摘 要：改革開放以來，我國進行了七次以政府機構改革為核心的行政組織變革，其最基本的表現(xiàn)形式則是調整機構和精簡人員，核心內容是轉變政府職能。我國行政改革既受到政治、經(jīng)濟、文化等外部因素影響，而且也受到行政組織革新的需要和內部人員推動等內部因素的影響。在改革經(jīng)驗方面，要堅持以中國當前國情為基礎，以配套體制建設和轉變職能為內容，以漸進性調試的方式來推動中國行政改革實踐。

關鍵詞：行政改革；動因；歷程；經(jīng)驗總結

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2014）11-0034-03

1 我國行政改革的背景

按照行政生態(tài)學的觀點，行政組織和其他組織一樣，是一個按照一定的組織結構、任務和管理體制建立起來的復雜的開放的系統(tǒng)，也存在著新舊更替、不斷發(fā)展的過程。行政組織與外界行政環(huán)境不斷的進行資源、信息等交換活動，保持其某種平衡狀態(tài)。行政組織能夠充分注意外界環(huán)境提出的要求，并能有效地做出反應以滿足這種要求。當組織內部或外部環(huán)境的各種因素發(fā)生變化時，將會打破這種平衡狀態(tài)，這就需要從適應其外部環(huán)境和內部轉換的基礎上逐步形成和發(fā)展成新的平衡狀態(tài)。自從新中國成立以來，我國的行政組織都不斷進行著改革與調整，尤其在改革開放以后，行政改革更是作為政府的重要議程被多次提出并推行。而每一次的行政改革都不是孤立的，必然受外界行政環(huán)境的影響，這種影響可以分為外部動因和內部動因兩部分。

1.1 中國行政改革的外部動因

行政改革來源于行政環(huán)境的變化，行政改革的動力來自于行政系統(tǒng)與環(huán)境的互動，這一影響主要在政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面。

（1）政治因素。行政本質上是對國家意志的體現(xiàn)和執(zhí)行，行政系統(tǒng)的結構和功能部分甚至有時直接取決于政治制度的構成。因此，政治因素的變化，比如政治價值、政策取向等，都不可避免的引起行政系統(tǒng)結構、功能及人員的發(fā)展和變化。我國在改革開放以前，“以階級斗爭為綱”成為統(tǒng)攝政治生活的核心，意識形態(tài)的論戰(zhàn)和大規(guī)模的政治運動隨著“文化大革命”的爆發(fā)被推向了極端。十一屆三中全會的召開確立了“以經(jīng)濟建設為中心”和“大力發(fā)展生產(chǎn)力”為思想路線后，政治主題發(fā)生了極大的轉變，此后也圍繞此中心不斷進行發(fā)展。在此過程中的行政改革也是緊緊圍繞這一主題進行。

（2）經(jīng)濟因素。經(jīng)濟因素對行政改革的推動作用主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，改革開放以后，我國經(jīng)濟體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變，客觀上要求原有的行政管理體制及行政管理的方式進行調整和改變。另一方面，隨著全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展，世界各國的經(jīng)濟都表現(xiàn)出相互依存的關系。全球經(jīng)濟一體化格局的逐漸形成，不僅加劇了國際間的競爭，而且逐漸形成了統(tǒng)一的服務標準和規(guī)則體系，這都對政府的管理效率、管理質量、管理方式、管理范圍等提出了新的要求。

（3）文化因素。任何一個行政體系的結構形式、運轉程序、決策過程以及行政人員的行為、態(tài)度、價值觀等，都直接或間接地受到文化的影響和制約。現(xiàn)代社會，“政府本位”、“官本位”的思想逐漸被“以人為本”、“以民為本”的思想所代替，市民社會也逐漸興起，政府要真誠地“回應”社會和公眾，了解、重視、支持和滿足他們的意愿。這種狀況勢必促使行政系統(tǒng)發(fā)生變革，引起一系列的行政改革和行政發(fā)展。

1.2 中國行政改革的內部動因

從行政系統(tǒng)內部來講，行政改革的動力主要指行政系統(tǒng)不斷進行自我更新、自我改造的一種內在需要，主要有以下兩方面：

（1）行政組織革新的需要。一方面，行政組織會主動采用新技術，新手段，通過辦公手段的更新，不但會使組織結構發(fā)生改變，也會影響到行政人員的觀念、態(tài)度、工作方式等。比如各種高科技產(chǎn)品的使用，不僅減少了人工勞動，降低行政成本，造成人員減縮，而且?guī)砹艘幌盗行碌男姓芾砟Ｊ胶徒M織方法的變革，提高了行政效率，改變了政策制定者和執(zhí)行者之間的關系。另一方面，行政職能和機構不斷擴張、分化，具有自我膨脹的傾向，行政權力有一種要擺脫受監(jiān)督的本性，有時候行政機構的設置，制度的約束并不能真正用來為公共利益服務。這些問題的解決，要求行政系統(tǒng)積極主動地通過自身體制、制度、機制、觀念等的變革和創(chuàng)新予以有效地克服和遏制。

（2）行政組織內部人員的推動。政府內部一些有使命感和責任心的人，往往是行政改革和發(fā)展的中堅力量，他們充滿危機意識、憂患意識，發(fā)現(xiàn)行政系統(tǒng)不能與行政環(huán)境相適應，便積極地推進行政系統(tǒng)改革，以提高行政效率，對行政改革和行政發(fā)展起到一種推動作用。

2 我國行政改革的歷程

我國的行政改革總體上是政府主導的“漸進式”改革，表現(xiàn)為不斷推進的階段性過程。改革開放以來，我國進行了七次以政府機構改革為核心的行政組織變革，這些變革基本上是圍繞著調整中央與地方的關系，調整國民經(jīng)濟結構，調整社會管理重點而進行的，其最基本的表現(xiàn)形式則是調整機構和精簡人員，核心內容是轉變政府職能。具體而言，新時期我國行政改革實踐主要表現(xiàn)如下：

2.1 2003年的行政改革

2003年的機構改革是改革開放后的第五次改革，與1998年的機構改革相比，2003年的行政改革有著三個突出的背景：第一，2002年，黨的十六大召開，提出了“發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明”的目標。第二，2001年，我國加入了世界貿(mào)易組織，這對政府的管理方式提出了新的挑戰(zhàn)，要求政府轉變職能，提高服務質量和效率，履行加入世貿(mào)組織的承諾，符合國際慣例，能夠應付隨之而來的各種挑戰(zhàn)。第三，我國政府將面臨新中國成立以來最大規(guī)模的干部調整。從中央到地方，一大批政治新人即將走到前臺，如此規(guī)模的權力交接必然伴隨著權力機構的重新組合，以便新的領導可以更好的貫徹自己的改革意圖和主張。所以，此次改革呈現(xiàn)出與以往不同的特點。

2003年3月第十屆全國人大一次會議審議通過了新一輪的國務院機構改革方案。本次行政改革的重點是要解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題，為促進改革開放和現(xiàn)代化建設提供組織保障。此次改革的主要內容有：“第一，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設立國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會；第二，完善宏觀調控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會；第三，健全金融監(jiān)管體系，設立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；第四，推進流通管理體制改革，組建商務部；第五，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設。同時，組建國家食品藥品監(jiān)督管理局；將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會，不再保留國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部?！苯?jīng)過此次改革，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設28個。國務院機構改革后，地方各級政府機構在中央的統(tǒng)一部署下，也結合本地實際，積極探索符合各地特點的改革方案。

本次改革最為人關注的就是高度強調了政府改革與政治體制改革的關系，體現(xiàn)了行政民主推動政治民主的意向，也標志著行政改革發(fā)展已經(jīng)從量的要求轉向質的突破，從重視形式轉向重視內容的調整，從表面層次轉向深度層次。

2.2 2008年的行政改革

2007年10月，中共十七大明確提出加快行政管理體制改革，并要求推進政府機構改革，加快建立職能有機統(tǒng)一的大部門體制。根據(jù)十七大報告的精神，政府機構改革將逐步向“寬職能、少機構”的方向發(fā)展，以去除目前機構重疊、職責不清的弊病。2008年2月召開的黨的十七屆二中全會審議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案（草案）》。2008年3月，十一屆人大一次會議通過了該改革草案。

這次國務院機構改革的主要任務是，圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。此次改革的內容主要涉及八個方面：“合理配置宏觀調控部門職能，形成科學權威高效的宏觀調控體系；加強能源管理機構，保障國家能源安全；組建工業(yè)和信息化部，加快走新型工業(yè)化道路的步伐；組建交通運輸部，加快形成綜合運輸體系；組建人力資源和社會保障部，完善就業(yè)和社會保障體系；組建環(huán)境保護部，加大環(huán)境保護力度；組建住房和城鄉(xiāng)建設部，加快建立住房保障體系，加強城鄉(xiāng)建設統(tǒng)籌；國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，理順食品藥品監(jiān)管體制。”改革后，國務院除辦公廳外，組成部門有27個。

與前幾次的歷史循環(huán)式的改革不同，這次改革更為符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，圍繞政府高效、人員精簡、降低成本、權力限制等方面，特別注重保障和改善民生，加強社會管理和公共部門的建設，按照建設服務型政府來推進大部制改革。改革的理念及配套制度上又上了一個新臺階。當然，此次改革也存在一些問題，比如，如何處理好裁減人員的分流問題，地方還是存在簡單的機構合并，行政體制改革涉及的未改革的政治體制問題等。

2.3 2013年的行政改革

2013年3月14日，《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定（草案）》獲批通過。此次國務院機構改革，重點圍繞著轉變職能和理順職責關系，穩(wěn)步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。

本次改革的內容主要涉及6個方面：（1）實行鐵路政企分開。（2）組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。（3）組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。（4）組建國家新聞出版廣播電影電視總局。不再保留國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署。（5）重新組建國家海洋局。（6）重新組建國家能源局。不再保留國家電力監(jiān)管委員會這次改革，國務院正部級機構減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構增減相抵數(shù)量不變。改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。

3 中國行政改革的經(jīng)驗

中國從實行市場經(jīng)濟以來，大型機構改革進行了6次。經(jīng)過30多年的不懈努力，特別是改革開放后的機構調整，初步改變了高度集權的管理體制，調動了地方的積極性，政府職能有了很大轉變，計劃經(jīng)濟時期的政府架構已經(jīng)成為歷史。在推進依法行政、政務公開，建立民主參與制度，加快電子政務發(fā)展，行政審批制度改革，建立和完善公務員制度等方面取得了積極的成果，深刻改變了落后的管理理念和管理方式。這些重大改革，促進了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，促進了各項事業(yè)的全面發(fā)展，也積累了豐富的改革經(jīng)驗。具體說來，有以下幾個方面：

3.1 改革要以中國當前國情為基礎

一個國家的行政體制是受本國的歷史背景、文化傳統(tǒng)、政治制度、經(jīng)濟發(fā)展等多種因素影響的。中國幅員遼闊、人口眾多、南北跨度較大，人均國民收入較低，且經(jīng)濟發(fā)展有很大的不平衡性，發(fā)展水平由沿海到內陸、由東部到西部呈梯子狀，甚至在同一地區(qū)各市縣的發(fā)展也有很大差異。同時，中國實行的是以公有制為主體的社會主義經(jīng)濟制度，政府承擔著對公有制財產(chǎn)的保值、增值等責任。因此，我國的行政改革需要立足于本國當前的國情，認識并把握自身現(xiàn)在所處的歷史發(fā)展階段和面臨的突出問題。我國在把握行政改革總目標和實行改革時，注意照顧各地的特殊情況，使改革具有一定的靈活性。這一成功經(jīng)驗應當歸功于我黨一貫堅持的“一切從實際出發(fā)”和“實事求是”的工作路線。允許各地在遵循改革總原則和總方針的前提下，注重從各地實際出發(fā)，根據(jù)情況因地制宜，形成有中國特色的行政管理體制和行政機構組織形式。

3.2 改革要與其他體制改革相配套

行政體制改革與其他改革是相聯(lián)系的，主要是政治體制和經(jīng)濟體制。一方面，行政體制是政治體制的重要內容和組成部分，其任何改變都會影響政治體制的方方面面，同時又受其影響。行政體制改革的核心問題是國家行政權力的重新定位和劃分及行政職能的重新配置。行政權力的劃分和重新定位必須以國家權力作用于政治領域的特殊表現(xiàn)所形成的政治權力的轉移或調整為前提。如果政治權力不進行轉移或調整，行政改革就很難取得實質性進展，這是被歷次行政改革的“怪圈”現(xiàn)象所證實的。另一方面，行政體制作為上層建筑，即要受社會發(fā)展水平和經(jīng)濟體制的制約，又要反作用于經(jīng)濟體制，它的改革一定要服從和服務于經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的需要。無論是機構精簡，還是人員調整，都要緊緊圍繞經(jīng)濟建設這個核心。因此，從我國多次政府機構改革不成功的地方看，改革不配套是重要原因之一。行政體制作為經(jīng)濟體制和政治體制的結合點，只有三者相輔相成、相互配合、共同推進才能取得更好的成果。

3.3 改革要以政府職能轉變?yōu)楹诵?/p>

改革開放以來，我國政府共進行了6次大的行政機構改革，每次改革都以精簡機構為主要任務，但是，在精簡之后，在一定時間內反而越來越膨脹。出現(xiàn)這種情況的主要原因是政府行政職能界定不清。政府職能是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能，是政府管理的基本方向和主要內容。我國管理中存在的機構臃腫、人浮于事、效率低下、冗員過多等現(xiàn)象都是與政府職能界定不清分不開的。許多行政部門沒有管好自己該管的事，卻管了一些不該管和管不好的事，造成政府的缺位、錯位、越位等現(xiàn)象。我國從1982年機構改革開始，重要就提出要轉變政府的經(jīng)濟管理職能。1988年，又明確提出轉變職能的要求，并將其作為深化行政管理體制和機構改革的核心。2003年以來，再次強調要按照科學發(fā)展觀的要求，全面正確履行政府職能。在整個改革過程中，我國政府適應社會主義市場經(jīng)濟的要求逐漸形成合理的政府職能模式。

3.4 改革要采取“漸進式”的方式

中國是一個發(fā)展中的社會主義大國，行政改革沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借用。而且，行政體制改革是對各種權力和利益的重新調整，必然引起權力格局和社會關系的重大變化，會觸及許多人的利益、遇到很多的障礙，因此，行政改革具有相當?shù)膹碗s性、艱巨性和長期性，不可能一蹴而就。在改革的過程中，我國黨和政府一直采取漸進式的改革方式，按照由點到面、由局部到整體、由淺入深、逐步到位的原則進行，從整體上把握發(fā)展、改革、穩(wěn)定三者的辯證關系，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受能力統(tǒng)一起來，在保障政府工作連續(xù)性和社會穩(wěn)定的前提下，達到改革的預期目的。特別是歷次機構改革涉及機構精簡、人員分流等敏感問題時，能夠通過多種渠道和方式妥善安置分流人員，有效的避免了社會不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)。

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