沈陽市養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

（一）取得的成績

1.在全國率先提出“四位一體”的養(yǎng)老服務(wù)體系

早在“十一五”期間，沈陽市就在全國率先提出建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐“三位一體”的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，之后又探索加入“企事業(yè)參與為補(bǔ)充”“四位一體”的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化模式。

2.建設(shè)速度明顯加快

2009年沈陽市119名人大代表聯(lián)名提出“應(yīng)對我市人口老齡化”議案后，沈陽市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)速度明顯加快。例如：同年沈陽市實(shí)施“晚愛工程”，僅用三年時(shí)間就增加機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位13200張，占現(xiàn)有床位總數(shù)2.9萬張的45.52%。

3.推行“以房養(yǎng)老”新模式

2012年，沈陽市政府出臺(tái)《沈陽市“以房養(yǎng)老”工作推進(jìn)方案》，與招商銀行沈陽分行協(xié)調(diào)，推出了以房養(yǎng)老個(gè)人貸款產(chǎn)品，目前正在積極探索中。

4.建設(shè)現(xiàn)代化居家養(yǎng)老社區(qū)

沈陽市在城市開發(fā)建設(shè)中，將養(yǎng)老服務(wù)需求納入新建設(shè)的住宅小區(qū)，目前已有多個(gè)項(xiàng)目在實(shí)施。在現(xiàn)代化居家養(yǎng)老社區(qū)內(nèi)，園區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)角、坡道，房間采光、室內(nèi)應(yīng)急呼叫等按照老年人專用標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)建設(shè)。園區(qū)配有專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人員，實(shí)現(xiàn)關(guān)上門獨(dú)自居住，按呼叫鍵有服務(wù)人員上門服務(wù)的新型居家養(yǎng)老模式。同時(shí)引進(jìn)社區(qū)醫(yī)療體系，在園區(qū)設(shè)立醫(yī)院分院，為居家老人提供醫(yī)療服務(wù)保障。

5.在農(nóng)村建設(shè)老年托養(yǎng)中心

在農(nóng)村開展常年病人家庭大病托管工作，將低保及低保邊緣戶家庭中患精神病及失能的老人集中起來進(jìn)行康復(fù)和托管。目前已在遼中、新民、康平、法庫和蘇家屯區(qū)建設(shè)了6個(gè)康復(fù)托管中心，收養(yǎng)托管對象644人。

（二）存在的問題

沈陽市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)尚處于起步階段，覆蓋老年人的數(shù)量十分有限，服務(wù)水平和質(zhì)量不高，在城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部不均衡問題突出，與先進(jìn)城市相比差距明顯。

沈陽市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的問題主要表現(xiàn)為6個(gè)嚴(yán)重“不適應(yīng)”。

1.社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾十分突出，與人口老齡化的挑戰(zhàn)嚴(yán)重不適應(yīng)

⑴沈陽市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求特別巨大

隨著老齡化、高齡化、空巢化、失能化程度的逐年加劇和失能老人越來越多，沈陽市社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)需求越來越大。

第一，沈陽市老齡化程度高居全國15個(gè)副省級(jí)城市榜首。2012年，沈陽市戶籍60歲以上老年人口有133.86萬，占戶籍總?cè)丝诘?8.53%，在全國15個(gè)副省級(jí)城市中與大連市并列第1位，而沈陽市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力僅居15個(gè)副省級(jí)城市的第10位，為“未富先老”。見圖1-1（圖中從左至右為2012年各城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名順序，廣州為最高，廈門為最低）。

遼寧省老年人口比重在全國遙遙領(lǐng)先情況見附表1。

第二，再過10年沈陽市老齡化率可能達(dá)到1/3?！笆濉逼陂g，沈陽市進(jìn)入老年人口快速增長期，每年全市老年人口以6%的速度增加。2015年全市老年人口將達(dá)到164.6萬，占總?cè)丝诘?1.6%，80歲以上老年人口將達(dá)到37萬，占老年人總數(shù)的22.5%。

到2050年中國老年人口將占全國總?cè)丝?0%以上；上海到2015年老年人口就將占總?cè)丝诘慕?0%。估計(jì)沈陽市再過10年即到2023年老年人口將占總?cè)丝诘?/3左右。

第三，沈陽市空巢、失能老人數(shù)量龐大。到“十二五”末期，沈陽市空巢老人將超過老年人口總數(shù)的80%以上，即達(dá)到131.7萬人。上海市“十二五”期間獨(dú)生子女父母將逐漸成為新增老年人群的主體，從2013年起，新增老年人口中的80%以上將為獨(dú)生子女父母。沈陽市也大體如此?！?21”的家庭模式使社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求更加巨大。

到“十二五”期末，全國部分失能和完全失能的老年人將占老年人總數(shù)的19.5%。到2015年遼寧省18.8%的老年人口（空巢老人、特困老人、失能老人等）需要不同形式的長期護(hù)理。按18.8%的比例推算，到2015年沈陽市將有30.9萬老年人口需要長期護(hù)理。

⑵沈陽市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足

第一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足。到2013年7月，沈陽市城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有養(yǎng)老床位2.9萬張，平均每千名老人21.7張，僅比全國平均水平21.5張多0.2張，僅占到2015年需要長期護(hù)理老年人口的9.4%。

第二，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足。2011年，沈陽市尚有52.4%社區(qū)沒有建立老年日間照料站。已建的社區(qū)日間照料站設(shè)施不全，缺乏后續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)資金，部分已改作它用，甚至徒有虛名。本課題組2013年7月調(diào)查（以下簡稱本課題組調(diào)查）了解到，截止2013年7月，作為全國養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化工作示范區(qū)的和平區(qū)和沈河區(qū)，建成社區(qū)日間照料站的數(shù)量，分別只占全區(qū)社區(qū)總數(shù)的60%和58%。見表1-1。沈陽市最好的社區(qū)老年日間照料站只有兩張床，建筑面積大都為一二百平方米，房屋和設(shè)施很少為老年人專用，大都與“黨員之家”、“農(nóng)民工之家”、“職工之家”等共用。

第三，老年人醫(yī)療康復(fù)護(hù)理設(shè)施嚴(yán)重不足。2011年沈陽市老年人醫(yī)療康復(fù)護(hù)理需求量為44.72%，但為高齡老人提供專業(yè)護(hù)理和臨終關(guān)懷服務(wù)的“愛心護(hù)理院”還處于空白。到2013年7月，沈陽市在遼中、新民、康平、法庫和蘇家屯區(qū)利用農(nóng)村敬老院和民辦醫(yī)院，共建設(shè)了6個(gè)康復(fù)托管中心，設(shè)床位650張，只收養(yǎng)了農(nóng)村低保及低保邊緣戶家庭中的患精神病及失能的老644人。

第四，老年人應(yīng)急呼叫設(shè)施嚴(yán)重不足。截止2012年12月，沈陽市僅為2.2萬戶空巢高齡、特困老年人家庭免費(fèi)安裝了應(yīng)急呼叫器。

第五，沈陽市一些社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)指標(biāo)低于全省平均水平。社會(huì)養(yǎng)老床位數(shù)占全部老年人口數(shù)的比例，沈陽市2012年的水平比全省2010年的水平還低。見圖1-2。

截止2013年7月，和平、沈河、于洪、蘇家屯和新民5個(gè)區(qū)（市），平均每千名老年人擁有社會(huì)養(yǎng)老床位13張，其中最低的7張，最高的18張。見表1-1。

遼寧省老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃提出，到“十二五”末期，全省“實(shí)現(xiàn)每千名老人擁有各類養(yǎng)老床位數(shù)35張”。沈陽市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃提出，“到2015年，全市養(yǎng)老床位總數(shù)要達(dá)到5萬張”，即每千名老人擁有各類養(yǎng)老床位數(shù)30張，比全省平均水平低5張。

2.農(nóng)村除敬老院外社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)基本空白，與新型城鎮(zhèn)化的要求嚴(yán)重不適應(yīng)

沈陽市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)二元化差距明顯，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施短缺更為嚴(yán)重。

農(nóng)村除以“五?！崩先藶閷ο蟮木蠢显汉蜆O少數(shù)民辦養(yǎng)老院外，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)基本空白。

3.民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，與社會(huì)化、市場化的要求嚴(yán)重不適應(yīng)

時(shí)至今日，沈陽市城鄉(xiāng)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)只分別招收農(nóng)村“五保”老人和城市“三無”老人，城鄉(xiāng)其他有到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求的老人只能到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，但沈陽市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，民辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供給嚴(yán)重不足。

⑴沈陽市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比偏低

2008年，沈陽市城鎮(zhèn)有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)54家，占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)175家的30.9%。？同年，遼寧省城鄉(xiāng)有755家養(yǎng)老院，其中民辦養(yǎng)老院是主力軍，有632家，占84%；公辦養(yǎng)老院有123家，占16%。

本課題組調(diào)查了解到，沈陽市和平區(qū)、沈河區(qū)、于洪區(qū)、蘇家屯區(qū)和新民市現(xiàn)共有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)20家，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)22家，民辦占52%（見表1-1）。雖然民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比重大幅度上升，但仍然遠(yuǎn)未到2008年遼寧省的平均水平。

⑵沈陽市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率偏低

與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”形成鮮明對比的是，沈陽市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低。本課題組調(diào)查了解到，2013年沈陽市和平、沈河、于洪、蘇家屯和新民5個(gè)區(qū)（市）民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均入住率為55%（見表1-1）。2013年蘇家屯區(qū)新開辦了3家民辦養(yǎng)老院，每家只有幾個(gè)老人入住，大量床位閑置。

沈陽市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大量床位閑置同時(shí)并存。

⑶沈陽市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收益偏低

沈陽市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大都收益偏低，有些舉步維艱。和平區(qū)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都賠錢，都還有別的生意貼補(bǔ)養(yǎng)老院。蘇家屯區(qū)民辦養(yǎng)老院沒有掙錢的，（投資不賺錢）對他們是“極大打擊”。于洪區(qū)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍規(guī)模小、運(yùn)營弱，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的大多是年高體弱、收入低的老年人，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營利潤大大減少，很難積累資金擴(kuò)大規(guī)模。

⑷黑養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有市場需求，難以取締

從表1-1可看出，未經(jīng)政府批準(zhǔn)的黑養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，除了和平區(qū)和新民市未做統(tǒng)計(jì)外，沈河區(qū)、于洪區(qū)和蘇家屯區(qū)共有21家，占這3個(gè)區(qū)包括黑養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)的全部養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的45%。這些黑養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條件很差，不安全，民政部門曾經(jīng)多次下令取締，但因其設(shè)在社區(qū)內(nèi)方便群眾，價(jià)格低廉，適應(yīng)了部分養(yǎng)老需求，有市場，加之民政部門沒有強(qiáng)制取締的執(zhí)法手段，至今依然存在。

這樣，沈陽市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足，與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大量床位閑置和黑養(yǎng)老機(jī)構(gòu)適應(yīng)部分養(yǎng)老需求同時(shí)并存。

4.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，與產(chǎn)業(yè)化的要求嚴(yán)重不適應(yīng)

調(diào)查顯示，雖然沈陽市近些年在發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)方面取得了一定成績，但老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然整體滯后。老齡產(chǎn)業(yè)認(rèn)知程度低，缺乏整體發(fā)展規(guī)劃，尚未建立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)組織，科研力量薄弱，資金投入?yún)T乏，產(chǎn)品開發(fā)不足。

5.養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)滯后，與專業(yè)化的要求嚴(yán)重不適應(yīng)

沈陽市養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)護(hù)理人員短缺，培養(yǎng)滯后。2011年，沈陽市失能半失能老年人需要養(yǎng)老護(hù)理人員大體7.5萬人左右，而全市專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理員的培養(yǎng)還處于起步階段，取得職業(yè)護(hù)理資格的不到500人。2012年沈陽市養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會(huì)先后組織了5期養(yǎng)老護(hù)理人員免費(fèi)培訓(xùn)班，只有570余人參加了中級(jí)職業(yè)資格培訓(xùn)。

沈陽市養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低，待遇較差，許多是年齡大、文化低的就業(yè)困難人員。養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊(duì)伍規(guī)模偏小。

本課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前沈陽市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的瓶頸問題之一是人才短缺，護(hù)理隊(duì)伍素質(zhì)不高。

6.管理體制不順，與加強(qiáng)管理的要求嚴(yán)重不適應(yīng)

沈陽市對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的管理體制，基本上還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理體制，不是市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理體制；基本上還是人口沒有老齡化時(shí)期的管理體制，不是人口老齡化時(shí)期尤其嚴(yán)重老齡化時(shí)期的管理體制。

⑴民政系統(tǒng)的職能定位影響社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展

從新中國成立至今，我國民政系統(tǒng)在養(yǎng)老服務(wù)方面的職能定位一直是社會(huì)救助，因此在涉老服務(wù)對象上，必然側(cè)重農(nóng)村“五?！崩先?、城市“三無”老人和城鄉(xiāng)“低?！必毨Ю先?；在涉老服務(wù)內(nèi)容上，必然側(cè)重經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和生活照料，造成養(yǎng)老服務(wù)對象單一、內(nèi)容單一。應(yīng)對人口老齡化養(yǎng)老服務(wù)對象是全體老年人，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容包括方方面面，超出了民政系統(tǒng)的傳統(tǒng)職能定位，如果民政系統(tǒng)未得到新的賦權(quán)，或者民政系統(tǒng)仍然按照傳統(tǒng)職能定位抓社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，必然影響社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展。

⑵民政系統(tǒng)內(nèi)部對養(yǎng)老服務(wù)的管理 “政出多處”，力量分散

現(xiàn)在，沈陽市民政局內(nèi)部涉及養(yǎng)老服務(wù)的處室有4個(gè)，分別分管城市養(yǎng)老院、城鄉(xiāng)“低?！?、農(nóng)村養(yǎng)老院和“五保”老人、重大政策，涉老服務(wù)管理“政出多處（室）”。而且其中3個(gè)處各有多個(gè)職責(zé)，如社會(huì)福利與社會(huì)事務(wù)處有9個(gè)職責(zé)，養(yǎng)老服務(wù)只是其中一項(xiàng)職責(zé)，力量分散。

⑶老齡辦作用發(fā)揮不理想

各級(jí)老齡辦的規(guī)格、編制、經(jīng)費(fèi)基本還是1990年的水平，至今沒有提高，與西安、成都（均為正局級(jí)單位、內(nèi)設(shè)3個(gè)處，2010年工作經(jīng)費(fèi)分別為186萬元、253萬元）等副省級(jí)市相比存在差距。各區(qū)、縣（市）的老齡辦除2個(gè)區(qū)外都不同程度地弱化，有的被撤銷。各級(jí)老齡辦整體上履行職責(zé)力度弱、效能低。

（三）存在問題的原因

沈陽市社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)存在問題的原因，主要是“四個(gè)不足”。

1.思想認(rèn)識(shí)不足

⑴對人口老齡化和養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的重要性認(rèn)識(shí)不足

對人口老齡化形勢的嚴(yán)峻性認(rèn)識(shí)不足，對老齡化給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的的深刻影響認(rèn)識(shí)不足，對老齡問題的特殊性認(rèn)識(shí)不足，對養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的重要性、緊迫性認(rèn)識(shí)不足，對與先進(jìn)地區(qū)的差距認(rèn)識(shí)不足；強(qiáng)調(diào)慣例，忽視改革創(chuàng)新；有希望工程無夕陽工程，有關(guān)心下一代工程無關(guān)心上一代工程等。

⑵養(yǎng)老服務(wù)觀念陳舊

在子女盡孝與社會(huì)養(yǎng)老之間筑起一堵道德高墻，在家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老之間挖了一條責(zé)任鴻溝，弱化或規(guī)避社會(huì)與政府的責(zé)任與義務(wù)。

⑶對發(fā)揮民間資本作用的重要性認(rèn)識(shí)不足

對養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化各種主體的功能定位認(rèn)識(shí)不清；對發(fā)揮政府主導(dǎo)作用與避免政府大包大攬的界限劃分不清；對發(fā)揮民間資本在養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化中作用的重要性認(rèn)識(shí)不足。

對民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域擔(dān)心恐懼有余，信任信心不足；設(shè)定的門檻過高，使眾多熱心于養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的民間資本望而卻步；對已經(jīng)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的民間資本束縛有余，支持不足；對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問題堵截有余，疏導(dǎo)不足；對《全國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》提出的對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“區(qū)分營利性與非營利性”，沒有貫徹執(zhí)行等。

本課題組調(diào)查了解到，目前沈陽市有許多民間資本想進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，但絕大多數(shù)因?yàn)殚T檻過高和其他限制沒有進(jìn)入。有些社區(qū)想將養(yǎng)老服務(wù)市場化，談了多家企業(yè)，都不愿意接手。新民市每年都有20來伙人到民政局談建立民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之事，但一了解情況，都不敢涉足。

2.政策力度不足

⑴政策扶持力度不足

第一，政策支持力度不足，享受政府服務(wù)補(bǔ)貼的老年人數(shù)量少，覆蓋面窄，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。例如：沈陽市只給百歲老人高齡補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)為每人每月200元；只給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)老年日間照料站建設(shè)補(bǔ)貼，不給運(yùn)營補(bǔ)貼。建有日間照料站的社區(qū)普遍反映，日間照料站建成后由于沒有運(yùn)營補(bǔ)貼，設(shè)施維修費(fèi)、水電氣使用費(fèi)等都沒有著落，嚴(yán)重影響日間照料站養(yǎng)老服務(wù)的開展。

第二，政府對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)投入的力度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不適應(yīng)。沈陽市2012年人均GDP為82654.82元，折合13150.08美元，但老年人社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)遠(yuǎn)沒有達(dá)到發(fā)達(dá)國家人均GDP達(dá)到相應(yīng)水平時(shí)的水平。

2012年中國內(nèi)地城市人均GDP排名，沈陽市列第29位，雖然低于“京上廣”和其他一些東南沿海發(fā)達(dá)城市，但從GDP低的幅度看，政府對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)投入的力度不應(yīng)該低得那么多；而且一些人均GDP低于沈陽市的城市，政府對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)投入的力度也高于沈陽市。見表1-2。

沈陽市老齡事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)尚未全面列入財(cái)政預(yù)算，長效投入機(jī)制、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源渠道和自然增長機(jī)制尚未建立。

⑵財(cái)政投入機(jī)制和結(jié)構(gòu)不合理

財(cái)政對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投入結(jié)構(gòu)不合理，重城市輕農(nóng)村，重公辦輕民辦，重硬件輕軟件，重自理型輕護(hù)理型，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不均衡，城市內(nèi)部社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不均衡，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位結(jié)構(gòu)不均衡，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容不均衡等問題。

⑶一些重要政策缺乏突破

養(yǎng)老服務(wù)是高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、回報(bào)周期長的規(guī)模型行業(yè)，沈陽市對民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的一些關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)沒有突破。如：不允許建立非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不允許民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)到工商部門登記，不允許民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分紅，不給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)貸款等，像一道道鐵門把民間資本阻擋在外，像一條條繩索把已經(jīng)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的民間資本的手腳捆住，是沈陽市養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程緩慢的根本原因。

沈陽市其他一些養(yǎng)老服務(wù)政策也缺乏突破，如：不允許公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)超范圍經(jīng)營，導(dǎo)致無法做到“以院養(yǎng)院”，單純依靠財(cái)政投入等。

⑷一些政策落實(shí)難

盡管沈陽市對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在土地、稅收、用水、用電、供暖和新建補(bǔ)貼等方面出臺(tái)了一系列優(yōu)惠扶持政策，但由于個(gè)別地區(qū)和部門認(rèn)識(shí)不到位，加上一些政策措施剛性不夠，落實(shí)困難，有些政策沒有落實(shí)。例如：安置殘疾人就業(yè)的優(yōu)惠政策沒有落實(shí)，采暖費(fèi)還是28元/平方米，沒有得到優(yōu)惠。

3.規(guī)劃管理不足

缺乏科學(xué)規(guī)劃。各區(qū)、縣、市開展的養(yǎng)老服務(wù)基本是各自為政，建成的敬老院、養(yǎng)老院、老年人活動(dòng)中心等未能形成合作共享、共建多贏的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和體系，規(guī)?；\(yùn)作難以形成，導(dǎo)致服務(wù)對象人均費(fèi)用成本較高，相關(guān)設(shè)施利用效率不高。一些養(yǎng)老院位置偏僻，遠(yuǎn)離社區(qū)，缺少人性化，導(dǎo)致入住率低下。

管理模式粗放，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、精細(xì)化和制度化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)軟硬件不達(dá)標(biāo)。根據(jù)《沈陽市開展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)實(shí)施方案》考核標(biāo)準(zhǔn)，2008年，沈陽市民辦養(yǎng)老院有14家硬件、軟件達(dá)標(biāo)（占26%），31家基本達(dá)標(biāo)（占57%），9家有較大差距（占17%）。

對各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。黑養(yǎng)老機(jī)構(gòu)游離于政府監(jiān)管范圍之外，虐待老人和安全事故時(shí)有發(fā)生。據(jù)本課題組調(diào)查，2013年7月，沈河區(qū)、于洪區(qū)、蘇家屯區(qū)分別有非法養(yǎng)老院6、3、12家，分別占相應(yīng)區(qū)養(yǎng)老院總數(shù)的86%、33%、120%（見表1-1）。這些非法養(yǎng)老院大都條件差，存在安全隱患，但由于有社會(huì)需求，民政部門缺乏監(jiān)管手段，取締不了，至今仍然存在。？

4.老年人支付能力不足

在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只收住“五?！焙汀叭裏o”老人的情況下，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于甚至高于一位普通老人的全部退休收入，超過了大部分老年人的經(jīng)濟(jì)承受能力。2012年沈陽市人均退休金1632元/月，低于全國人均養(yǎng)老金1700元/月的水平，這是沈陽市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低下的重要原因之一。