保障房屬于公共品，商品房屬于私人品，當(dāng)供地給定時(shí)，保障房的最優(yōu)比率問(wèn)題其實(shí)就是公共品與私人品的最優(yōu)比率問(wèn)題，這是一個(gè)“機(jī)制設(shè)計(jì)”問(wèn)題……

本文對(duì)中國(guó)保障性住房建設(shè)中的問(wèn)題進(jìn)行定性與定量?jī)煞矫娣治?，并探討保障性住房建設(shè)的目標(biāo)模式。保障房屬于公共品，商品房屬于私人品，當(dāng)供地給定時(shí)，保障房的最優(yōu)比率問(wèn)題其實(shí)就是公共品與私人品的最優(yōu)比率問(wèn)題，這是一個(gè)“機(jī)制設(shè)計(jì)”問(wèn)題。理論上，政府可以控制供地、控制土地出讓金來(lái)得到保障房的最優(yōu)比率。

現(xiàn)實(shí)中，保障房在我國(guó)城市住宅里應(yīng)當(dāng)占有多大比率，取決于需求方面因素，比如，老百姓的消費(fèi)偏好、居民收入周期變化、居民工作崗位的穩(wěn)定程度、城市化的進(jìn)程、居民的財(cái)富水平和房貸中首付比率的高低等。供給方面的因素也不容忽視，保障房能夠提供多少，取決于地方政府有多大的財(cái)力，雖然地方政府可以通過(guò)銀行對(duì)保障房進(jìn)行融資，但是最后的財(cái)力保障，必定還是取決于地方政府的財(cái)力，尤其是土地財(cái)政的規(guī)模。

在過(guò)去13年間，保障房占住房銷(xiāo)售面積的比重在下降，從2001年的10%以上下降到2009年的3.5%。這說(shuō)明商品房發(fā)展較快，而保障房發(fā)展較慢。不過(guò)以此強(qiáng)調(diào)當(dāng)前保障房缺少的問(wèn)題是不恰當(dāng)?shù)?，因?yàn)?998年實(shí)行住房改革以前，住房基本都是福利分房，所以1998年以前的住房都是保障房。保障房問(wèn)題其實(shí)是增量問(wèn)題。現(xiàn)在問(wèn)題是住房增量里面的保障房出現(xiàn)下降，2009年國(guó)家開(kāi)始重視這個(gè)問(wèn)題，并提出了比較完備的保障房體系，包括公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房以及棚戶區(qū)改造五類(lèi)。

2011年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布文件，提出今年給全國(guó)人民建1000萬(wàn)套保障房，其中棚戶區(qū)改造占一半。即便如此，真正建設(shè)的保障房也有500萬(wàn)套，是2003-2009年每年50萬(wàn)套的十倍，相當(dāng)于十一五期間保障房建設(shè)的總量。雖然保障性住房建設(shè)取得了巨大進(jìn)展，但是其中也存在著 問(wèn)題。

第一個(gè)問(wèn)題是保障房“定性”問(wèn)題，即作為一種公共品，保障房是否適合作為調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的工具來(lái)平抑房?jī)r(jià)？從房地產(chǎn)的需求而言，住房需求與買(mǎi)房需求是兩件事情，想租房的人、想住保障房的人不會(huì)加入到買(mǎi)房的行列之中，除非是投機(jī)的人，他們既要搶商品房又要搶保障房，這意味著大多數(shù)住保障房的普通老百姓并不是商品房的需求者，保障房的定位在于，在房?jī)r(jià)高漲的情況下，使得這部分人有地方居住，因此，保障房建設(shè)多，房?jī)r(jià)也不一定會(huì)下降。

平教授利用31個(gè)省份1999-2009年的數(shù)據(jù)，研究了保障房建設(shè)對(duì)房?jī)r(jià)的影響。研究結(jié)果表明保障房建設(shè)并不能抑制房?jī)r(jià)上漲，甚至二者存在一定正相關(guān)關(guān)系。政府不應(yīng)將保障房列入當(dāng)前的房地產(chǎn)調(diào)控政策之中，畢竟房地產(chǎn)調(diào)控政策只是短期的，而保障房建設(shè)則是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的福利事業(yè)。

第二個(gè)問(wèn)題是保障房“定量”問(wèn)題，即在我國(guó)的城市中，保障房在全部住宅中應(yīng)占多大比例？怎樣確定保障房建設(shè)的適度規(guī)模？今年保障房建設(shè)的預(yù)算為1.3萬(wàn)億元，其中，中央財(cái)政1500億，地方財(cái)政2000億，總共才3500億，離1.3萬(wàn)億還有近1萬(wàn)億的缺口。7月份中央允許各個(gè)地方銀行資金進(jìn)入，這個(gè)缺口在短期內(nèi)得到緩和。但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，銀行的錢(qián)要財(cái)政歸還，利差也要財(cái)政支付。

如果保障房占整個(gè)供房比例太高，土地增量一半以上給了保障房，土地出讓金就會(huì)下降，政府收入就會(huì)減少，那么建設(shè)保障房的資金就會(huì)斷裂。這表明保障房建設(shè)存在最優(yōu)規(guī)模，建設(shè)太多將會(huì)使得保障房建設(shè)變得不可持續(xù)。

第三個(gè)問(wèn)題是在我國(guó)保障房體系的設(shè)計(jì)和建設(shè)中，應(yīng)考慮哪些因素？怎樣才能使我國(guó)的保障房建設(shè)健康、可持續(xù)地發(fā)展？平新喬教授利用1999-2009年省區(qū)間數(shù)據(jù)分析。

實(shí)證結(jié)果表明，保障房建設(shè)與政府財(cái)政預(yù)算、城鎮(zhèn)化比例正相關(guān)，與保障房成本、經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)負(fù)相關(guān)，這意味著保障房建設(shè)不是市場(chǎng)化的問(wèn)題，保障房建設(shè)不能僅僅依靠市場(chǎng)力量，它更需要政府的調(diào)控。

綜上所述。第一，保障房不能作為房地產(chǎn)調(diào)控政策，它只能解決“保民生”問(wèn)題，不能解決“調(diào)房?jī)r(jià)”問(wèn)題。

第二，不能因?yàn)楸Ｕ戏拷ㄔO(shè)而使政府“破產(chǎn)”，那樣就沒(méi)有資金來(lái)建設(shè)保障房。任何向銀行進(jìn)行的借貸，將來(lái)都要用土地出讓金來(lái)還本付息，所以保障房建設(shè)多少取決于商品房建設(shè)多少，應(yīng)該用商品房來(lái)養(yǎng)保障房。

如果政府一定要追求保障房和商品房之間的比例，那也不應(yīng)該追求二者總量的比例而應(yīng)該追求二者增量的比例，保證增量中，保障房占有一定比例；第三，保障房建設(shè)不能實(shí)行“一刀切”，保障房建設(shè)解決的是大城市、特大城市平民、低層次老百姓和新來(lái)農(nóng)民工的住房問(wèn)題，現(xiàn)在連青海、甘肅這些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)也開(kāi)始從市縣鄉(xiāng)開(kāi)始一層層的攤派保障房建設(shè)的任務(wù)，事實(shí)上這與保障房需求并不一致。

（作者系北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授）