摘要 為了切實(shí)保護(hù)和利用耕地，當(dāng)前貴州省已全面開展非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地耕作層剝離利用。該研究從耕地、生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面分析了開展耕作層剝離利用的意義，根據(jù)相關(guān)政策法規(guī)分析其必要性經(jīng)濟(jì)合理性，并指出了耕作層剝離利用的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞 貴州?。桓鲗觿冸x利用；經(jīng)濟(jì)合理性；建議

中圖分類號(hào) S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）17-05582-01

貴州省經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處在快速發(fā)展的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)取得了前所未有的發(fā)展，較20世紀(jì)90年代初期的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)絕對(duì)數(shù)值增長(zhǎng)了幾十倍，尤其 “十二五”以來(lái)，全省主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速連續(xù)創(chuàng)下了貴州省近20年來(lái)的最高水平。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)占用耕地?zé)o法避免，建設(shè)用地的擴(kuò)張性導(dǎo)致建設(shè)用地與農(nóng)用地（耕地）之間矛盾愈來(lái)愈突出，直接影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食、生態(tài)安全。對(duì)此，貴州省人民政府高度重視，為全力保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最大程度保護(hù)耕地，減少生態(tài)破壞，提升耕地保護(hù)力度，要求把保護(hù)耕地提高到保護(hù)耕地耕作層土壤高度。筆者論述了非農(nóng)建占耕耕作層剝離利用的重要意義，對(duì)這一政策施行的必要性和經(jīng)濟(jì)合理性進(jìn)行分析，指出其可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出工作建議。

1 非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層剝離利用的重要意義

在過(guò)去的15年，貴州省靠開發(fā)利用耕地后備資源實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡”，保障了建設(shè)用地需求和支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但耕地后備資源已十分匱乏，其質(zhì)量和開發(fā)適宜度也不理想，已不能滿足耕地占補(bǔ)平衡的需要，過(guò)度開發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)后果難以預(yù)測(cè)。利用好耕作層剝離土壤，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有耕地占補(bǔ)平衡模式，加大現(xiàn)有耕地保護(hù)力度，提高現(xiàn)有耕地生產(chǎn)力，對(duì)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地（耕地）、生態(tài)用地3者平衡，保障糧食安全、生態(tài)安全意義深遠(yuǎn)。

貴州省地處長(zhǎng)江、珠江上域，為兩江生態(tài)屏障，巖溶發(fā)育強(qiáng)烈，石漠化和水土流失嚴(yán)重，過(guò)度開墾將給兩江流域生態(tài)帶來(lái)嚴(yán)重的問(wèn)題。利用好建設(shè)占用耕地耕作層土壤進(jìn)行中低產(chǎn)田土改造，轉(zhuǎn)外延式耕地占補(bǔ)平衡為內(nèi)部挖潛，避免耕地過(guò)度擴(kuò)張破壞生態(tài)平衡，同時(shí)可利用剝離耕作層土壤進(jìn)行石漠化治理等生態(tài)修復(fù)，其價(jià)值無(wú)法用經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。

貴州省耕地中低產(chǎn)田土所占比例較大，質(zhì)量等級(jí)低，中低產(chǎn)田土面積占耕地總面積約85%，約456萬(wàn)hm2，耕地質(zhì)量平均等級(jí)較全國(guó)平均水平低約3.5個(gè)等級(jí)，其中土壤構(gòu)成要素先天不足、土層淺薄是耕地質(zhì)量不高的主要限制因素。利用建設(shè)占用耕地肥沃的耕作層土壤進(jìn)行中低產(chǎn)田土改造，可有效提高現(xiàn)有耕地質(zhì)量，其整治潛力巨大，中低產(chǎn)田土平均提高平均1個(gè)等級(jí)，則相當(dāng)于增加50萬(wàn)hm2 9.04等（平均等級(jí)）耕地。

貴州省耕地后備資源數(shù)量和質(zhì)量難以繼續(xù)支持外延式占補(bǔ)平衡需求，開發(fā)利用條件較好、集中連片的耕地后備資源已基本開發(fā)殆盡，具備開發(fā)條件的規(guī)?；驹?3.33 hm2以下，稍具規(guī)模的，土層淺薄或土壤質(zhì)地差，開發(fā)利用條件較差。利用好建設(shè)占用耕地肥沃的耕作層土壤，可很好地彌補(bǔ)耕地后備資源的先天不足。

另外，研究非農(nóng)建設(shè)占用耕地的耕作層剝離利用，可從中探索研究耕地保護(hù)、占補(bǔ)平衡等方面的新方法、新途徑，以及建設(shè)用地方面的政策調(diào)整，尋求更適于貴州發(fā)展和資源保護(hù)的政策和方法。

2 耕作層剝離利用的必要性及可行性分析

2.1 法規(guī)及政策支持

（1）《土地管理法》第三十二條明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府可以要求占用耕地的單位將耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)或其他耕地的土壤改良，為實(shí)施耕作層剝離利用提供法律依據(jù)，并可依據(jù)本條將基本的剝離費(fèi)用納入用地單位的建設(shè)成本。

（2）貴州省人民政府黔府辦發(fā)【2012】22號(hào)及貴州省國(guó)土資源廳黔國(guó)土資發(fā)【2013】30號(hào)文，要求非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，必須進(jìn)行耕作層的剝離、保存和利用，并提出了具體的工作要求和獎(jiǎng)懲措施，使該項(xiàng)工作在貴州得以全面落實(shí)。

（3）國(guó)發(fā)【2012】2號(hào)文相關(guān)土地政策，對(duì)通過(guò)實(shí)施建設(shè)用地占用耕地耕作層剝離利用試點(diǎn)，探索創(chuàng)新新的土地利用及占補(bǔ)平衡方式提供了政策支持。

（4）耕地開墾費(fèi)、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等的收繳，為籌措建設(shè)用地占用耕地耕作層剝離利用資金提供了政策保障。

2.2 經(jīng)濟(jì)合理性

利用耕作層剝離土壤實(shí)施土地整治項(xiàng)目，項(xiàng)目估算主要含覆土區(qū)場(chǎng)地平整費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)、耕作層剝離、運(yùn)輸及覆土平整費(fèi)用。場(chǎng)地平整費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)與地形坡度、裸巖出露率及田土坎砌筑標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)；耕作層剝離運(yùn)輸費(fèi)用與剝離方式、選用機(jī)械設(shè)備類型等都有一定關(guān)系，但主要取決于剝離土壤運(yùn)距、轉(zhuǎn)運(yùn)次數(shù)，最經(jīng)濟(jì)的模式是耕作層剝離后直接運(yùn)往利用區(qū)，不存在轉(zhuǎn)運(yùn)和儲(chǔ)存。根據(jù)2014年3月造價(jià)信息測(cè)算，并推算耕作層剝離利用的合理經(jīng)濟(jì)半徑。

2.2.1

土地整治區(qū)場(chǎng)地平整、基礎(chǔ)設(shè)施。選取不同坡度級(jí)和田土坎類型進(jìn)行典型測(cè)算，平均每公頃場(chǎng)地平整費(fèi)在0.3萬(wàn)元（平整區(qū)5°以下，土坎）到27萬(wàn)元（平整區(qū)15°以上，干砌石坎）不等。

根據(jù)近3年貴州省土地整治項(xiàng)目預(yù)算構(gòu)成[1]，基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用平均每公頃約3萬(wàn)元。

2.2.2

耕作層土壤剝離、運(yùn)輸及覆土平整。為保證土地整治區(qū)的耕地質(zhì)量，整治區(qū)平均覆土厚度60 cm，平均每公頃覆土需6 000 m3[2]，則耕作層剝離與覆土平整費(fèi)用約4.5萬(wàn)元/hm2，用1 m3裝載機(jī)挖裝自卸汽車（15 t）運(yùn)車，不同運(yùn)距運(yùn)輸費(fèi)用見表1。每發(fā)生一次轉(zhuǎn)運(yùn)，平均每公頃增加費(fèi)用約6萬(wàn)元，運(yùn)距相應(yīng)縮短約6.0 km。

2.2.3

合理經(jīng)濟(jì)半徑。根據(jù)目前貴州耕地開墾費(fèi)、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等的收繳標(biāo)準(zhǔn)，3項(xiàng)合計(jì)水田約90萬(wàn)元/hm2，旱地約37.5萬(wàn)元/hm2推算，則用于整治水田的經(jīng)濟(jì)半徑至少50 km，最理想狀態(tài)下可達(dá)75 km，整治旱地的較為合理的經(jīng)濟(jì)半徑約10 km，最理想狀態(tài)下可達(dá)20 km。

由以上分析可知，非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層剝離利用在經(jīng)濟(jì)技術(shù)上是合理可行的，且耕作層剝離利用的經(jīng)濟(jì)半徑較大。

3 預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)及建議

3.1 預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)

非農(nóng)建設(shè)占用耕地的耕作層剝離利用具有重要的意義，政策法規(guī)支持也很充分，經(jīng)濟(jì)上可行，但在具體操作中還存在以下風(fēng)險(xiǎn)：

（1）未結(jié)合土地整治需求土量盲目進(jìn)行大量表土剝離，剝離表土得不到利用，將造成剝離及存儲(chǔ)資金浪費(fèi)，同時(shí)剝離土壤的存儲(chǔ)還會(huì)影響存儲(chǔ)地的土地利用。

（2）未根據(jù)建設(shè)占用耕地可剝離土量建設(shè)土地整治規(guī)模，剝離土壤不滿足需求量，造成土地整治區(qū)場(chǎng)地平整和基礎(chǔ)設(shè)施浪費(fèi)。

（3）缺乏規(guī)劃，工期安排不合理，導(dǎo)致所剝離土壤多次轉(zhuǎn)運(yùn)和長(zhǎng)期儲(chǔ)存，造成相應(yīng)資金的浪費(fèi)。

3.2 開展耕作層剝離利用相關(guān)工作建議

（1）貴州不同地區(qū)石漠化程度和土壤的稀缺性相差較大，在非石漠化地區(qū)，土壤不是耕地質(zhì)量和后備資源開發(fā)利用的主要制約因素，相反建設(shè)棄土堆場(chǎng)是一大問(wèn)題，耕作層剝離利用建議采取鼓勵(lì)性政策，對(duì)石漠化嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的地區(qū)，土壤資源稀缺，耕作層剝離利用建議采取剛性政策。

（2）結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)、交通、水利等專項(xiàng)規(guī)劃，編制同期土地整治專項(xiàng)規(guī)劃，將土地整治區(qū)與相關(guān)規(guī)劃緊密結(jié)合，使非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層剝離土壤同步得到充分利用。

（3）非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，要求結(jié)合占用耕地面積、耕作層土壤估算量編制耕作剝離利用方案，作為建設(shè)用地報(bào)件的要件材料。

（4）制定相關(guān)管理辦法和技術(shù)規(guī)范，確保各項(xiàng)工作有序、規(guī)范開展。

參考文獻(xiàn)

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