[摘 要] “上有政策 ，下有對策”是當(dāng)前我國社會農(nóng)村政策執(zhí)行過程中普遍存在的弊端，貫穿于行政執(zhí)行、行政決策、行政監(jiān)督的每個環(huán)節(jié)。在弱化行政執(zhí)行、行政決策、行政監(jiān)督三者協(xié)調(diào)性的條件下，分析三者的實質(zhì)，對其改進(jìn)農(nóng)村政策 實施過程，提高農(nóng)村政策運用能力將會起到積極的促進(jìn)作用。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村政策 行政決策 對策

[中圖分類號] D26 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）10-0001-02

一、在落實農(nóng)村政策中存在“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的狀況

一是表面一致、陽奉陰違、“替換性”執(zhí)行上級農(nóng)村政策。一些地方表面上出臺了貫徹上級農(nóng)村政策的措施，實際上卻實施相違背的方案，使上級農(nóng)村政策落空，表面一致、陽奉陰違的執(zhí)行。二是改其實質(zhì)、曲解其意、“選擇性”執(zhí)行上級農(nóng)村政策。三是“象征性”走過場的執(zhí)行上級農(nóng)村政策。四是搞土農(nóng)村政策、添工加料、“附加性”執(zhí)行上級農(nóng)村政策。五是“欺騙性”執(zhí)行上級農(nóng)村政策。六是“對抗性”執(zhí)行上級農(nóng)村政策。七是“相互爭權(quán)”矛盾性執(zhí)行。

二、“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的危害

一是削弱中央農(nóng)村政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性?！白兺ā鞭r(nóng)村政策，肢解、曲解、抵制中央農(nóng)村政策，制定“土農(nóng)村政策”，實行地方保護主義，執(zhí)行的結(jié)果出現(xiàn)了與既定農(nóng)村政策相悖的情況。這樣的“對策”是不合理的，更是不合法的，其危害極大。

二是助長地方主義、本位主義抬頭。對中央和上級的農(nóng)村政策按需取舍，符合本地區(qū)、本單位利益的堅決執(zhí)行，不符合就消極執(zhí)行，甚至陽奉陰違，使中央和上級農(nóng)村政策成為一紙空文。

三是“上有政策，下有對策”的分散主義危害巨大，造成“有令不行、有禁不止”的嚴(yán)重后果。更嚴(yán)重的后果是中央農(nóng)村政策權(quán)威性、嚴(yán)肅性正在受到來自國家機器內(nèi)部的更具自我利益、自我意識、自治權(quán)力日益增大的地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)者的挑戰(zhàn)，長此下去，就有可能形成“諸候割據(jù)”的局面，危及國家和民族的穩(wěn)定和統(tǒng)一。

三、“上有政策，下有對策”產(chǎn)生的原因

1.干部特別是基層干部黨性和宗旨意識缺失

在宗旨觀念方面，一些領(lǐng)導(dǎo)干部宗旨意識淡薄，不能堅持立黨為公、執(zhí)政為民，不能堅持以人為本，嚴(yán)重脫離群眾、脫離實際，個人主義突出，形式主義、官僚主義嚴(yán)重。在組織紀(jì)律方面，他們貫徹民主集中制不力，紀(jì)律觀念淡薄，對中央的決策部署合意的就執(zhí)行、不合意的就不執(zhí)行，搞“上有政策、下有對策”。

2.干部特別是基層干部執(zhí)政理念缺失

一些農(nóng)村政策執(zhí)行者“官本位”思想嚴(yán)重，或“地方主義大于天”，或經(jīng)不起發(fā)展中的各種誘惑，世界觀、人生觀發(fā)生變形，逐漸淡化了“執(zhí)政為民”的理念，將黨和國家的農(nóng)村政策歪曲執(zhí)行，把人民賦予的權(quán)利作為謀取個人利益、中飽私囊的工具，作為大搞政績工程、實現(xiàn)平步青云的臺階，搞“上有政策、下有對策”。

3.根本原因是利益驅(qū)動，追求利益最大化

農(nóng)村政策執(zhí)行活動就是對利益的重新配置。利益是政治經(jīng)濟生活的主旋律，這就必然導(dǎo)致各個利益群體為了本身的利益進(jìn)行博弈，力求自己的利益最大化?！吧嫌姓?，下有對策”就是執(zhí)行主體或者農(nóng)村政策指向的目標(biāo)群體在追求自身利益最大化過程中，一味強調(diào)地方利益、部門利益甚至是個人利益而對原農(nóng)村政策的支解曲解。

4.造成“上有政策、下有對策”的關(guān)鍵原因是權(quán)力尋租

執(zhí)行人員按要求代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行農(nóng)村政策，由于“經(jīng)濟人”理性的存在，農(nóng)村政策執(zhí)行者也在時刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，由于制度的不完善，這種角色錯位極有可能導(dǎo)致權(quán)力尋租。

權(quán)力尋租是權(quán)力所有者利用公權(quán)力直接尋求非生產(chǎn)性利潤的活動，是通過權(quán)力去參與商品交換和市場競爭以獲取物質(zhì)利益。“權(quán)力尋租”腐蝕的就是農(nóng)村政策執(zhí)行主體，通過農(nóng)村政策執(zhí)行主體角色異化改變公共農(nóng)村政策的本意，使農(nóng)村政策執(zhí)行走樣，甚至落空。這種由于農(nóng)村政策執(zhí)行主體和目標(biāo)主體相勾結(jié)導(dǎo)致的“對策”行為極大的影響了原農(nóng)村政策的執(zhí)行，甚至使原農(nóng)村政策成為一紙空文。

5.農(nóng)村政策本身的缺陷和漏洞是造成“上有政策、下有對策”的制度原因

農(nóng)村政策得到很好執(zhí)行，前提是農(nóng)村政策本身具有合理性，而農(nóng)村政策本身的缺陷構(gòu)成了“上有政策、下有對策”的誘發(fā)因素。農(nóng)村政策缺陷體現(xiàn)為農(nóng)村政策的多變、政出多門、農(nóng)村政策缺乏科學(xué)性，不完整，不配套。今天這個部門在自己管轄范圍制定一個農(nóng)村政策，時過不久，情況發(fā)生了變化，又由另外部門匆忙出臺一個農(nóng)村政策，這些農(nóng)村政策之間缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，無法建立起農(nóng)村政策的權(quán)威性和可信性，造成農(nóng)村政策執(zhí)行起來普遍性的短期行為和投機行為，對新農(nóng)村政策搞“上有政策、下有對策”也就不奇怪了，這種農(nóng)村政策之間的“撞車”為農(nóng)村政策執(zhí)行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對農(nóng)村政策的選擇性執(zhí)行，避重就輕，無法威懾違法生產(chǎn)行為。

6.農(nóng)村政策執(zhí)行的監(jiān)控不力是“上有政策、下有對策”的執(zhí)行管理原因

農(nóng)村政策執(zhí)行的監(jiān)控部門面臨的卻是監(jiān)控的權(quán)威、資金、技術(shù)、人力、信息資源的嚴(yán)重不足問題。這就造成實際工作的幾個工作人員監(jiān)督嚴(yán)重不足，信息缺乏、設(shè)備落后，監(jiān)控農(nóng)村政策執(zhí)行起來流于形式。甚至在處理中，監(jiān)察部門只有建議權(quán)，權(quán)威性不足，社會輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實質(zhì)制約性，且容易受權(quán)力干擾，導(dǎo)致一些政府和大型企業(yè)在農(nóng)村政策的執(zhí)行中大搞“對策”行為。

四、治理“上有政策、下有對策”的對策

1.加強黨性和宗旨教育。一是以科學(xué)的理論武裝人用馬克思主義理論裝頭腦是避免黨性缺失的基礎(chǔ)和前提；二是改造世界觀的實踐是避免黨性缺失的有效途徑。三是接受黨內(nèi)生活的鍛煉是防止黨性缺失的基本保證。四是注重自我修養(yǎng)是克服黨性缺失的內(nèi)在動力。五是建立健全內(nèi)民主制度、干部選拔制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、廉潔從政制度、執(zhí)行的保證機制、長效機制機制是克服黨性缺失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.以十八大、群眾路線理論為指導(dǎo)，樹立適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的正確政績觀是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的基本前提。貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，必須牢固樹立正確政績觀。樹立正確政績觀，首先要解決好“政績?yōu)檎l創(chuàng)”的問題，始終把群眾的情緒作為第一信號，把群眾的需要作為第一選擇，切實解決農(nóng)民增收、企業(yè)改制、勞動就業(yè)、征地拆遷以及教育、醫(yī)療等群眾關(guān)注的熱點問題，用解決關(guān)系群眾切身利益問題的實際成效創(chuàng)政績。

3.以十八大、群眾路線理論為指導(dǎo)，加強農(nóng)村政策執(zhí)行中的思想文化教育。加強農(nóng)村政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的思想意識教育具體來說就要二者分別樹立正確的利益觀，政績觀。各級官員要樹立正確的政績觀，要把“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”貫徹到農(nóng)村政策執(zhí)行過程的始終，自覺抵制農(nóng)村政策執(zhí)行中的干擾因素

4.群眾路線理論為指導(dǎo)完善權(quán)力制約體系。權(quán)力尋租而導(dǎo)致腐敗是產(chǎn)生“上有政策、下有對策”現(xiàn)象，影響農(nóng)村政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因素。懲治權(quán)力腐敗行為是遏制地方“對策”行為最核心的措施。權(quán)力制約是關(guān)鍵，要建立健全一整套的官員任免考核管理、官員政績考核體系和權(quán)力監(jiān)督等制度，對權(quán)力尋租行為加大處罰力度，增加腐敗成本，使權(quán)力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經(jīng)濟上傾家蕩產(chǎn)、思想上后悔莫及”；規(guī)范權(quán)力運作，使得官員的權(quán)力在“陽光下”運行。從根本上保證農(nóng)村政策的實施。

5.群眾路線理論為指導(dǎo)健全科學(xué)民主的決策制度。農(nóng)村政策本身存在問題也是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的誘發(fā)因素?！昂弥贫瓤梢宰寜娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍矫妗焙侠硗陚涞霓r(nóng)村政策，本身就減少農(nóng)村政策執(zhí)行主體投機行為的可能性，減少違反農(nóng)村政策所帶來的違規(guī)收益，同時，加大了農(nóng)村政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)的幾率，使上有政策、下有對策所獲得的凈收益趨向為零，甚至為負(fù)，消除“對策行為”產(chǎn)生的收益動機。

6.群眾路線理論為指導(dǎo)善農(nóng)村政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)。完善的農(nóng)村政策執(zhí)行監(jiān)控能夠減少農(nóng)村政策執(zhí)行中的上有政策、下有對策現(xiàn)象。首先，完善監(jiān)控主體地位，權(quán)力來源與配置。農(nóng)村政策執(zhí)行者之所以挑戰(zhàn)中央農(nóng)村政策的權(quán)威性，搞上“有農(nóng)村政策下有對策”，一個重要的原因就是我國農(nóng)村政策執(zhí)行監(jiān)控機構(gòu)法律地位低，權(quán)威性不夠；隸屬于一級政府，受權(quán)力干擾大，獨立性不強。造成下級監(jiān)控上級、部門監(jiān)控政府。這種由于機構(gòu)設(shè)計的先天缺陷導(dǎo)致監(jiān)控效率遞減，監(jiān)控行為流于形式。改變這一現(xiàn)象就通過立法，以法律保障監(jiān)控部門獨立的地位，賦予更大的監(jiān)控權(quán)力，增強權(quán)威性，使監(jiān)控做到“有法可依”“有權(quán)可依”。

7.完善科學(xué)的政績考核和干部應(yīng)用機制是遏制“上有政策、下有對策”的核心內(nèi)容。對干部考核評價不僅要關(guān)注經(jīng)濟增長的速度，財政收入的多寡，還要注重黨的路線、方針、農(nóng)村政策的執(zhí)行力度以及國家有關(guān)法律法規(guī)的遵守程度。要在政績考核中增加群眾評價的比重，改變自上而下的單一政績評價體系，用十八大、群眾路線理論為指導(dǎo)，融入企業(yè)、社會團體特別是人民群眾的評價意見，使政績評價主體多元化，彰顯企業(yè)、社會團體和群眾意見在官員政績評價當(dāng)中的重要作用，使地方官員在注重政績和升遷的同時，更加注重可持續(xù)發(fā)展，更多考慮公眾需要和公眾利益。

8.提高執(zhí)行人員素質(zhì)。農(nóng)村政策執(zhí)行是由執(zhí)行機關(guān)來具體行使的，執(zhí)行機關(guān)的特性直接決定著農(nóng)村政策執(zhí)行的成效問題。很難想象一個無戰(zhàn)斗力、無效率的官僚主義的機關(guān)組織能夠獲取農(nóng)村政策執(zhí)行的成功。執(zhí)行機關(guān)必須做到首先職責(zé)分明，即明確規(guī)定每一個執(zhí)行機關(guān)的權(quán)力大小和職權(quán)范圍，其次，領(lǐng)導(dǎo)集中，指揮統(tǒng)一，目標(biāo)、行動和指令要一致；第三，制度健全，運行機制要有序。一方面，要不斷提高執(zhí)行人員素質(zhì)。由于執(zhí)行機構(gòu)的核心要素是執(zhí)行人員對農(nóng)村政策理解的程度的意向、態(tài)度和行為與執(zhí)行效果有直接的關(guān)系。因此，要重視執(zhí)行人員的選擇和配備。執(zhí)行人員不僅要具有良好的政治素質(zhì)，還應(yīng)具備一定的文化和專業(yè)知識，合理配置不同專業(yè)的執(zhí)行人員，最大限度地發(fā)揮其長。

9.強化督導(dǎo)制度。強化督導(dǎo)，嚴(yán)查實督，積極作為，大膽工作，敢于“唱黑臉”；要深入基層，接近群眾，做到巡得勤、督得嚴(yán)、抓得實。只有這樣才能杜絕“上有政策、下有對策”。

綜上所述“上有政策、下有對策”危害極大，誘發(fā)原因復(fù)雜，必須從源頭防治，就必須以十八大、群眾路線理論為指導(dǎo)，切實把以人為本的核心貫穿到確保政令暢通的工作中，不斷創(chuàng)新農(nóng)村政策執(zhí)行監(jiān)管機制，提高執(zhí)行人員思想道德和黨性修養(yǎng)、宗旨意識及業(yè)務(wù)能力素質(zhì)，加強紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)，完善公眾監(jiān)督體制，增加農(nóng)村政策、制度透明度、完善科學(xué)的政績考核和干部應(yīng)用機制、增強懲治權(quán)力腐敗力度，完善懲治權(quán)力腐敗的措施。才能有效的遏制“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象。保證政令暢通。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：陳文（1967年6月），男，云南陸良人，2004年6月畢業(yè)于云南師大行政管理專業(yè)，本科，中共河口縣委黨校常務(wù)副校長，講師，研究方向行政管理。