摘 要：中國(guó)自城鎮(zhèn)化以來(lái)，大量農(nóng)村人口走出了農(nóng)村，但由于社會(huì)保障制度及其配套政策的殘缺，他們無(wú)法真正融入城市，“流動(dòng)”成為這一群體的主要特征。新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，流動(dòng)人口的社會(huì)保障問(wèn)題成為制約新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的瓶頸和關(guān)鍵。通過(guò)分析流動(dòng)人口社會(huì)保障面臨的困境及其成因，另辟蹊徑地提出發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，以小城鎮(zhèn)為過(guò)渡的化解對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;流動(dòng)人口;社會(huì)保障困境

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）31-0058-03

2010年，中國(guó)人均國(guó)民總收入達(dá)到4 260美元，首次進(jìn)入中等收入國(guó)家的行列。2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到 51.27%，城鎮(zhèn)常住人口首次超過(guò)農(nóng)村人口。這兩個(gè)“首次”意義重大，標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)始由鄉(xiāng)村中國(guó)向城市中國(guó)轉(zhuǎn)變，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化進(jìn)入新發(fā)展階段[1]。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，2012年中國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.36億，人口的大規(guī)模流動(dòng)與中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展密切相關(guān)。黨的十八大提出，新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化不僅是指空間上的轉(zhuǎn)移，更重要的是完成由農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。然而目前中國(guó)社會(huì)保障體系存在著的諸多問(wèn)題成為了制約這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的瓶頸，保證流動(dòng)人員的社會(huì)保障待遇成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重中之重。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中流動(dòng)人口社會(huì)保障困境

（一）流動(dòng)人口的涵義及變遷

對(duì)于流動(dòng)人口，目前中國(guó)尚沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的概念界定。在中國(guó)現(xiàn)行戶籍管理制度下，流動(dòng)人口指的是離開(kāi)常住戶籍所在地，跨越一定的行政轄區(qū)，因故前往它地滯留暫住并不時(shí)回返的人口[2]。主要包括鄉(xiāng)村—城市、城市—城市間流動(dòng)的人口，本文主要分析的是鄉(xiāng)村—城市的流動(dòng)人口。

中國(guó)流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)、流向和利益訴求是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)變遷的，其流動(dòng)狀況與城鎮(zhèn)化進(jìn)程密切相關(guān)。城鎮(zhèn)化初期，流動(dòng)人口的遷移呈現(xiàn)“候鳥式”的特征。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，流動(dòng)人口的遷移步伐也會(huì)趨于平穩(wěn)。目前城鎮(zhèn)化率已過(guò)半，進(jìn)入攻堅(jiān)階段，新生代農(nóng)民工成為流動(dòng)人口的主體，他們有著較強(qiáng)烈的融入城市意愿，流向主要是大城市，但在公共服務(wù)、社會(huì)保障事務(wù)等方面的參與程度比較低、參與渠道比較少。

因此，必須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，減少城鎮(zhèn)面積的單一、盲目擴(kuò)張，從增強(qiáng)城鎮(zhèn)化待遇和促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化方面入手，保障好規(guī)模龐大的流動(dòng)人員的權(quán)益，把實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的城鎮(zhèn)化作為下一步城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn)。

（二）流動(dòng)人口的社會(huì)保障困境分析

基于特殊的歷史和國(guó)情，中國(guó)目前社會(huì)保障實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元機(jī)制。城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)中不同職業(yè)人群之間的社會(huì)保險(xiǎn)在種類、繳費(fèi)方式、待遇水平等方面都有所不同。在這種社會(huì)保障體系下，流動(dòng)人口的社會(huì)保障狀況可以概括為缺、亂、損[3]。

“缺”表現(xiàn)為占流動(dòng)人口總數(shù)80%的農(nóng)村流動(dòng)人口中，大多數(shù)幾乎是沒(méi)有任何社會(huì)保障，城市的高危工作大多由他們從事，社會(huì)保障的缺失增加了風(fēng)險(xiǎn)?！吨袊?guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2013》調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口就業(yè)穩(wěn)定是一種低收入、缺少保障的低層次穩(wěn)定，他們中有55.1%每周沒(méi)有一天休息日，59.3%每天工作時(shí)間在9小時(shí)及以上。在承受長(zhǎng)時(shí)間連續(xù)工作的同時(shí)，他們的勞動(dòng)保障也沒(méi)有得到很好的落實(shí)，1/3沒(méi)有簽訂任何勞動(dòng)合同，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)的參保比例僅為30.7%、34.9%、29.5%[4]。

“亂”表現(xiàn)為目前各地流動(dòng)人口社會(huì)保障試驗(yàn)混亂，缺乏全國(guó)性的統(tǒng)一指導(dǎo)，各地政策五花八門，影響了社會(huì)保障制度的公平性，也為日后社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌和各地區(qū)之間的接續(xù)工作增加了很多困難。針對(duì)外來(lái)流動(dòng)人員的社會(huì)保障問(wèn)題，青島、天津等地對(duì)流動(dòng)人員實(shí)行了無(wú)社會(huì)保障的超低成本的用工;北京、上海等地實(shí)行與本地職工有差別的社會(huì)保險(xiǎn)制度;而珠海和海南等地實(shí)行與本地人口一樣的“市民待遇”政策 [5]。這種政策上的差異導(dǎo)致了流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)參與狀況的地區(qū)差異。據(jù)調(diào)查，2011年，西藏、寧夏等14個(gè)省養(yǎng)老保險(xiǎn)參保比在10%以下;建設(shè)兵團(tuán)、內(nèi)蒙古、安徽等10個(gè)省養(yǎng)老保險(xiǎn)參保比在10%～20%之間;北京、上海等8個(gè)省參保比在20%以上[6]。流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)的這種“亂”象，不利于勞動(dòng)力的流動(dòng)，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和社會(huì)保障體系的完善造成了很大的障礙。

“損”主要表現(xiàn)在流動(dòng)人口社會(huì)保障權(quán)益受損方面。整體而言，目前中國(guó)流動(dòng)人口處于一種以犧牲權(quán)益換取城市工作生活機(jī)會(huì)的狀態(tài)。面臨著就業(yè)技能低、用工不規(guī)范、居住條件差、醫(yī)療衛(wèi)生難保障、子女教育難解決等諸多困境。教育方面，根據(jù)2012年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)，16～18歲流動(dòng)人口隨遷子女中，就讀高中的只有29.4%，就讀中專/職高的僅有8.9%，不在學(xué)的比例高達(dá)41.8%，過(guò)早的就業(yè)使隨遷子女成為勞動(dòng)力市場(chǎng)的弱勢(shì)群體。在就業(yè)方面，流動(dòng)人口主要集中在次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)，就業(yè)質(zhì)量低，僅有64.4%的流動(dòng)人口簽訂了勞動(dòng)合同，僅有31%的流動(dòng)人口接受過(guò)技能培訓(xùn);在醫(yī)療方面，2012年僅有29.1%的流動(dòng)人口享受本地城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn);71.9%的流動(dòng)人口家庭租房生活，由政府提供廉租居住的比例極低，只占0.4%，覆蓋流動(dòng)人口的城鎮(zhèn)住房保障體系尚未建立[6]。

二、當(dāng)前流動(dòng)人口社會(huì)保障困境的原因分析

相對(duì)于流動(dòng)人口龐大的規(guī)模和他們對(duì)中國(guó)各方面發(fā)展的巨大作用而言，他們的社會(huì)保障水平是十分落后的，這對(duì)中國(guó)未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展會(huì)造成不利的影響。造成中國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障困境的原因主要有以下三個(gè)方面。

（一）中國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度不健全

1.立法落后，社會(huì)保障統(tǒng)籌層次低

中國(guó)目前還沒(méi)有一部專門針對(duì)流動(dòng)人員社會(huì)保障方面的法律，國(guó)家所有的立法中對(duì)流動(dòng)人員社會(huì)保險(xiǎn)方面的規(guī)定也都是比較籠統(tǒng)的。不少地方出臺(tái)了一些法規(guī)，但都是一些具有地方特色的，缺乏統(tǒng)一性和完整性，法律效力較弱，也不適合在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。2009年底，全國(guó)所有省級(jí)行政區(qū)都制訂了社會(huì)保障的省級(jí)統(tǒng)籌的制度，但由于各省之間經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差懸殊，實(shí)際執(zhí)行中還有很多地區(qū)仍是縣級(jí)統(tǒng)籌層次，要實(shí)現(xiàn)真正的省級(jí)統(tǒng)籌還有很長(zhǎng)的路要走，更不要說(shuō)實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)統(tǒng)籌。

2.中國(guó)不同地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)差距大

中國(guó)獨(dú)有的地域特征和發(fā)展歷史造就了中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的國(guó)情，不僅城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，不同的地區(qū)之間發(fā)展情況也有很大的不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的參差不齊使不同區(qū)域之間社會(huì)保障水平差異較大。由于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)是與一地的平均工資水平相掛鉤的，所以不同地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)和領(lǐng)取基數(shù)也就有所不同。這一系列不同不利于人口流動(dòng)，也不利于流動(dòng)人口社會(huì)保障待遇的保證。

3.社會(huì)保障體系二元分割，轉(zhuǎn)移接續(xù)困難

中國(guó)流動(dòng)人員之所以出現(xiàn)入保困難，最直接的障礙就是中國(guó)目前二元分割的社會(huì)保障體系。一方面二元分割的社保體系加大了轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度，流動(dòng)人口跨越的區(qū)域越多就越難以統(tǒng)一;另一方面也導(dǎo)致了不同模式下的社會(huì)保障享有的待遇不同，成為了導(dǎo)致不公平的根源。

（二）社會(huì)保障體系的相應(yīng)的配套政策不健全

1.戶籍制度和“分灶吃飯”的財(cái)政體系的限制

長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)許多制度都是依附戶籍制度而存在的，社會(huì)保障政策不例外。大量流動(dòng)人員限于戶籍無(wú)法享受流入地的保障待遇。另外，“分灶吃飯”的財(cái)政體系也不利于社會(huì)保障的統(tǒng)籌發(fā)展。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，受制于各地“分灶吃飯”的財(cái)政體制，在辦理社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)時(shí)，按規(guī)定，流動(dòng)人口除了帶走屬于個(gè)人賬戶的那部分，只能帶走統(tǒng)籌賬戶中的一小部分。這樣有利于流出地，卻不利于流入地的發(fā)展。如此一來(lái)，各地都想最大化地利用當(dāng)下的流動(dòng)人口為其創(chuàng)造價(jià)值而同時(shí)又希望最小化地承擔(dān)未來(lái)的養(yǎng)老責(zé)任，不利于流動(dòng)人口社會(huì)保障待遇的提高[7]。

2.城市公共服務(wù)體系的接納能力不足，信息化水平低

人口流動(dòng)是趨利性的流動(dòng)，而中國(guó)幅員遼闊的疆土上，發(fā)達(dá)地區(qū)并不多，這些地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施和公共產(chǎn)品供給已近乎飽和，出現(xiàn)了交通擁擠、水、電供給短缺的問(wèn)題，流入人口普遍享受不到固有居民的一般待遇。另外，中國(guó)目前沒(méi)建立起完善的跨區(qū)域信息化系統(tǒng)，不能及時(shí)記錄人員流動(dòng)的最近信息，也不利于流動(dòng)人口社會(huì)保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

（三）各方主觀因素的不利影響

1.政府、企業(yè)和流動(dòng)人口的觀念落后

受傳統(tǒng)觀念的影響，有些政府部門認(rèn)為，農(nóng)民有土地就可以養(yǎng)老了，因而不重視農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)。另一方面，許多規(guī)模小、實(shí)力較弱的企業(yè)為了降低成本，常常會(huì)采取補(bǔ)發(fā)獎(jiǎng)金或簽臨時(shí)工合同不繳或少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。這些政府和企業(yè)的短視行為都不利于流動(dòng)人口社會(huì)保障體系的建立。另外，由于原先宣傳力度小，流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的了解也很少，許多流動(dòng)人口看不到社會(huì)保障的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，對(duì)入保抱有懷疑和猶豫的態(tài)度，參保積極性低。

2.社會(huì)文化心理方面的障礙

長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)之間無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上還是在公共資源的分配方面都產(chǎn)生了較大的差距，導(dǎo)致流動(dòng)人口與城市固定戶籍人口之間產(chǎn)生了利益分歧，流動(dòng)人口遭受到城市的排擠。這種歧視會(huì)形成強(qiáng)大的輿論壓力，也會(huì)通過(guò)一系列成文和不成文的政策規(guī)定表現(xiàn)出來(lái)[2]。

總之，新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，流動(dòng)人口走的出農(nóng)村卻融不進(jìn)城市，社會(huì)保障“亂”、“損”、“缺”的窘境與社會(huì)保障體系的缺陷難辭其咎，各方配套政策缺位也要承擔(dān)一定的責(zé)任。

三、化解流動(dòng)人口社會(huì)保障困境的思路

中國(guó)區(qū)域之間差異大，城鄉(xiāng)二元化，社會(huì)保障制度模塊化，這種情況下新建一種流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度會(huì)使中國(guó)社會(huì)保障制度更加“碎片化”，不利于城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。把流動(dòng)人員納入城市保障體系固然會(huì)得到流動(dòng)人員的支持，但趨于飽和的城市承載能力根本不允許這種做法。所以，要想解決中國(guó)大量流動(dòng)人口的社會(huì)保障問(wèn)題，必須從中國(guó)廣袤的農(nóng)村入手，通過(guò)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)小城鎮(zhèn)繁榮，是緩和各方矛盾，逐步實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化的一個(gè)過(guò)渡，也是在建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)保障體系的過(guò)程中，解決大量流動(dòng)人口社會(huì)保障問(wèn)題的一個(gè)階段性的措施。這是發(fā)展中的一個(gè)必經(jīng)階段，要重點(diǎn)做好三個(gè)方面的工作。

第一，做好總體規(guī)劃?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要有一個(gè)總體的規(guī)劃，如何利用本地特色發(fā)展，怎樣發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市的順利接軌。進(jìn)行政策引導(dǎo)，做到立法先行，各級(jí)政府要出臺(tái)招商引資、土地流轉(zhuǎn)、教育就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)以及住房等相應(yīng)的政策措施。加大投入，包括財(cái)政上的支持和人才上的劃撥，在政策上給與一定的傾斜，在科教文衛(wèi)事業(yè)方面提高小城鎮(zhèn)的綜合水平，從宏觀上為縣域小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供一個(gè)良好的大環(huán)境。

第二，落實(shí)好戶籍改革制度。2014年7月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，戶籍制度改革進(jìn)入全面實(shí)施階段，全面放開(kāi)了建制縣和小城市的落戶限制。在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中，要結(jié)合戶籍制度改革的方案，放開(kāi)落戶限制的同時(shí)，完善小城鎮(zhèn)戶籍能享有的相應(yīng)福利，從而對(duì)流動(dòng)人口起到吸引的作用。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，先實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)人口逐步轉(zhuǎn)換，城鄉(xiāng)戶籍在享受待遇方面的差距縮小，人口向大城市集中流動(dòng)的現(xiàn)象就會(huì)有所緩解，通過(guò)農(nóng)村—小城鎮(zhèn)—大城市的轉(zhuǎn)變，逐步調(diào)整利益分配格局，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化待遇的一體化。

第三，在社會(huì)保障政策方面，小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系要定位在承接農(nóng)村和城市的橋梁。主要作用是改變廣大農(nóng)村社會(huì)保障殘缺，保障水平低下的情況，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)保障水平的統(tǒng)一。就目前城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的方向來(lái)看，人口由農(nóng)村向城市的遷移是大趨勢(shì)，隨著人口遷移，農(nóng)村社會(huì)保障體系中參與的人口將逐漸減少，最終將不再有農(nóng)村社會(huì)保障。然而這個(gè)過(guò)程是緩慢的，目前必須結(jié)合中國(guó)發(fā)展的速度和現(xiàn)狀，循序漸進(jìn)地完善社會(huì)保障政策，逐步提高小城鎮(zhèn)社會(huì)保障的水平，擴(kuò)大其覆蓋面，本著方便轉(zhuǎn)移接續(xù)的原則，仿照城市的社會(huì)保障體系建立相應(yīng)的保障。

總之，規(guī)模龐大的流動(dòng)人口是現(xiàn)階段中國(guó)必須高度關(guān)注的一個(gè)群體，他們對(duì)中國(guó)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，只有保障好這部分人的社會(huì)保障權(quán)益，才能真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)保障一體化，發(fā)揮社會(huì)保障在實(shí)現(xiàn)公平正義，才能順利完成中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

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The Analysis of Migrant Population’s Social Security Dilemma During China’s New-type Urbanization

QIN Qin

（Hebei Normal University， School of Public Administration ，Shijiazhuang 050024，China）

Abstract：Since China’s urbanization，a large group of rural people went out of the countryside，but because of the incomplete social security system and its supporting policies.They can’t truly integrate this city，“mobility”has become the main characteristics of this group.The core of the new-type urbanization is“person” urbanization，which makes the problem of migrant population’s social security has become a bottleneck and critical factor of new-type urbanization.In this article，Through the analysis of the problems and causes of migrant population’s social security in the process of new-type urbanization，putting forward a new and refreshing way of developing County-level economy and taking the development of small-town as a transitory stage.

Key words：new-type urbanization;migrant population;social security dilemma

[責(zé)任編輯 " 陳麗敏]