摘要：通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)建設(shè)用地現(xiàn)狀的分析，描述了當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)存在著農(nóng)民土地權(quán)利受損、土地資源浪費(fèi)、隱形市場(chǎng)泛濫等問(wèn)題，闡釋了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的可行性，提出通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機(jī)制賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)、加強(qiáng)管理防止耕地濫用、完善征地補(bǔ)償機(jī)制和社會(huì)保障體系等措施來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)建設(shè)用地；集體建設(shè)用地；城鄉(xiāng)一體化

當(dāng)前我國(guó)城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展不平衡，只有深入研究和解決了發(fā)展道路上的問(wèn)題，掌握城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建立的有效途徑，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)才能真正的建立起來(lái)。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的分割現(xiàn)狀與弊端

（一）城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割的現(xiàn)狀

目前我國(guó)的建設(shè)用地由城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地兩部分構(gòu)成，城鎮(zhèn)建設(shè)用地是指在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地既包括城鎮(zhèn)住宅和公共建筑用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。城鎮(zhèn)建設(shè)用地又稱城市國(guó)有土地，它的所有權(quán)歸國(guó)家，農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體。城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)的運(yùn)行比較規(guī)范和成熟，而農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)中土地的流轉(zhuǎn)由于政策法律的限制并未進(jìn)行市場(chǎng)化配置只是隱性存在。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和國(guó)家政策的影響，兩種權(quán)屬不同的建設(shè)用地一直處于割裂狀態(tài)，表現(xiàn)在：一方面，國(guó)家土地征收制度決定了國(guó)有建設(shè)用地具有凌駕于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)[1]，另一方面，我國(guó)目前實(shí)行的是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o法享有平等的權(quán)益。

（二）城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割的弊端

農(nóng)民土地權(quán)利受損。農(nóng)村建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中所獲得的收益應(yīng)該在土地的所有者、土地的原使用者和國(guó)家之間進(jìn)行合理的配置，但是由于相關(guān)法律法規(guī)的缺乏，導(dǎo)致分配方式模糊不清，農(nóng)民的利益很難保障。再加上農(nóng)村建設(shè)用地隱形交易的客觀存在，大量土地非法流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)利受損。

土地資源極大浪費(fèi)。農(nóng)村土地的低價(jià)以及土地建設(shè)無(wú)規(guī)劃性導(dǎo)致土地的無(wú)效利用和浪費(fèi)。城市化進(jìn)程加快，城市有限的土地資源難以負(fù)荷，只能夠向外擴(kuò)張，甚至有些城市過(guò)分強(qiáng)調(diào)外延的擴(kuò)張，而忽視對(duì)現(xiàn)有城市的土地資源合理而有效的利用，造成了有限土地資源的極大浪費(fèi)。

隱形市場(chǎng)泛濫。受國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和政策制度的影響，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)受限，一些人或者單位投機(jī)倒把，通過(guò)非正常手續(xù)將農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，甚至有些人將農(nóng)用耕地在未經(jīng)許可的情況下搞建設(shè)。

二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的可行性

（一）有助于推動(dòng)城市化進(jìn)程

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，土地實(shí)行雙軌制即國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)與集體建設(shè)用地市場(chǎng)相分離。城市對(duì)建設(shè)用地的需求逐漸增大只能向郊區(qū)外延，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)普遍存在，農(nóng)民集體的利益得不到保障，市場(chǎng)秩序混亂。為此，迫切需要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，保障高效和規(guī)范利用農(nóng)村集體建設(shè)土地，進(jìn)而有助于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城市化的進(jìn)程。

（二）有利于增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)村的房子沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證既不能上市流通又不能另作別用，農(nóng)民的承包地、宅基地也不能作為資本流動(dòng)，很難帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入。所以農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民或者集體都能從中獲得很大一部分收入，甚至可以享有土地的增值收入，有助于將低效、閑置的集體建設(shè)用地統(tǒng)一服務(wù)于城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)，緩解土地需求的壓力。

（三）確保國(guó)有與集體土地所有權(quán)主體的平等地位，規(guī)范土地市場(chǎng)

就我國(guó)目前而言，國(guó)有建設(shè)用地具有凌駕于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o法享有平等的權(quán)益，所以在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，實(shí)質(zhì)上確立了國(guó)有與集體土地所有權(quán)主體平等地位。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)就是要建立統(tǒng)一的交易平臺(tái)，打破城市與農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的不平衡，完善土地管理制度改革的重要舉措，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建立的有效途徑

（一）明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機(jī)制，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)

目前我國(guó)的農(nóng)村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)該確權(quán)發(fā)證，明確農(nóng)民的權(quán)益和產(chǎn)權(quán)主體，在此基礎(chǔ)上建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。明確產(chǎn)權(quán)要依靠土地登記確權(quán)，實(shí)行土地統(tǒng)一登記發(fā)證制度。依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，防止公權(quán)力侵占。相應(yīng)的建立土地的所有者、土地的使用者和政府共同獲利的權(quán)益分配機(jī)制。

（二）加強(qiáng)管理，防止耕地濫用

一方面，各級(jí)土地管理部門要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，制定符合實(shí)際的土地利用總體規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)行這一規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地用途管制，防止集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)和個(gè)人變相地通過(guò)各類集體建設(shè)用地渠道私下占用和轉(zhuǎn)用農(nóng)用地。另一方面，應(yīng)該打破政府壟斷，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，縮小政府的征地范圍，將其限定在公益用地的范圍內(nèi)，保障和維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）完善征地補(bǔ)償機(jī)制和社會(huì)保障體系，提高農(nóng)民福利

當(dāng)下，要想使隱形的市場(chǎng)消失，政府應(yīng)該完善征地補(bǔ)償機(jī)制，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民獲得切實(shí)的利益。在農(nóng)村建設(shè)用地入市后必須完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。農(nóng)民是靠土地為生的，土地入市流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民就是去了保障，政府應(yīng)該在生活、為生、醫(yī)療等方面給予保障，這樣農(nóng)民才能夠放心的將土地流轉(zhuǎn)出去，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

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