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        推進(jìn)天津新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

        2014-04-29 00:00:00郭桂萍
        經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2014年15期

        摘 要:天津市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)同全國一樣,都是各級政府起主導(dǎo)作用、市場運作、企業(yè)參與。這種做法有好的一面,也有不利的一面。有利的方面,政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)在一定程度上有利于城鎮(zhèn)化率迅速提升,有利于政府對人口流向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行調(diào)節(jié)。不利的方面是,政府主導(dǎo)沒有先例也是摸索前進(jìn),如果政府政策失效、負(fù)面影響就會被放大;再有政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化以行政手段干預(yù)人口向城市集聚,影響城市規(guī)模擴大拉動經(jīng)濟(jì)增長而非經(jīng)濟(jì)手段影響經(jīng)濟(jì)增長,有計劃經(jīng)濟(jì)的影子。根據(jù)本區(qū)的總體規(guī)劃和空間布局,一方面有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè);另一方面通過推進(jìn)整合工作,完善區(qū)域整體功能。

        關(guān)鍵詞:天津;城鎮(zhèn)化;建設(shè);對策

        中圖分類號:F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2014)15-0197-03

        一、天津市城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體推進(jìn)情況

        截至2012年天津市戶籍人口993.20萬,外來人口392.79萬。外來人口占戶籍人口的39.54%。所以,天津市一方面要解決城鎮(zhèn)一體化統(tǒng)籌發(fā)展問題,另一方面還要容納解決外來人口的落戶問題,可謂是任務(wù)重大。

        下面從天津市城鎮(zhèn)化率指標(biāo)考察天津市城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體推進(jìn)情況。

        城鎮(zhèn)化率最能反映一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化的整體狀況水平。下面從三個視角考察一下我市的城鎮(zhèn)化率(見表1)。

        視角一:按照一個地區(qū)或城市的常住人口聚集程度反映的城鎮(zhèn)化率,這也是世界通行的計算方法。

        城鎮(zhèn)化率=(616.36+392.79)÷1 385.99×100%=72.81%

        視角二:按照天津市有戶籍的人口計算的城鎮(zhèn)化率。

        城鎮(zhèn)化率=616.36÷993.20×100%=62.06%

        視角三:按照全市就業(yè)情況反映的城鎮(zhèn)化率。

        鎮(zhèn)化率=803.14÷993.20×100%=80.86%①

        通過以上三組城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)表明,天津市從三個視角計算的城鎮(zhèn)化率都高于全國平均水平較為樂觀。但是,由于戶籍制度的限制,一個農(nóng)民無論出生在哪里,都改變不了其農(nóng)民的身份。雖然,目前,天津市正在開展外來人口落戶制度的改革,制定了放開戶籍準(zhǔn)入的條件,但是,過高的異地落戶成本和落戶具備的條件使外來人口雖然生活在本地,但卻不能扎根或不敢扎根。所以,要想提高天津市的城鎮(zhèn)化率只能從戶籍制度入手進(jìn)行改革降低準(zhǔn)入制度和限制條件。按照常住人口計算的城鎮(zhèn)化率反映的城鎮(zhèn)化推動情況,是世界各國通行的計算方式,天津市該指標(biāo)也已達(dá)到72.81%。距離聯(lián)合國發(fā)布的發(fā)達(dá)國家2050年城鎮(zhèn)化率達(dá)到87.6%的目標(biāo)還有15個百分點。

        另外,按照從業(yè)人員計算的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)高達(dá)80.86%。從另一個側(cè)面可能更能反映天津市的城鎮(zhèn)化的整體水平。因為,中國正處于改革的深化階段,農(nóng)村勞動力的流動和進(jìn)城務(wù)工,極大地推動了中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而隨著中國商品市場的豐富、貨幣市場的發(fā)達(dá),各司其業(yè)、專業(yè)有攻,恰恰說明該地區(qū)的商品化發(fā)達(dá)程度,所以,按照從業(yè)人口計算的城鎮(zhèn)化率從另一個側(cè)面反映了一個地區(qū)或城市城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展。

        但是,從天津市每平方公里的人口密度分析:全市平均人口密度為1 100人/平方公里[1],其中環(huán)城四區(qū)人口密度與全市平均人口密度基本持平;而中心城區(qū)人口密度最高達(dá)27 347人/平方公里;涉農(nóng)三縣人口密度最低只有321人/平方公里。所以,市區(qū)的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)高于涉農(nóng)各區(qū)縣的城鎮(zhèn)化率。這也說明天津市城鎮(zhèn)化率在城區(qū)和環(huán)城及其邊緣各區(qū)縣的城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌狀況發(fā)展極其不平衡。由于涉農(nóng)各區(qū)縣的城鎮(zhèn)一體化推進(jìn)情況也參差不齊,尤其是天津市三個涉農(nóng)大縣地大人稀,城鎮(zhèn)一體化推進(jìn)任務(wù)繁重,既需要科學(xué)的方法又需要大量的資金投入。

        二、天津市城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的問題

        (一)天津市涉農(nóng)各區(qū)縣城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重點問題

        1.區(qū)縣經(jīng)濟(jì)總量,財政實力極其不均衡,在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金投入上力有不逮。如薊縣2012年,全縣地區(qū)生產(chǎn)總值完成283.7億元,一般預(yù)算收入20.28億元,絕對量在農(nóng)口區(qū)縣中僅高于寧河,人均水平全市最低。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總量小,是武清、靜海的1/10,寶坻的1/4、寧河的1/3左右。

        2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較低,產(chǎn)業(yè)升級任務(wù)依然繁重??偟目?,各縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展參差不齊,但總體表現(xiàn)層次還比較低,農(nóng)業(yè)發(fā)展與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“五化”標(biāo)準(zhǔn)(集約化、精細(xì)化、設(shè)施化、品牌化、生態(tài)化)還有較大差距;在工業(yè)發(fā)展上,新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展剛剛起步、高科技產(chǎn)業(yè)比重還比較低;服務(wù)業(yè)以交通運輸、批發(fā)、餐飲為主,金融、物流、文化創(chuàng)意、總部經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后。

        3.農(nóng)民轉(zhuǎn)化身份后的就業(yè)難度較大。由于合區(qū)所轄鎮(zhèn)人口聚集度過低,市場人氣不足,推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)轉(zhuǎn)移勞動力就地就業(yè)成為難題。因為只有人口聚集,才可能產(chǎn)生更多的就業(yè)機會,特別是服務(wù)業(yè)的就業(yè)都是與人口聚集相關(guān)的,如果沒有人口聚集,許多事情仍由家庭做的話,是永遠(yuǎn)不會實現(xiàn)社會化的。北京、上海、廣州和深圳等城市對外來人口的巨大吸納能力就說明了這一點。當(dāng)然,天津市不同的區(qū)縣,面臨的就業(yè)難度不同,有地區(qū)位優(yōu)勢明顯,吸引大量外來人口,經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好,如濱海新區(qū)。但是,也有區(qū)縣位居山區(qū),轉(zhuǎn)移人口就業(yè)壓力較大,如薊縣,新城建成后,將導(dǎo)入5萬庫區(qū)農(nóng)村人口,農(nóng)民原有的勞作方式和經(jīng)濟(jì)來源將徹底顛覆,安置農(nóng)民就業(yè)成為當(dāng)務(wù)之急。

        4.生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾突出?!笆濉逼陂g,市有關(guān)部門將加大二氧化碳排放考核力度,由于各縣工業(yè)總量小,原有排放基數(shù)低,在低基數(shù)基礎(chǔ)上實現(xiàn)減排難度很大,對后續(xù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成很大壓力。

        以上問題可以稱得上是各級政府正在重點主抓的問題,也是看得見、摸得著的問題,只要我們認(rèn)真、細(xì)致、耐心,就一定能克服困難,取得勝利。但是,天津市城鎮(zhèn)化發(fā)展改革中真正的難點問題不在于此。那么,筆者感覺城鎮(zhèn)化發(fā)展的難點問題應(yīng)該是人的問題,是人的城鎮(zhèn)化問題。因為,當(dāng)前硬性城鎮(zhèn)化建設(shè),使散居、獨立的橫向鄰里關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槿壕?、相鄰疊加的縱向鄰里關(guān)系。如何處理好鄰里關(guān)系,既是一門學(xué)問,也是一門藝術(shù)。所以,在強調(diào)物城鎮(zhèn)化,搞好硬件建設(shè)情況的同時,是否也要強調(diào)人的城鎮(zhèn)化,加強城鎮(zhèn)化的軟環(huán)境的建設(shè)。具體涉及到社會環(huán)境和諧,文化修養(yǎng)教育,人文素質(zhì)教育。即注重農(nóng)民意識的轉(zhuǎn)變,市民素質(zhì)提高,人與人之間涵養(yǎng)的提升,生活環(huán)境與生活習(xí)俗的揚棄和升華。

        (二)天津市城鎮(zhèn)化建設(shè)的預(yù)期管理問題

        1.戶籍二元結(jié)構(gòu)帶來的問題。隨著撤村進(jìn)鎮(zhèn)、村改居進(jìn)程的加快,部分農(nóng)民戶籍將由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè),在農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中由于兩種戶籍人口在計劃生育、社會保障等方面政策差異較大,涉及農(nóng)轉(zhuǎn)非人員切身利益,因此需要解決農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口在兩種政策的差異性問題。

        2.土地權(quán)屬帶來的問題。因集體土地所有權(quán)的性質(zhì)并沒有改變,不利于吸引市場投融資者參與土地整合工作,投資者對集體土地與農(nóng)民的利益聯(lián)系持觀望態(tài)度,而土地整合中三位一體的安置補償方式又急需大量資金。

        3.房產(chǎn)證辦理問題。農(nóng)民還遷用房需要頒發(fā)國有土地使用權(quán)證及房屋產(chǎn)權(quán)證,以利于推動試點鎮(zhèn)工作,便于群眾辦理房屋貸款,解決群眾實際困難。辦證所涉及的部門較多,手續(xù)復(fù)雜。

        4.群眾對樓房這種新居住環(huán)境還不適應(yīng)。農(nóng)民遷入樓房后,生活方式有了很大的改變,比如生活物品的堆放,垃圾的清理,電梯的使用,公共設(shè)施的維護(hù),鄰里間關(guān)系的處理等,需要采取集中培訓(xùn),宣傳影響,使群眾逐步適應(yīng)新的居住生活方式。

        三、推進(jìn)天津城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

        (一)根據(jù)區(qū)位特色、空間人文特征,合理規(guī)劃

        根據(jù)本區(qū)的總體規(guī)劃和空間布局,一方面有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè);另一方面通過推進(jìn)整合工作,完善區(qū)域整體功能。其一,逐步建成一個具有產(chǎn)業(yè)支撐的新型城鎮(zhèn)化體系。以滿足發(fā)展現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、容納節(jié)能環(huán)保項目,解決在整合工作中失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后的再就業(yè)及增加收入問題。其二,利用良田土壤,實現(xiàn)農(nóng)田集中復(fù)耕,發(fā)展以名、優(yōu)、特、新、精品種為主的高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)項目,為不具備轉(zhuǎn)崗條件的失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后的再就業(yè)創(chuàng)造條件,提高農(nóng)業(yè)收益。其三,結(jié)合天津市重點規(guī)劃景區(qū)發(fā)展旅游設(shè)施及健康產(chǎn)業(yè)。以滿足完善休閑旅游度假保健養(yǎng)生功能,建設(shè)健康娛樂、健康公寓、醫(yī)療保健、抗衰老園的需要。其四,為實施總體規(guī)劃,緩解財政資金壓力,采用“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場化運作”的模式。通過設(shè)立土地儲備基金、民營企業(yè)成長基金,成立社區(qū)銀行,完善開發(fā)性金融、融資租賃、信用擔(dān)保等金融服務(wù)手段,逐步建立多層次的、完善的金融服務(wù)平臺,破解資金瓶頸,保障整合工作的資金來源。

        (二)宅基地?fù)Q房與舊鎮(zhèn)區(qū)改造相結(jié)合

        第一,各區(qū)鎮(zhèn)利用“掛鉤”試點的優(yōu)惠政策,拆除分散座落的農(nóng)民現(xiàn)有住房和舊鎮(zhèn)區(qū)簡陋平房,建設(shè)集中住宅樓房。嚴(yán)把質(zhì)量關(guān),新建樓房堅持高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、高標(biāo)準(zhǔn)施工、高標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)理的原則。第二,設(shè)立社區(qū)活動中心、服務(wù)中心以及中小學(xué)和幼兒園等配套設(shè)施,完善社區(qū)功能;合理綠化,提高鎮(zhèn)區(qū)綠化水平。為還遷群眾提供生態(tài)宜居、節(jié)能環(huán)保的放心樓房,改善群眾的居住條件,提高生活質(zhì)量,使廣大群眾實現(xiàn)安居。第三,對積極參加整合工作的群眾,給予一定的獎勵,并且免收五年物業(yè)管理費,五年內(nèi)采暖費減半收取,消除動遷群眾的后顧之憂,使他們住得進(jìn)樓、住得起樓。第四,完成整合工作的行政村,實施撤村建居,原村黨支部、村委會改組為社區(qū)黨支部、居委會,社區(qū)組織工作經(jīng)費和工作人員工資由鎮(zhèn)財政承擔(dān)。原村集體組織成員與其他居民享有同等權(quán)利,共同參加社會生產(chǎn)活動。鎮(zhèn)政府增強服務(wù)職能,加強對社區(qū)居委會的管理和指導(dǎo),充分發(fā)揮政府的宏觀控制和具體服務(wù)作用。力爭達(dá)到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,人民群眾安居樂業(yè),社會和諧。

        (三)改革集體土地流轉(zhuǎn)機制,保障農(nóng)民切身利益

        開展整合工作,最為重要的問題就是解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題,各鎮(zhèn)按照天津市政府的有關(guān)政策和失地農(nóng)民不同年齡段,分別給予養(yǎng)老補償待遇。第一,不滿18周歲的,給予一次性失地安置補助費。第二,對適齡參保人員按政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)提供養(yǎng)老保險保障資金,對符合條件的人員給予一次性生活過渡費。第三,各區(qū)對于新出生人口實施兩年過度期,以后不再區(qū)分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)戶籍。

        (四)界定集體及個人資產(chǎn),防止集體資產(chǎn)流失

        按照總體規(guī)劃的要求,座落在實施拆遷范圍內(nèi)集體土地上的村集體企業(yè)地上物、集體公建等集體資產(chǎn),以及個人所有的企業(yè)地上物及地上附著物等資產(chǎn),政府按照合理補償?shù)脑瓌t,委托有資質(zhì)的評估機構(gòu)對其進(jìn)行作價評估,依據(jù)評估報告給予經(jīng)濟(jì)補償。村集體資產(chǎn)補償所得由村委會負(fù)責(zé)組織依照民主議定程序確定分配方案,按人均發(fā)放至本村村民;個人資產(chǎn)補償費用直接發(fā)放至資產(chǎn)所有人個人。在集體和個人資產(chǎn)處置過程中,做到權(quán)屬明確,標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,公平合理,以村為單位整體解決,確保群眾切身利益不受侵害,避免遺留問題或產(chǎn)生新問題。

        (五)加強土地調(diào)控實現(xiàn)均衡發(fā)展

        首先,加強土地調(diào)控,分批將村集體土地集中流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)模式,主要是通過全體村民民主公決的形式?jīng)Q定集體土地參加流轉(zhuǎn),由村委會依照村民的意愿代表全體村民與其簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議,明確集體土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利義務(wù)以及集體土地流轉(zhuǎn)獲得的補償。其次,按照總體規(guī)劃把村集體土地進(jìn)行集約整合,在集體土地獲得審批轉(zhuǎn)用后,為產(chǎn)業(yè)項目入駐提供載體,為現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)拓展發(fā)展的空間,形成一、二、三產(chǎn)業(yè)并舉、各業(yè)競相發(fā)展的格局,快速擴大區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量,增加政府財政收入。第三,充分利用公共基礎(chǔ)設(shè)施的能力,更大限度地提高土地資源的利用率和單位土地貢獻(xiàn)率,為提升都市休閑農(nóng)業(yè)水平提供資金支持,為提高群眾社會福利待遇創(chuàng)造資金來源,實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村。第四,建立農(nóng)民轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)中心,重點開展失地農(nóng)民崗前技能培訓(xùn),拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道,增加農(nóng)民工資性收入,使其農(nóng)民身份自然轉(zhuǎn)換為市民,提高其生活水平,增強其市民生活意識。

        參考文獻(xiàn):

        [1] 天津市第六次人口普查數(shù)據(jù).

        [責(zé)任編輯 吳 迪]

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