摘要 臺(tái)灣地區(qū)市地重劃的目的在于促進(jìn)城市土地的有效利用，提高土地價(jià)值。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況與臺(tái)灣市地重劃初期具有一定的可比性，通過可行性分析結(jié)果，最終確定可以借鑒臺(tái)灣市地重劃模式中的有益經(jīng)驗(yàn)，以達(dá)到為城市用地者提供更多的城市土地，對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)行最有利補(bǔ)償?shù)饶康摹?/p>

關(guān)鍵詞 市地重劃;內(nèi)蒙古自治區(qū);應(yīng)用建議

中圖分類號(hào) S28 "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A "文章編號(hào) 0517-6611（2014）32-11515-03

基金項(xiàng)目 內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新（創(chuàng)業(yè)）人才團(tuán)隊(duì)“內(nèi)蒙古土地資源數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)監(jiān)測與可持續(xù)利用研究”創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”（2013～2015年）資助項(xiàng)目。

作者簡介 徐艷紅（1975- ），女，河南禹州人，工程師，從事土地政策研究。

收稿日期 20141008

1 臺(tái)灣地區(qū)市地重劃政策的基本情況

臺(tái)灣地區(qū)實(shí)施市地重劃政策初期，主要目的是通過土地的重新劃定，以實(shí)現(xiàn)土地的更好利用。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城市土地供需矛盾的加劇，市地重劃的目的發(fā)生了一些變化，其主要目的在于通過重新劃分這一有效手段，使得城市土地得以更有效利用，并能在保持現(xiàn)有城市土地資源的條件下，挖掘城市用地潛力，為城市用地者提供更多的城市土地，并通過整體規(guī)劃等技術(shù)手段提高土地的價(jià)值[1-3]。

1.1 實(shí)施的基本條件

1.1.1 健全的法律體系。

臺(tái)灣地區(qū)《平均地權(quán)條例》第六章第58～67條中對(duì)市地重劃做了原則性的規(guī)定，此基礎(chǔ)上，臺(tái)灣地區(qū)《市地重劃實(shí)施辦法》又對(duì)市地重劃的流程及具體操作方法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

1.1.2 良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

20世紀(jì)80年代以來，臺(tái)灣地區(qū)通過進(jìn)口替代、出口擴(kuò)張、結(jié)構(gòu)調(diào)整與自由化改革的發(fā)展軌跡，經(jīng)濟(jì)獲得了較快發(fā)展。到1991年，臺(tái)灣地區(qū)人均GDP達(dá)到8 341美元（折合人民幣69 049元），并呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的態(tài)勢。

1.1.3 政策導(dǎo)向及民眾意愿高漲。

在市地重劃實(shí)施前，當(dāng)?shù)卣隽舜罅康男麄鞴ぷ鳎荚谔岣吖姷恼J(rèn)識(shí)水平，鼓勵(lì)公眾積極參與。

1.1.4 相關(guān)利益的合理計(jì)算與分配。臺(tái)灣地區(qū)

《市地重劃實(shí)施辦法》第五章計(jì)算負(fù)擔(dān)及分配設(shè)計(jì)專門對(duì)負(fù)擔(dān)及利益的相關(guān)計(jì)算進(jìn)行了規(guī)定，明確了分配原則和方法，有效地增強(qiáng)了市地重劃的可操作性。

1.1.5 政府主管部門細(xì)致而富有成效的工作。臺(tái)灣地區(qū)市地重劃由各級(jí)主管機(jī)關(guān)辦理，必要時(shí)需要組設(shè)市地重劃委員會(huì)。委員會(huì)負(fù)責(zé)各相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)工作，每項(xiàng)工作均有對(duì)應(yīng)的部門具體負(fù)責(zé)。

1.2 市地重劃的核心內(nèi)容與實(shí)施難點(diǎn)分析

1.2.1 核心內(nèi)容。

（1）資金來源。市地重劃是利用民間資源積極開發(fā)城市或社區(qū)的有效方法，實(shí)施工程費(fèi)及公共設(shè)施用地均由土地所有權(quán)人分擔(dān)，將重劃后保留的一部分土地出售后所得的資金，用來支付重劃過程中所產(chǎn)生的規(guī)劃費(fèi)、工程費(fèi)等各種費(fèi)用。因此，重劃不受政府財(cái)政資金的限制，可以大大緩解政府的財(cái)政壓力。

（2） 規(guī)劃及實(shí)施。市地重劃由政府統(tǒng)一組織和實(shí)施，對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，在符合都市計(jì)劃（即城市規(guī)劃）的前提下，通過規(guī)劃措施進(jìn)行改造整治，提高土地利用效率，并改善土地利用條件，美化周圍環(huán)境。市地重劃工程由臺(tái)灣地區(qū)政府的都市發(fā)展局負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工，重劃后，政府通過公告的形式分配土地面積，土地所有權(quán)人可以在公告期內(nèi)，提出異議，申請調(diào)整或處置。

（3）分配計(jì)劃。市地重劃后的土地按原有位次發(fā)還給原土地所有權(quán)人，其發(fā)還面積至少為原面積的55%，建設(shè)公共設(shè)施所需要的土地由土地所有權(quán)人按受益程度比例分?jǐn)偂Ｍ恋厮袡?quán)人的利益體現(xiàn)在市地重劃后，由于道路、公園等基礎(chǔ)設(shè)施的配套齊全、土地用途的轉(zhuǎn)變而導(dǎo)致的地價(jià)大幅度增長[4-6]。

1.2.2 實(shí)施難點(diǎn)。

（1）市地重劃負(fù)擔(dān)問題。

市地重劃負(fù)擔(dān)是指每一個(gè)參加重劃的土地所有權(quán)人，按其土地受益比例應(yīng)分擔(dān)的義務(wù)。這種負(fù)擔(dān)主要是指公共設(shè)施用地、工程費(fèi)用、重劃費(fèi)用及貸款利息等，合計(jì)以不超過該土地所有權(quán)人參加重劃土地面積的45%。但實(shí)際辦理時(shí)究應(yīng)如何計(jì)算其受益比例，并無明確的計(jì)算方法和規(guī)定，因此，在執(zhí)行時(shí)容易發(fā)生爭議，以致影響重劃的進(jìn)行。每一個(gè)土地所有權(quán)人所負(fù)擔(dān)的重劃費(fèi)用，主要由于土地坐落位置優(yōu)劣及需要公共設(shè)施用地多少而有所不同，用法律強(qiáng)行限制規(guī)定并不合理。因此，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況及具體項(xiàng)目分析而定。

（2） 市地重劃土地分配問題。

土地分配是辦理市地重劃土地所有權(quán)人最關(guān)心的問題，也是區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)人參與重劃意愿的重要指標(biāo)。臺(tái)灣地區(qū)《平均地權(quán)條例》第60條對(duì)重劃土地分配方式做了原則性的規(guī)定，即按地價(jià)數(shù)額及受益比例辦理，《市地重劃實(shí)施辦法》設(shè)有專章規(guī)定計(jì)算負(fù)擔(dān)及分配設(shè)計(jì)，但這兩項(xiàng)法律條文均沒有明確的計(jì)算方法和公式，除從事土地分配的專業(yè)人員較為了解外，一般土地所有權(quán)人很少能運(yùn)用《市地重劃實(shí)施辦法》所規(guī)定的方法檢查其所分配的面積是否正確合理。

（3）政府內(nèi)部分工問題。

市地重劃的實(shí)施主體是政府，其主要業(yè)務(wù)內(nèi)容包括了土地規(guī)劃、設(shè)計(jì)、測量、分割、計(jì)算負(fù)擔(dān)、土地改良物拆遷補(bǔ)償以及重劃工程施工等，需要政府多個(gè)相關(guān)部門配合才能推動(dòng)發(fā)展。由于政府組織內(nèi)部對(duì)重劃業(yè)務(wù)無明確的分工制度，造成各部門推責(zé)諉過的現(xiàn)象，影響重劃工作的進(jìn)行。同時(shí)，重劃業(yè)務(wù)分散在各個(gè)部門，各單位間不相隸屬，各自為政，缺乏主動(dòng)積極的精神，造成事權(quán)不統(tǒng)一，增加了業(yè)務(wù)推展的困難度。

（4）私人利益與公共利益相協(xié)調(diào)的問題。

市地重劃是一項(xiàng)精密的工程，牽涉到公眾的利益，因此如何在公共利益與私人利益間求得適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，讓公眾所受到的沖擊減小到最低程度，顯得至關(guān)重要。

2 內(nèi)蒙古自治區(qū)借鑒市地重劃經(jīng)驗(yàn)的可行性分析

2.1 優(yōu)勢分析

2.1.1 土地公有制有利于政策實(shí)施?！杜_(tái)灣土地法》第二章第10條“中華民國領(lǐng)域內(nèi)之土地，屬于中華民國人民全體，其經(jīng)人民依法取得所有權(quán)者，為私有土地。私有土地所有權(quán)消滅者，為國有土地”。也就是說，臺(tái)灣地區(qū)土地可以是私有土地，所有權(quán)和使用權(quán)不分離，而大陸地區(qū)土地為國有土地或集體土地，不存在私有土地，所有權(quán)和使用權(quán)是相分離的。所有權(quán)性質(zhì)的不同，使得大陸地區(qū)在借鑒市地重劃政策時(shí)，較容易實(shí)施。因?yàn)橥恋厮袡?quán)不是國有土地就是集體土地，土地所有權(quán)人作為一個(gè)整體更容易協(xié)調(diào)。但還存在土地使用權(quán)重劃的問題，因此在實(shí)施過程中還要充分考慮土地使用者的意愿和權(quán)利，以及土地使用者的負(fù)擔(dān)和利益的分配。

2.1.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展達(dá)到政策實(shí)施水平。

2002年以來，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)增長速度連續(xù)8年在全國保持第一，2012年，全區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值15 988.34億元，按可比價(jià)格計(jì)算，增長11.7%。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)增加，2006～2011年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)出不斷增加的趨勢（圖1），2011年自治區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.62%，超過同期全國51.27%的平均水平，僅次于臺(tái)灣地區(qū)1990年實(shí)施市地重劃政策時(shí)67.1%的水平。

圖1 2006～2011年內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)化率趨勢

城鎮(zhèn)化率的增加必然會(huì)增加城市建設(shè)用地的需求量，2000～2011年內(nèi)蒙古自治區(qū)土地利用計(jì)劃使用情況反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。2000～2011年內(nèi)蒙古自治區(qū)國家下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)與實(shí)際用地量對(duì)比見表1。

由表1可知，2003年以前內(nèi)蒙古新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)有盈余，自2004年起，各項(xiàng)投資效益顯現(xiàn)，用地需求迅速增大，計(jì)劃指標(biāo)明顯緊張，但是由于新增建設(shè)占用未利用地沒有納入計(jì)劃管理，因此用地計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展之間的矛盾還未突顯。從2007年開始，未利用地納入新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)管理，從而表現(xiàn)出新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)缺口較大。到2009年自治區(qū)需使用的用地指標(biāo)達(dá)到21 500 hm2，其中國家下達(dá)自治區(qū)用地計(jì)劃指標(biāo)僅11 593 hm2，實(shí)際缺口很大。在這種形勢下，結(jié)合自治區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度分析，內(nèi)蒙古自治區(qū)已具備借鑒市地重劃的經(jīng)濟(jì)條件。

表1 2000～2011年內(nèi)蒙古自治區(qū)國家下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)與實(shí)際使用地量對(duì)比hm2

年份國家下達(dá)計(jì)劃建

設(shè)用地指標(biāo)實(shí)際使用量盈余

200012 0002 1159 885

20016 5002 6683 832

20026 5001 9334 567

20036 5005 2151 285

20045 0005 0000

20054 6004 642-42

20065 3005 3000

200711 60011 56634

200812 92712 91215

200911 59321 500-9 907

201011 53311 5330

201113 63313 633 "0

2.1.3 城市土地整理、舊城改造等措施為政策實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

從目的上講，我國大陸地區(qū)城市土地整理、舊城改造與臺(tái)灣地區(qū)的市地重劃殊途同歸，都是為了改善城市居住和工作環(huán)境，建設(shè)公共設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃，提高城市土地集約節(jié)約利用程度，優(yōu)化城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)。但是兩者的做法不同，前者的實(shí)施主體是政府，而后者主要是已經(jīng)取得土地使用權(quán)的開發(fā)企業(yè)。土地開發(fā)企業(yè)往往都是以盈利為目的的，在開發(fā)土地過程中，為了經(jīng)濟(jì)效益的最大化，容易忽視社會(huì)效益和生態(tài)效益，這也是在拆遷過程中出現(xiàn)種種問題的根源所在。由于大陸地區(qū)已經(jīng)開展了城市土地整理、舊城改造等相關(guān)工作，因此在借鑒臺(tái)灣地區(qū)市地重劃時(shí)就具備了一定的基礎(chǔ)條件，并能結(jié)合實(shí)際情況找到工作開展的側(cè)重點(diǎn)。

2.2 劣勢分析

2.2.1 征地補(bǔ)償存在爭議。目前，我國大陸地區(qū)征地補(bǔ)償?shù)闹黧w是政府，在征地補(bǔ)償過程中，集體土地只是作為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)資料，其財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性在征地過程中沒有得以體現(xiàn)。因此，征地補(bǔ)償是按照土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及青苗補(bǔ)償費(fèi)等進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償金額無法體現(xiàn)農(nóng)民在土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，因而由于補(bǔ)償問題頻頻引發(fā)農(nóng)民上訪，造成負(fù)面社會(huì)影響，不利于城市建設(shè)工作的推進(jìn)。

2.2.2 缺少法律和政策支持。臺(tái)灣地區(qū)的市地重劃工作是以《平均地權(quán)條例》、《都市土地重劃實(shí)施辦法》、《獎(jiǎng)勵(lì)都市土地所有權(quán)人辦理重劃辦法》等專業(yè)立法為基礎(chǔ)的，并對(duì)市地重劃的各項(xiàng)程序及操作方法都規(guī)定得非常詳細(xì)和具體，便于市地重劃的政府、公眾和其他當(dāng)事人執(zhí)行和操作，而我國大陸地區(qū)城市土地整理、舊城改造工作目前沒有一部專門的法律法規(guī)，主要依據(jù)是《土地管理法》和《土地復(fù)墾管理辦法》等比較寬泛的法律法規(guī)，不利于具體工作的開展。

3 可借鑒的主要內(nèi)容及建議

3.1 借鑒內(nèi)容

3.1.1 "市地重劃的開發(fā)模式。借鑒市地重劃的開發(fā)模式，在舊城區(qū)改造以及新區(qū)開發(fā)中積極調(diào)動(dòng)社會(huì)資金參與，利用級(jí)差地租合理置換土地，緩解市政改造資金不足壓力，同時(shí)使城市土地得到合理的配置和利用。

3.1.2 市地重劃的補(bǔ)償思路。

借鑒臺(tái)灣地區(qū)的市地重劃制度，改進(jìn)現(xiàn)有實(shí)踐中的征地補(bǔ)償思路。臺(tái)灣地區(qū)的市地重劃很好地體現(xiàn)了孫中山先生“漲價(jià)歸公”的精神[7]，不僅沒有遭到民眾反對(duì)，反而深受歡迎，甚至主動(dòng)申請市地重劃。因此，有必要結(jié)合現(xiàn)有的土地使用制度，吸取市地重劃的精髓，探索一種更加合理的征地補(bǔ)償模式，使征地過程中土地增值收益的利益分配更加公平[8]。

3.2 借鑒建議

3.2.1 慎重選擇市地重劃適用區(qū)域。

在選擇適用區(qū)域時(shí)，應(yīng)建立完善的區(qū)域評(píng)估體系，重點(diǎn)從土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的意愿、資金保障、地區(qū)發(fā)展?jié)摿?、人口增長等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，研究選擇區(qū)域試行市地重劃的可行性[9]。

3.2.2 出臺(tái)市地重劃相關(guān)法律法規(guī)政策，保障具體工作的順利實(shí)施。

法律法規(guī)是市地重劃實(shí)施的重要保障。借鑒臺(tái)灣實(shí)施市地重劃的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合內(nèi)蒙古自治區(qū)的具體情況，出臺(tái)適合自治區(qū)區(qū)情的法規(guī)政策，重點(diǎn)明確土地受益比例（負(fù)擔(dān)）及補(bǔ)償，給出詳細(xì)的計(jì)算公式，可允許根據(jù)具體項(xiàng)目和地區(qū)的不同對(duì)公式參數(shù)進(jìn)行修改以滿足不同條件的需求。明確工程驗(yàn)收條件，嚴(yán)格控制工程質(zhì)量。

3.2.3 明確政府內(nèi)部分工。明確政府內(nèi)部各相關(guān)部門的職責(zé)，并設(shè)定相關(guān)流程及處置期限，設(shè)立專門小組協(xié)調(diào)各部門之間出現(xiàn)的問題，充分調(diào)動(dòng)各部門人員的積極性，提高辦事效率。

3.2.4 加大宣傳，激發(fā)公眾參與的積極性。

任何重大決策的順利實(shí)施都離不開公眾的參與和支持。因此，在市地重劃實(shí)施前，應(yīng)對(duì)公眾進(jìn)行宣傳教育，提高公眾認(rèn)識(shí);在實(shí)施過程中，增加意見陳述管道，建立雙向或多方溝通機(jī)制，并為公眾建立可利用或可尋求幫助的有效途徑。同時(shí)，制定一些特殊的優(yōu)惠政策是激發(fā)公眾參與積極性的主要方式。

3.2.5 借鑒市地重劃補(bǔ)償方式。

在城市建設(shè)征收土地的過程中，可以參照市地重劃的補(bǔ)償方式。在農(nóng)村集體土地被征收時(shí)，通過規(guī)劃設(shè)計(jì)、調(diào)整改造等措施提高被征收土地的利用效率，同時(shí)，規(guī)劃預(yù)留出部分土地用于返還給被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織自行管理，用于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的長期發(fā)展。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許集體經(jīng)濟(jì)組織將土地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓或作價(jià)入股合辦企業(yè)，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題，減輕政府的財(cái)政壓力，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的盟市，集體經(jīng)濟(jì)組織無法自行經(jīng)營管理創(chuàng)造收入的，可以采用貨幣補(bǔ)償與返還土地相結(jié)合的方式進(jìn)行補(bǔ)償。

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42卷32期 " " " " " " " "徐艷紅等 臺(tái)灣地區(qū)市地重劃在內(nèi)蒙古自治區(qū)的借鑒探析