而偏袒某一方的問(wèn)題出現(xiàn)“不得成為自己利益的法官”決定了想要保持公正，必須找到一個(gè)利益相對(duì)無(wú)關(guān)的第三方作為決策者。

2.主持人專業(yè)素養(yǎng)不足

主持人是行政系統(tǒng)中的一員，然而，大部分行政人員是非法學(xué)專業(yè)的學(xué)生考公務(wù)員考起的。那么，大部分人的法律素養(yǎng)和專業(yè)知識(shí)不足。但是有的人基于他們?cè)谛姓到y(tǒng)中的地位和威望而被選為主持人，但他們的專業(yè)知識(shí)并不像我們想象的那么高，從而根據(jù)自己的理性作出處罰決定，勢(shì)必會(huì)影響聽(tīng)證制度的公正和其擁有價(jià)值。

3.主持人的職權(quán)未規(guī)定和回避不詳細(xì)

《行政處罰法》中尚未明確主持人的職權(quán)，不利于主持人開(kāi)展聽(tīng)證工作，主持人是是否對(duì)聽(tīng)證參加人的準(zhǔn)予權(quán)、聽(tīng)證時(shí)間、地點(diǎn)的決定權(quán)等權(quán)利。如果沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，將導(dǎo)致聽(tīng)證主持人在出現(xiàn)新情況時(shí)，他們不知道自己的權(quán)限，任何情況都要匯報(bào)上級(jí)裁決，從而延誤聽(tīng)證的期限，也大大增加了行政機(jī)關(guān)的工作量。另外，主持人制度中的回避制度不夠完善，未規(guī)定單方面禁止接觸或其它事項(xiàng)，而只規(guī)定了有利害關(guān)系人才能申請(qǐng)回避，這很難確保主持人會(huì)受單方面的言辭和接觸的影響，從而失去了聽(tīng)證公正的價(jià)值，使行政機(jī)關(guān)的形象大打折扣。

（五）對(duì)聽(tīng)證筆錄效力未作規(guī)定

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或蓋章。由此可以看出聽(tīng)證筆錄的嚴(yán)肅性。而第四十二條又規(guī)定“聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定。而第三十八條規(guī)定，調(diào)查終結(jié)后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出決定?？梢?jiàn)，此處的聽(tīng)證筆錄僅供參考，已失去了聽(tīng)證筆錄的意義了。聽(tīng)證筆錄，又稱“唯一專有筆錄”是指聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證過(guò)程中對(duì)案件的調(diào)查人員（追訴人），案件當(dāng)事人陳述的意見(jiàn)和提供的證據(jù)所作的一種書面記載。整個(gè)事件的事實(shí)問(wèn)題全面審查后都記載于筆錄中，所以聽(tīng)證筆錄時(shí)案件真實(shí)情況的客觀表現(xiàn)，但在作出行政處罰的依據(jù)并不是筆錄，致使行政處罰與處罰聽(tīng)證嚴(yán)重脫節(jié)。可見(jiàn)，聽(tīng)證筆錄具有約束力。行政決定必須根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出，否則行政處罰無(wú)效。且我國(guó)的《行政許可法》第四十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)筆錄，作出行政決定。由此可以看出聽(tīng)證筆錄在整個(gè)聽(tīng)證程序中的作用。如果作出的行政決定不是根據(jù)聽(tīng)證筆錄，那么聽(tīng)證程序所要求的當(dāng)事人的舉證，陳述和申辯所認(rèn)定的事實(shí)根本沒(méi)有起到作用。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，行政處罰決定仍可憑在聽(tīng)證案卷記錄之外的當(dāng)事人知悉和未申辯的事實(shí)作為處罰的依據(jù)。那么會(huì)使聽(tīng)證程序失去了其程序保障的功能和意義，是當(dāng)事人聽(tīng)證程序性權(quán)利得不到實(shí)質(zhì)性的保護(hù)，也會(huì)浪費(fèi)國(guó)家的財(cái)力、物力、人力和欺騙行政相對(duì)人，從而使聽(tīng)證程序失去實(shí)質(zhì)性的意義，也不利于聽(tīng)證制度的良性發(fā)展。

聽(tīng)證期限不合理

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)。此條規(guī)定只規(guī)定了在聽(tīng)證前行政機(jī)關(guān)告知相對(duì)人的期限和行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證時(shí)告知相對(duì)人的期限。而未規(guī)定整個(gè)聽(tīng)證程序期間的期限，且該時(shí)間設(shè)置不合理。首先《行政許可法》第四十七條規(guī)定，行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有要求聽(tīng)證的權(quán)利，申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽(tīng)證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽(tīng)證。與《行政處罰法》相比，其期限明顯更長(zhǎng)，更能看出《行政許可法》更加注重保障相對(duì)人的合法權(quán)益，將相對(duì)人申請(qǐng)聽(tīng)證的期限延長(zhǎng)，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履行聽(tīng)證義務(wù)的期限，而這里正是《行政處罰法》不足的地方。其次《行政處罰法》未在聽(tīng)證期間規(guī)定行政主體提出證據(jù)的期限，對(duì)聽(tīng)證后調(diào)查補(bǔ)充的證據(jù)能否直接利用未在規(guī)定，容易使行政主體在聽(tīng)證時(shí)故意不把重要證據(jù)提出來(lái)。而事后直接根據(jù)該證據(jù)作出行政處罰。而美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了案卷排他原則，該原則指聽(tīng)證筆錄及程序中提出的全部文書、申請(qǐng)書是作出裁決的唯一案卷，行政機(jī)關(guān)在聽(tīng)證程序結(jié)束后作出的決定只能以案卷為依據(jù)，不能在案卷之外，以當(dāng)事人不知道或沒(méi)有論證的事實(shí)作為根據(jù)，否則行政裁決無(wú)效。日本《行政程序法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)鑒于聽(tīng)證終結(jié)后發(fā)生之事情，認(rèn)為有必要時(shí)，得再行聽(tīng)證。所以比較外國(guó)聽(tīng)證程序中的規(guī)定，可見(jiàn)我國(guó)聽(tīng)證程序中未規(guī)定行政主體提出證據(jù)的期限以及出現(xiàn)新證據(jù)認(rèn)定問(wèn)題，對(duì)相對(duì)人的權(quán)益保障十分不利。最后《行政處罰法》中未規(guī)定啟動(dòng)聽(tīng)證的受理期限以及聽(tīng)證筆錄的送達(dá)期限。這些時(shí)間規(guī)定，無(wú)疑是對(duì)聽(tīng)證效率有直接性的影響，也不利于提高行政機(jī)關(guān)工作效率。

三、完善我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序的對(duì)策

由于我國(guó)的聽(tīng)證制度是從海外引渡過(guò)來(lái)的，且在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間比較短暫，在我國(guó)適用的時(shí)間很短。另一方面并沒(méi)有得到立法者和公民的重視。所以在法條的規(guī)定上和在現(xiàn)實(shí)的應(yīng)用上出現(xiàn)了不少漏洞。所以我們得從這些方面來(lái)改善現(xiàn)狀。

（一）賦予授權(quán)組織和受委托組織聽(tīng)證的權(quán)利

由于有的行政處罰是由授權(quán)組織或是受委托組織作出的，有時(shí)對(duì)行政相對(duì)人的影響很大。所以我們直接通過(guò)司法解釋賦予授權(quán)組織和受委托組織自行組織聽(tīng)證的權(quán)利。而就不用上級(jí)主管行政部門組織聽(tīng)證了，且該處罰是由授權(quán)組織和受委托組織作出的，他們對(duì)該處罰的事實(shí)理由和證據(jù)十分清楚。因此由于他們組織聽(tīng)證也方便些，也可以減少行政機(jī)關(guān)的工作量，避免向上級(jí)匯報(bào)、移交證據(jù)等繁瑣事情。

（二）適當(dāng)擴(kuò)大聽(tīng)證范圍

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)中出現(xiàn)了許多新的問(wèn)題，聽(tīng)證中的問(wèn)題也是層出不窮。聽(tīng)證范圍也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大，以便更好的與國(guó)際接軌。聽(tīng)證范圍擴(kuò)大后，政府工作的透明度也會(huì)增加，便于人民監(jiān)督政府，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，防止腐敗。大大的保護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益。首先對(duì)特殊警告應(yīng)納入聽(tīng)證范圍。我們對(duì)特殊警告應(yīng)界定在對(duì)行政相對(duì)人影響較大的范圍內(nèi)。這樣有利于滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的精神文化需要。其次應(yīng)把行政拘留納入聽(tīng)證范圍，組織聽(tīng)證更應(yīng)該謹(jǐn)慎進(jìn)行，盡量避免行政相對(duì)人的人身自由遭受侵害。最后把沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物納入聽(tīng)證范圍，但我們應(yīng)該確定一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)。比如沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物5000元以上的，行政相對(duì)人有權(quán)要求舉行聽(tīng)證。其中較大數(shù)額罰款我們應(yīng)該通過(guò)立法確定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。建議較大數(shù)額罰款規(guī)定在二千元以上罰款，防止現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的混亂，也便于我們統(tǒng)一行使聽(tīng)證制度。聽(tīng)證范圍增加后，我們可以減少行政復(fù)議和行政訴訟事件的發(fā)生，提高行政效率，從而有效保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）應(yīng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)組織和利害關(guān)系人有權(quán)申請(qǐng)聽(tīng)證

只有當(dāng)事人才有權(quán)申請(qǐng)聽(tīng)證，已不能滿足現(xiàn)在行政處罰保障他人利益的要求了。行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)組織聽(tīng)證，可以避免當(dāng)行政處罰涉及公共利益時(shí)，權(quán)利人放棄聽(tīng)證，而公共利益得不到救濟(jì)的尷尬情形，也可以避免行政相對(duì)人疏于行使聽(tīng)證權(quán)力而是自己遭受重大損失的情況出現(xiàn)。有利害關(guān)系第三人有獨(dú)立的權(quán)利申請(qǐng)聽(tīng)證，不受行政相對(duì)人的影響，確實(shí)做好了保護(hù)第三人的合法權(quán)益，體現(xiàn)了我們的行政法治精神。

（四）完善主持人制度

首先確立主持人人選問(wèn)題，我們應(yīng)該把主持人從行政系統(tǒng)中完全隔離出來(lái)，像法官一樣擁有獨(dú)立的地位，不受其它因素的影響，我們可以組建我國(guó)的聽(tīng)證主持人隊(duì)伍，直接由聽(tīng)證主持委員會(huì)管理。不受立法、司法、行政系統(tǒng)的干預(yù)，獨(dú)立行使職權(quán)。其次我們應(yīng)該對(duì)主持人的專業(yè)知識(shí)和技能以及聽(tīng)證技巧給予一定的考核，建立全國(guó)的統(tǒng)一的聽(tīng)證主持人資格考試，提高我們的主持人的專業(yè)素養(yǎng)，使我們的聽(tīng)證質(zhì)量上升一個(gè)臺(tái)階。最后我們應(yīng)該確定主持人的職權(quán)，由于主持人在聽(tīng)證程序中充當(dāng)一個(gè)組織、指揮聽(tīng)證的一個(gè)重要角色，并且主持人對(duì)案件比較清楚，能提出合理意見(jiàn)。所以我們就應(yīng)該賦予主持人能夠獨(dú)立裁決作出行政處罰的權(quán)利，并且擁有與訴訟中法官相當(dāng)部分的職權(quán)，使聽(tīng)證制度逐步規(guī)范化。

（五）聽(tīng)證筆錄作為處罰的唯一依據(jù)

我們應(yīng)該借鑒外國(guó)的案件排他制度，把聽(tīng)證筆錄作為行政處罰的唯一依據(jù)。聽(tīng)證筆錄是行政機(jī)關(guān)對(duì)聽(tīng)證過(guò)程所作的書面記錄，對(duì)作出行政決定具有十分重要的作用，所以我們就不能根據(jù)聽(tīng)證筆錄外的當(dāng)事人未知悉或未申辯的事實(shí)作為依據(jù)作出行政處罰的依據(jù)。即使發(fā)現(xiàn)新證據(jù)或有新理由時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該重新組織聽(tīng)證。

（六）完善聽(tīng)證期限制度

由于現(xiàn)代社會(huì)，各項(xiàng)事務(wù)都追求效率。所以我們的法治也是一樣，在追求公平正義的時(shí)候，也不能落下效率。我們應(yīng)該延長(zhǎng)聽(tīng)證的提出時(shí)間和組織聽(tīng)證的期限。這一點(diǎn)我們可以效仿《行政許可法》第四十七條的規(guī)定，更利于保障相對(duì)人的合法權(quán)益。其次我們應(yīng)該規(guī)定行政機(jī)關(guān)提出證據(jù)的期間，建議為二天，便于提高聽(tīng)證的效率。最后我們應(yīng)該確定啟動(dòng)聽(tīng)證的受理期限，建議為七天，還要確定聽(tīng)證筆錄送達(dá)期限，宜規(guī)定為三天。

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作者簡(jiǎn)介：

張征，女，共青團(tuán)四川省委；鐘國(guó)權(quán)，男，四川旭輝律師事務(wù)所律師