摘 要：通過詮釋信訪制度的基本理論，分析當前我國信訪制度存在的困境及原因，認為信訪制度的完善必須實現(xiàn)信訪的法治化。只有通過實行信訪制度的法治化，健全信訪配套機制，及樹立正確的信訪意識，加強信訪源頭上的預防，才能解決當前信訪制度存在的困境。

關鍵詞：信訪制度；法治化；社會矛盾

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2014）11-0157-02

1 引言

改革開放以來，中國的社會矛盾日趨嚴重，呈現(xiàn)出了矛盾對象日趨多元化、矛盾反抗方式日漸多樣化、矛盾種類日益不確定化等方面的特點。根據(jù)資料顯示：“1995年全國縣以上黨政機關受理公民信訪總量為478萬件/人次，2000年達到1024萬件/人次，2001年最高人民法院審結(jié)案件3047件，而受理的信訪案件卻多達152557件/人次。2002年又有大幅增加。2003年全國法院受理涉訴信訪397萬件/人次”這種現(xiàn)象從某種角度上，可以說是中國社會發(fā)展的必然，中國用30多年時間走完了西方發(fā)達國家上百年甚至幾百年才走完的發(fā)展歷程，西方國家在不同時期出現(xiàn)的許多矛盾和問題，必然會在中國相對集中的時間里表現(xiàn)出來。

新中國成立之后，我國的信訪法治曾經(jīng)歷過多次改革，1963年，我國制定了第一個信訪條例草案；1995年，頒布了第一部《信訪條例》；2005年出臺了新的《信訪條例》；2007年6月又出臺了《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》。雖然每次的修改都是針對信訪條例存在的缺陷及不足，是化解社會矛盾的一種舉措，但目前，社會矛盾問題仍舊嚴峻。黨的十八大報告和十八屆三中全會提出要創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，要運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。法治是治理國家和管理社會的基本方式，從國家治理的高度看，化解社會矛盾也是提高治理能力的重要內(nèi)容之一。信訪作為當前中國社會矛盾集中體現(xiàn)的窗口，在化解社會矛盾中起著不可忽視重要作用，因此，如何完善信訪制度，是化解社會矛盾的關鍵。

2 信訪制度的功能闡釋

《中華實用法學大辭典》中對“信訪”的解釋是指各級國家機關處理人民來信、接待人民來訪的一項經(jīng)常性的工作制度。人民群眾向國家機關寫信或來訪，是人民的民主權利，也是人民監(jiān)督國家行政管理工作的一種重要方式。我國2005年的《信訪條例》規(guī)定：“信訪是指公民、法人或者其他組織釆用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。法律理論界對信訪的定義存在一些分歧，但大多集中在俠義和廣義之分，廣義的上訪包括人民群眾的信訪，同時也包括部門與部門之間，團體與團體之間。而俠義的只是涉及人民群眾的信訪。信訪包括“來信”和“來訪”。

關于信訪的功能，綜觀理論界的觀點，主要集中下以下幾點：第一，認為信訪是公民政治參與和利益表達；第二，認為信訪將為政府的決策提供信息；第三，認為信訪是信訪者權利的救濟；第四，認為信訪是人民群眾監(jiān)督權的行使。從信訪的內(nèi)涵上看，信訪具備這些功能，但筆者認為，信訪主要集中以下兩個功能：第一，化解社會矛盾的功能。社會問題引發(fā)的種種矛盾，對于人民群眾而言，如何解決糾紛，使自身權益不受侵犯，無非有幾種途徑，和解、調(diào)解、法律途徑，當這些途徑得不到救濟，只能通過信訪的形式解決，如果信訪仍舊無法滿足自身的需求，則可能出現(xiàn)非法的途徑解決這些糾紛，例如不正當?shù)氖就涡?，以跳樓等相威脅，甚至打砸搶等違法行為。第二，為政府和人民群眾提供溝通平臺的功能。信訪制度的建立其實是國家了解人民群眾的“晴雨表”。通過人民群眾的信訪，可以了解社會存在的問題，把握人民群眾存在的思想動態(tài)，了解其政治動向，訴求表達，權利需求，糾紛矛盾等等。完善信訪制度，從某種程度上，有利于國家的治理。

3 當前信訪制度存在的困境及原因分析

3.1 當前信訪工作存在的困境

第一，公民法律意識缺位而暴露出的盲目性。我國人民群眾的法律意識普遍不強，維權者認知水平有限，維護自身的權益，較少的通過合法程序行使。因此在信訪時暴露出盲目性和不理性的特點，心里上存在對信訪部門工作人員抵觸心理，且傳統(tǒng)上的“拒訴”和“仇訴”心里導致信訪群眾的盲目性和不理性。另外信訪群眾存在法律上的誤區(qū)，認為只要自身的權益受到侵害就可以去信訪，而忽略信訪的程序性。我國的《信訪條例》第14條規(guī)定“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出”。

第二，信訪現(xiàn)象的紛繁而復雜。信訪案件這幾年出現(xiàn)了急劇上升的趨勢，出現(xiàn)了紛繁而復雜的現(xiàn)象，例如“烏坎事件”，其已經(jīng)不是幾個人或是幾十個人信訪的規(guī)模，是整個村的村民集體信訪，案件涉及不僅僅涉及到了土地問題，村官貪污腐敗問題，更存在很多社會矛盾問題。此類的案件很多，極其復雜。

第三，信訪效率低下。信訪部門的信訪效率非常低下，信訪案件得不到解決，無法解決，存在很多原因，有因部門工作人員的工作效率問題，有因制度的不夠完善等。根據(jù)資料顯示，如今的信訪案件得不到解決的比重超過了一半，有的地方甚至更多。

3.2 信訪困境的原因分析

第一，信訪制度本身存在的缺陷。一方面，我國如今的《信訪條例》存在缺陷。例如：信訪越級的規(guī)定；《信訪條例》第33條至35條規(guī)定了信訪案件的“三級終結(jié)制”；對信訪部門沒有規(guī)定解決問題的實權；對信訪人數(shù)的限制，《信訪條例》第18條規(guī)定的集體訪不超過5人的規(guī)定。這樣的規(guī)定在《信訪條例》并不少見。另一方面，信訪配套的法律法規(guī)相對滯后。我國如今依據(jù)的只有2005年的《信訪條例》，沒有更高層次的信訪立法，且我國其他法律對信訪沒有做任何的規(guī)定。

第二，制度運行中存在的問題。我國信訪制度在運行中存在的問題很多，主要有以下幾個方面。首先，信訪的程序不規(guī)范。我國《信訪條例》對信訪的程序有一定的規(guī)定，即登記、接待、立案、交辦、催辦、歸檔、統(tǒng)計。然而，現(xiàn)實中確有很多是違反這些規(guī)定的，甚至連信訪部門的工作人員都不熟悉這些程序，且由于中國存在的“社會關系理念”，常對某些關系戶開后門，走“捷徑”。這些情況導致了信訪沒有標準的處理程序，最終使得信訪實務處于被動局勢。其次，我國信訪機構(gòu)缺乏整體的系統(tǒng)性。綜觀全國的政府部門甚至事業(yè)單位，基本上都設立信訪部門，雖然這些機構(gòu)的存在從某種角度為群眾提供便利，但由于沒有系統(tǒng)和規(guī)范性，導致運行困難，效率低下。再者，信訪問責制度執(zhí)行不力。信訪問責制度執(zhí)行不力包括兩個方面，一方面是政府部門問責不嚴，雖然我國《信訪條例》有規(guī)定信訪涉及的職能部門的責任追究，但實務中卻沒有嚴格執(zhí)行。另一方面，是對一些過激的群眾，甚至違法信訪的群眾沒有按照正常的法律給以處罰。

4 信訪法治的路徑

4.1 信訪制度的法治化

首先，應當提高信訪立法層次，制定《信訪法》。制定《信訪法》不但能填補當前我國《信訪條例》存在的缺陷，從法理的角度上講，也是維護民主權利的一種體現(xiàn)。且信訪立法在我國將是大勢所趨，理論界和社會界呼吁的聲音很大。但一部法律的出臺如果沒有合理的設置，則可能恰如其反，如何設置是關鍵。筆者認為，應當在以下幾個方面加以規(guī)范。（1）明確信訪的功能、地位；（2）賦予信訪部門的執(zhí)行權；（3）加強信訪程序化規(guī)定，明確違法程序懲罰性規(guī)定；（4）規(guī)范信訪的“問責”制度。包括對信訪部門的工作人員，也應當對違法信訪群眾的問責；（5）放寬信訪人數(shù)的規(guī)定，同時規(guī)定信訪代表制度，對于比較復雜，涉及的人數(shù)眾多的案件，實行信訪代表制。

其次，應當完善地方政府信訪法規(guī)。在《信訪法》的基礎上，地方應當根據(jù)自身的情況，適時制定和完善地方政府信訪法規(guī)，且對一些信訪工作中有重要影響的規(guī)范性文件或是實踐中有效的制度加以規(guī)范，適當時可以上升為政府規(guī)章或是規(guī)范性文件。

4.2 健全信訪配套運行機制

第一，應當提高信訪部門的效率。首先應提高信訪部門工作人員綜合素質(zhì)，特別是信訪接待人員的素質(zhì)。根據(jù)調(diào)查，如今我國的信訪滿意度是不高，其中一個原因是信訪接待工作人員服務態(tài)度惡劣，甚至有因信訪而被打擊報復的現(xiàn)象出現(xiàn)。其次，要完善信訪程序，從信訪的實際運行來看，我國信訪機構(gòu)輕視信訪程序而過于重視實體。制度化的程序不到位，在信訪的處理過程中，侵犯信訪者權益的行為時有發(fā)生。

第二，加強信訪監(jiān)督制度。信訪制度的完善，應樹立監(jiān)督理念，強化信訪功能，結(jié)合我國法律的監(jiān)督體系，綜合行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督為一體，設立完善的監(jiān)督體制，特別強化公民監(jiān)督功能，對于信訪部門的工作人員的不作為，應付了事，失職、瀆職等行為設立監(jiān)督機制，設立追究責任的司法程序，形成信訪與司法救濟的鏈接，保障信訪功能的實現(xiàn)，強化信訪作為公民反映自身民情的功能，為群眾的政治參與提供制度化渠道，使得信訪制度更完善。

第三，應當健全信訪工作績效考核機制。我國目前地方政府的信訪工作績效主要是按照信訪案件的數(shù)量來衡量的，這樣的考核標準，從一定程度上促進了地方信訪部門追求信訪的總量，而忽視信訪的實際問題，是極不合理。因此，健全信訪工作績效考核機制，應當建立信訪的效益機制，從效益上考核信訪部門的運行情況，包括，信訪的成本，社會滿意度，信訪的工作效果。而不應僅把信訪的數(shù)量作為考核重點。

4.3 樹立正確的信訪意識，加強信訪源頭預防

樹立正確的信訪意識，應提高信訪者的法律意識，不但能更好實現(xiàn)信訪者權益，且因信訪的法律化，程序化，將減少社會矛盾，減少公民因缺乏信訪意識而作出的違法行為。如何提供樹立正確的法律意識，可以從下幾個方面著手。（1）完善相關的法律制度，特別是信訪法律制度；（2）加大信訪意識宣傳，通過媒體、網(wǎng)絡等宣傳，實行普法宣傳；（3）提高信訪工作部門的法律意識，熟悉法律相關規(guī)定；（4）提高信訪工作人員的綜合素質(zhì)，要求了解當前社會動態(tài)，提高預防意識，做到未雨綢繆。另外，應加強信訪源頭預防。加強我國的民生建設，對公民的收入、就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療保障等問題應當重視，加快推進以民生改善為重點的社會事業(yè)的發(fā)展。提高就業(yè)率，改革收入分配制度，縮小貧富差距，完善社會管理機制，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，建立完善的社會保障制度，只有不斷的完善我國的民生事業(yè)，才能從源頭上減少我國的社會矛盾。

參考文獻

[1]張宗林，鄭廣淼.中國信訪[M].北京：中國民主法制出版社，2013.

[2]金國華，湯嘯天.信訪制度改革研究[M].北京：法律出版社，2007.