我們知道，自從兩千多年前秦統(tǒng)一中國以來，除了魏晉南北朝和五代這兩個(gè)分裂時(shí)期外，中國一直是一個(gè)高度中央集權(quán)的帝國。在這個(gè)中央集權(quán)的政治體制中，沒有代表地方利益的獨(dú)立的地方政府的位置，所有的地方行政機(jī)構(gòu)，不論是州縣還是行省，都不過是中央政府的派出機(jī)構(gòu)而已。所有地方官員都只對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，他們?cè)诘胤绞┱闹饕氊?zé)就是所謂刑名錢谷，也即地方的穩(wěn)定和上繳中央的賦稅收入。而這兩者也是中央政府考核地方官員的基本指標(biāo)。

在這種制度下的地方行政架構(gòu)在中國傳統(tǒng)的政治話語中被稱之為“郡縣”，而與“封建”相對(duì)立。兩千多年來，除了那些分裂時(shí)期外，被郡縣制所框定和局限的中國地方很少有獨(dú)立自主發(fā)展的機(jī)會(huì)和空間。郡縣制把所有的權(quán)力、資源都集中在中央，地方只是為了實(shí)現(xiàn)中央的施政目標(biāo)而存在，它沒有自己獨(dú)立發(fā)展的目標(biāo)，也不允許有這樣的目標(biāo)。當(dāng)然，即便它有這樣的目標(biāo)，它也沒有實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)的資源和手段。

郡縣制的好處是很明顯的，它幫助中國維持了兩千多年的大一統(tǒng)局面（這一“成就”在人類文明史上是獨(dú)一無二的），避免了地方封建割據(jù)以及由此引起的戰(zhàn)亂與紛爭(zhēng)。但是郡縣制的弊端也很明顯，它剝奪了地方發(fā)展的機(jī)會(huì)，窒息了地方發(fā)展的活力，而這恰恰是它的對(duì)立面“封建”所能給予地方的。所謂封建，是相對(duì)于大一統(tǒng)中央集權(quán)體制的地方分權(quán)自治的制度安排。這種體制安排以保護(hù)和促進(jìn)本地利益為最大訴求，但對(duì)大一統(tǒng)的帝制來說則是離心分裂的力量。于是郡縣所強(qiáng)調(diào)的政治統(tǒng)一和封建所追求的地方利益始終是中國歷史上沖突對(duì)立的價(jià)值目標(biāo)。反映在中國傳統(tǒng)的政治文化中，關(guān)于“封建”和“郡縣”的是非優(yōu)劣之爭(zhēng)因此長期以來主導(dǎo)了關(guān)于政治體制的爭(zhēng)論。明末清初，顧炎武提出了“寓封建之意于郡縣之中”的主張，就是要把（一定程度的）地方自治（封建）結(jié)合到中央集權(quán)（郡縣）的框架之中。顧炎武相信把封建制和郡縣制各自的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來才能實(shí)現(xiàn)對(duì)天下的有效治理。他認(rèn)為即使圣人再世其所能做的也是如此。

但是一直到改革開放前，這樣的局面并沒有在中國出現(xiàn)。民國時(shí)期曾經(jīng)有過短暫的中央和地方財(cái)政分權(quán)，但是因?yàn)榭谷諔?zhàn)爭(zhēng)和內(nèi)戰(zhàn)，這樣的分權(quán)并沒有真正實(shí)現(xiàn)。一直到改革開放，中國才出現(xiàn)了真正意義上的地方政府，有自己獨(dú)立的財(cái)權(quán)和事權(quán)，可以代表地方利益來謀求地方發(fā)展。這個(gè)改革實(shí)際上釋放出了中國歷史上幾千年被壓抑的地方發(fā)展的潛能，使其史無前例地爆發(fā)出來。如史正富在書中所強(qiáng)調(diào)的，中國改革開放三十多年所實(shí)現(xiàn)“超常增長”其動(dòng)力很大程度上來自于這里，來自于地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的持續(xù)而激烈的競(jìng)爭(zhēng)。

把中國的經(jīng)驗(yàn)放在近代世界歷史的背景下，我們對(duì)地方政府在中國近三十多年來發(fā)展中的作用可以有更深的了解。受西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，人們常常把西方近代化的經(jīng)驗(yàn)簡單地理解為私有企業(yè)、自由市場(chǎng)和放任的政府，其典型代表就是英美的發(fā)展道路。由主流經(jīng)濟(jì)學(xué)構(gòu)建出來的這種近代化敘事實(shí)際上遮蔽了許多重要的歷史面相。因?yàn)閷?shí)際上推動(dòng)西方近代化的并不只是私營企業(yè)在“自由市場(chǎng)”上進(jìn)行的個(gè)體水平的“公平競(jìng)爭(zhēng)”。在個(gè)體水平的競(jìng)爭(zhēng)之上，還有民族國家之間的競(jìng)爭(zhēng)，而且后者的重要性絲毫不亞于前者。研究近代經(jīng)濟(jì)史的人不會(huì)不知道所謂的德日道路。德國和日本是后起國家，要趕超英美這樣的先進(jìn)國家，沖破它們對(duì)后起國家設(shè)置的種種有形無形的壁壘和障礙，不得不依靠國家的力量。所以國家在德日等后起民族的趕超過程中起了很重要的主導(dǎo)的作用。德日道路的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在西方幾百年的近代化過程中，民族國家之間的競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)很重要的因素和動(dòng)力，其重要性甚至超出企業(yè)之間的個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)。而明清以來中國與西方相比逐漸落伍，不能自主地進(jìn)入近代，在某種程度上，是不是因?yàn)橹袊牡貐^(qū)之間沒有類似西方民族國家之間那樣的競(jìng)爭(zhēng)？而中國近三十多年來地方政府為發(fā)展而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)，是否就類似于西方近代史上民族國家之間的那種競(jìng)爭(zhēng)？

如果要把中國改革開放三十多年的發(fā)展跟西方三百年的近代化發(fā)展做一個(gè)比較的話，我們又不得不感謝郡縣制給我們帶來的好處。中國改革開放三十多年在某種程度上重復(fù)了西方近代化的路程。西方在三百多年的近代化過程中，幾百個(gè)（封建性的）政治實(shí)體逐漸整合為幾十個(gè)民族國家。這些政治實(shí)體和民族國家始終在不斷地競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)提供了很重要的發(fā)展動(dòng)力，但也造成很大的災(zāi)難。除了兩次世界大戰(zhàn)，還有民族國家之間無數(shù)次大大小小的廝殺。所以西方的近代化伴隨著不斷的戰(zhàn)爭(zhēng)、流血和破壞。這份政治遺產(chǎn)直到今天仍是困擾西歐政治進(jìn)一步整合（如歐盟）的噩夢(mèng)。而中國在這三十多年里，因?yàn)榭たh制的政治架構(gòu)仍在，盡管可以有很激烈的地方競(jìng)爭(zhēng)，但是在地方之上大一統(tǒng)的中央政府仍在那里，所以我們的地方競(jìng)爭(zhēng)不會(huì)造成像西方民族國家之間的那種戰(zhàn)爭(zhēng)。所以雖然歷史上郡縣制阻礙了中國的地方發(fā)展，但今天注入了“封建”活力的“郡縣”體制保證了我們可以用和平的方式來實(shí)現(xiàn)地方之間的有序競(jìng)爭(zhēng)，用和平的方式來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。從這一點(diǎn)來講，中國這三十多年來走過的道路具有獨(dú)特的世界意義。

中國三十多年來的這些經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊駷橹袊磥淼陌l(fā)展做借鑒呢？我覺得至少在上述討論的這個(gè)層面可以為今后的制度改革和建設(shè)找到一個(gè)很重要的切入點(diǎn)，這一點(diǎn)史正富在書里有很重要的提示。他說“中國目前亟待解決的問題是進(jìn)一步深化和細(xì)化中央與地方政府權(quán)力的合理配置，將分權(quán)制度化，通過立法來保障地方政府成為自主發(fā)展的主體”。這樣一個(gè)體制或許不僅可以為中國的進(jìn)一步改革和發(fā)展提供一個(gè)可操作的政治框架和可以進(jìn)一步擴(kuò)張成長的政治空間，而且可以為世界的發(fā)展提供一個(gè)不同于或超越民族國家模式的案例。